Образовательные правоотношения как особый вид правоотношений в теории права

Правоотношения в сфере образования вызывают в настоящее время особый интерес исследователей по многим причинам. Во-первых, до настоящего времени не сложилось достаточно стройной теории пра­воотношений в сфере образования.

В советский период развития юридической науки образовательные отношения рассматривались с административно-правовых позиций. Благодаря работам Г.А.Дороховой, Г.С. Сапаргалиева, С.С.Алексеева и др. отношения в сфере образования стали рассматриваться как еди­ная целостная система, в которой преобладающее место занимают ад­министративно-правовые отношения различных видов, включая педа­гогические правовые отношения, требующая правового регулирова­ния нормами самостоятельной отрасли права^[1]. Таким образом, закла­дывалась научная традиция изучения отношений в сфере образования.

С 90-х гг. XX в. в связи с обновлением правовых основ отече­ственного образования возникают новые подходы к анализу правовой природы и специфики правоотношений в сфере образования, особенно­стей их государственно-правового регулирования. Следует отметить

преемственность научных идеи советских правоведов-специалистов по проблемам образования.

В научных кругах развертывается острая дискуссия о роли и месте совокупности норм права, регулирующих образовательные отноше­ния, в российской системе права. Е. А. Суханов полагает, в частности, что правовые нормы, регламентирующие отношения в сфере образо­вания, являются составной частью отрасли административного пра­ва^[2].

Большинство современных исследователей, указывая на наличие в сфере образования большого разнообразия правоотношений, склоня­ются к пониманию образовательного права как комплексной право­вой общности^[4].

Целостным единством изучения образовательных правоотношений и образовательного права как целостного системного явления отлича­ется теоретико-методологический подход В.М. Сырых, который счита­ет, что образовательное право не может быть отнесено ни к одной из существующих отраслей права, так как оно само обладает всеми не­обходимыми признаками специализированной правовой отрасли^[5].

Отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализа­цией права на образование, характеризуются определенной целостно­стью. Системообразующим фактором образовательных отношений выступают «отношения по обучению и воспитанию», которые являют­ся объективно необходимыми, устойчивыми и представляют собой наиболее массовые отношения в сфере образования, характеризую­щиеся также как постоянно повторяющиеся и длительные по сроку действия. Нельзя не согласиться с тем, что «главной целью образова­тельных отношений является получение обучающимся качественного образования, которое не может быть ниже требований, установленных государственными образовательными стандартами»⁶.

Объективной предпосылкой возникновения образовательных отно­шений является не столько тот факт, что образование выступает лич­ным социальным благом, сколько то обстоятельство, что оно выступа­ет общественной необходимостью, как, например, в сфере деятельно­сти учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Образование, выступая особым видом нематериального духовного блага, обладает ярко выраженным специфическим свойством, выра­жающимся в том, что его получение возможно только благодаря со­вместным усилиям, взаимодействию всех связанных с его получени­ем субъектов, каждое из которых при этом выполняет строго опреде­ленные функции.

Образование, в отличие от просвещения, имеющего своей целью распространение знаний, представляет собой двуединый процесс обу­чения и воспитания людей. Под воспитанием понимается процесс воз­действия на развитие индивида в целях формирования его нравствен­ных и физических качеств, под обучением - получение как общих сведений и познаний, так и конкретных, профессиональных знаний, навыков и умений, необходимых для решения практических задач. Процесс обучения носит личный, неотчужденный, волевой, интеллек­туально-насильственный характер, требует затрат времени⁷.

Образование детей происходит в учреждениях различного типа, что нам представляется, следует понимать с позиций системного и орга­низованного способа по передаче знаний в сочетании с воспитанием, в семье, деятельность которой по формированию личности весьма важ­на, в обществе, в различных малых и больших группах, координация

⁶ Сырых В.Н. Указ. соч. С. 19.

⁷См.: Карпов Н.В. Преобразование образования // Вопросы филосо­фии. 1998. № 11. С. 4.

деятельности которых способна привести к полноценному включению в социально-правовую жизнь общества всех несовершеннолетних.

Понимание задач образования на современном этапе развития рос­сийского общества в научной среде претерпевает значительные измене­ния. Традиционно задачами образования являются интеллектуальная подготовка ко взрослой жизни (общецивилизационная функция обра­зования) и умение применять научные знания при решении конкретных проблем (профессионально-прикладная функция образования). В совре­менном обществе такой категории, как несовершеннолетние, необходи­мы такие личностные качества, как гражданская активность, самостоя­тельность, критическое мышление, ответственность, способность общать­ся, принимать решения, делать выбор, формировать собственную пози­цию, осваивать новые виды деятельности, эффективно работать с ин­формацией.

Группа общественных отношений, сложившихся в сфере образова­ния, вызвала к жизни целостную систему правовых норм, нашедших выражение в образовательном законодательстве, а также свойствен­ные ей методы правового регулирования, что позволяет выделить в системе права образовательную отрасль⁹. По нашему мнению, обра­зовательное право как комплексная отрасль организу ет (у порядочива- ет) взаимоотношения субъектов, возникающие в сфере образования и по поводу образования, и направлена на правовое регулирование от­ношений, связанных с удовлетворением общественных и частных ин­тересов в получении определенного уровня обученности и воспитан­ности людей. Ведущим элементом данной отрасли, по нашему мне­нию, выступает институт правового воспитания, объединяющий нор­мы, обеспечивающие правовое воздействие на сознание личности в целях развития ее правовой культуры.

⁸См.: Пинский Л..4. Новая школа. Основы комплексного проекта обнов­ления школьной экономики, управления школой и содержания общего образования. М., 2002. С. 14.

⁹ См.: Спасская В.В. Правовое регулирование образовательных отно­шений: теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007; Сырых В.М. Образовательное право. М., 2003 и др.

В сфере образования наиболее отчетливо проявляется то обстоятель­ство, что право регулирует общественные отношения не непосредствен­но, а путем воздействия на сознание их участников как субъектов пра­воотношений. Совершению поступков несовершеннолетнего в сфере права предшествует осознание интереса, определение цели, система мотивов, волеизъявление, то есть действие механизма их психической регуляции^[6]. Сознание несовершеннолетних обусловливает связь по­требностей и мотивов личности с поставленными целями в условиях окружающей действительности^[7].

Отношения в сфере образования как отдельный род общественных отношений, возникающих по поводу обучения и воспитания, на наш взгляд, требуют усиления правового регулирования, что во многом предопределяется их содержанием. В соответствии с законом РФ «Об образовании»^[8] образовательные отношения включают в себя взаи­мосвязи между субъектами, участвующими в процессе обучения и воспитания в целях достижения обу чающимися установленных госу­дарством образовательных уровней, цензов. Особенности правового воздействия в образовательной сфере обусловлены, в первую очередь, «комплексностью» регулируемых общественных отношений и вслед­ствие этого взаимосвязанностью с различными отраслями права - кон­ституционным, гражданским, административным, трудовым, финан­совым, бюджетным и др. В сфере образования сталкиваются одновре­менно частные и публичные интересы, что объясняет специфику пра­вового регулирования. Сложность образовательных отношений требу­ет особого внимания к ним как законодателей, так и иных правоуста­новителей^{[9] [10].}

Правовые отношения, возникающие в сфере образования, включа­ют не только образовательные, но и воспитательные, педагогические и

иные отношения. Правовой характер приобретает совершение препо­давателем юридически значимых действий, например, контролирую­щего характера, сопровождающихся выставлением отметок, с кото­рыми связывается наступление тех или иных последствий: выдача до­кументов об образовании, перевод в следующий класс и т. д.

Объектом образовательных отношений выступают духовные блага не только в виде знаний, навыков и умений, но и социальных компе­тентностей, которые становятся достоянием несовершеннолетних, раз­вивая их правовое сознание.

Стандарт в сфере общего образования определяет объем правовой информации, умения, навыки, компетентности, которыми должен ов­ладеть выпускник общеобразовательного учреждения, но не средства и методы их достижения.

Роль стандарта, регламентирующего содержание общего образова­ния, до 2005 г. выполняли «Минимумы знаний» и «Федеральный ком­понент образования», которые разрабатывались специалистами и ут­верждались посредством ведомственного нормотворчества приказом министра образования (так, приказом министра образования РФ от 5 марта 2004 г. № 1089 был утвержден «Федеральный компонент госу­дарственных стандартов начального, общего, основного общего и сред­него (полного) общего образования»)¹⁴. В современных условиях правовой статус указанных документов оказывается более определен­ным, подготавливается комплект законодательных актов, в которых будет закреплен федеральный государственный образовательный стандарт общего образования, который должен точнее детализировать нормы образовательного права.

Характерная особенность объекта образовательного отношения со­стоит также в том, что его содержание, как правило, не может опреде­ляться соглашением участников образовательного отношения, оно ус­танавливается нормативно. Объектом образовательных правоотноше­ний предстают не любые знания, навыки и умения, а только такие, уро­вень которых должен соответствовать государственному стандарту, что подтверждается итоговой аттестацией обучающихся.

¹⁴ Вестник образования. 2004. № 3.

Особое значение в образовательных правоотношениях придается институту права и дееспособности обучаемого как элементу право­субъектности в целом. В юридической литературе распространена точ­ка зрения, в соответствии с которой правосубъектность как способ­ность лица быть субъектом правоотношений включает три элемента: правоспособность, дееспособность, деликтоспособность^[11]. Вопрос о наступлении полной образовательной дееспособности несовершенно­летних ввиду существующей на сегодняшний день некоторой право­вой неопределенности является дискуссионным и по-разному рассмат­ривается в юридической литературе^[12].

Нам представляется неточной позиция в отношении того, что обуча­ющиеся до 18 лет как субъекты образовательных отношений обладают ограниченной дееспособностью^[13]. Признание несовершеннолетних обу­чающихся субъектами, имеющими ограниченную дееспособность в образовательных отношениях, означало бы, что их недостающая пра­воспособность должна восполняться законными представителями, как это имеет место в гражданском праве. Однако непонятно, чем конк­ретно должна ограничиваться дееспособность обучающихся и каким образом ее могут восполнить законные представители обучающихся? Образовательные программы дошкольного и начального общего об­разования составлены таким образом, что их в состоянии освоить любой здоровый ребенок. Не требуется, чтобы законные представите­ли осваивали основные дидактические единицы обязательного мини­мума знаний, выступающие в роли обязательных норм для организа­ции обучающего процесса.

Однако имеются и существенные проблемы и вопросы к правово­му статусу ребенка, так, например, к образовательным отношениям

с участием учащихся образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, такой подход к понима­нию дееспособности также не совсем приемлем. Воспитанник, всту­пая в образовательные отношения по достижении 1,5-3 лет, безуслов­но, может рассматриваться как субъект образовательных правоотно­шений, хотя в этом возрасте он не обладает деликтоспособностью и полной дееспособностью в общем понимании этих терминов в теории права.

Дееспособность несовершеннолетних имеет некоторую специфику. Так, например, в учреждения образовательного типа принимаются дети- сироты, дети, отобранные у родителей по решению суда, дети, родите­ли которых лишены родительских прав, осуждены, признаны недеес­пособными, находятся на длительном лечении, а также местонахожде­ние родителей которых не установлено. В условиях образовательного учреждения воспитанник, вступая в образовательные отношения, все­гда самостоятельно своими действиями реализует предоставленные ему права и исполняет свои обязанности. Функции законного представите­ля в отношении учащегося выполняет администрация образовательно­го учреждения.

Анализируя правовой статус несовершеннолетних в учебных заве­дениях как участников образовательного процесса, нельзя не отметить особое значение для его у становления наличия гарантий права на об­разование. Фактически общепринято считать, что конституционные права человека предполагают обязанность государства своими дей­ствиями обеспечивать создание необходимых предпосылок для пол­ной и всесторонней реализации гражданами этих прав. Соответствен­но и праву на образование, как конституционному праву, а также как элементу правового стату са гражданина корреспондируют обязаннос­ти государства по созданию у словий, гарантирующих реализацию этого права. Правовой стату с несовершеннолетнего в области образования, рассматриваемый изолированно, вне связи с обеспечением государ­ством, без реальных гарантий, может остаться формальным лозунгом.

Необходимыми ду ховными благами обучающийся овладевает бла­годаря образовательному процессу, обеспечиваемому действиями обя­занной стороны - образовательного учреждения. Однако для получе­ния соответствующего стандарту знания обучающимся односторон­них действий образовательного учреждения недостаточно. Знания, навыки и умения обучающийся может приобрести лишь собственны­ми действиями, прилагая усилия к усвоению содержания курсов. Не­своевременное выполнение учебных планов, не соответствующие стан­дарту знания, показанные при текущей аттестации у ченика, влекут оп­ределенные санкции со стороны образовательного у чреждения. Осо­бенностью образовательных отношений является и то, что управомо- ченнная сторона, то есть обучающийся, реализует свое право на обра­зование как благодаря действиям другой управомоченной стороны - образовательного учреждения, так и благодаря собственным актив­ным действиям, направленным на овладение образовательной програм­мой соответствующего уровня.

В способах исполнения обязательств законодатель наделяет испол­нителя образовательных услу г некоторыми властными полномочиями. Как сторона образовательного правоотношения у чебное заведение не­сет ряд обязательств по отношению к несовершеннолетним. В соот­ветствии с действующим законодательством образовательное у чреж­дение обязуется создавать благоприятные условия, способствующие умственному, эмоциональному и физическому развитию несовершен­нолетних; обеспечивать социальную защиту в определенных пределах, обеспечивать освоение образовательных программ, обучение и воспи­тание в интересах детей, общества и государства; обеспечивать охрану и укрепление здоровья учащихся, а также охрану прав и интересов учащихся. Одновременно органы управления образовательным учреж­дением наделяются достаточно широким кругом властных полномо­чий, в том числе имеют право разрабатывать и принимать правила внут­реннего распорядка, осуществлять образовательный процесс, теку щий контроль успеваемости и промежуточной аттестации, осуществлять иную властную, не запрещенную законодательством деятельность.

Обязанной и одновременно наделенной властными полномочиями стороной в образовательных отношениях являются и педагогические работники. Как обязанная сторона в правоотношении педагоги ведут обучение и воспитание в соответствии с учебным планом и графиком учебно-воспитательного процесса, проводят уроки и воспитательные мероприятия, формы которых определяются ими самостоятельно. Од­новременно педагогические работники выполняют властные полномо­чия: поддерживают порядок в классах и иных помещениях учрежде­ния, могут принимать меры воспитательного воздействия к нарушителям

дисциплины, осуществляют текущий контроль успеваемости учащих­ся и др.

Соединение в лице педагогического работника, а также органа уп­равления образовательного учреждения обязанной и одновременно обладающей властными полномочиями стороны образовательного пра­воотношения составляет его характерную особенность¹⁸. Указанные выше черты образовательных правоотношений определяются особен­ностями правового положения учащихся как их субъектов.

Важнейшим компонентом правового статуса несовершеннолетних в области образования являются не только их права, но и юридические обязанности. Определенность и четкость перечня обязанностей в обра­зовательном законодательстве являются важнейшим условием их реа­лизации.

В настоящее время права и обязанности субъектов образовательных отношений устанавливаются законом «Об образовании», конкретизи­руются такими подзаконными актами, как типовые положения об об­разовательных учреждениях различных типов и видов, иными доку­ментами. Среди общих обязанностей выделяют учебные и дисципли­нарные обязанности. К учебным относятся обязанности освоения со­ответствующих образовательных программ, добросовестного выпол­нения всех видов работ, предусмотренных всеми учебными планами и программами. Учитывая, что социально-правовая активность являет­ся основой формирования правосознания, в юридическом закрепле­нии нуждаются требования к образовательным учреждениям форми­ровать социально-правовую активность учащихся, способность овла­дения навыками самообразования. Общие дисциплинарные обязанно­сти обучающихся нуждаются в уточнении. Большинство требований к поведению учащихся, в том числе выполнять определенные задания по учебным предметам, вправе устанавливать само образовательное учреждение.

Юридическая ответственность, реализуемая в сфере образователь­ных отношений, должна быть направлена на стимулирование активно­го и сознательного начала в исполнении обязанностей. Этот подход особенно важен для образования, так как очевидно, что добиться

¹⁸ См.: Основные положения Концепции Кодекса Российской Федера­ции об образовании (Общая часть) / Под общ. ред. В.М. Сырых, Ю.А. Куд­рявцева. М., 2001.

сознательного активного творческого поведения в этой сфере только государственно-правовыми средствами и правовым принуждением не­возможно. Ответственность обучающихся за неисполнение дисципли­нарных и учебных обязанностей, как правило, устанавливается каж­дым образовательным учреждением в Уставе, что свидетельствует об определенном усилении воздействия норм локальных актов на уча­щихся.

Формирование нормативной правовой базы, регулирующей сферу образования, требует выделения тех общественных отношений, кото­рые подлежат правовому воздействию посредством соответствующих юридических способов, форм. На наш взгляд, в них включаются от­ношения между педагогами и обучаемыми по вопросу об организации не только обучения, но и воспитания как составляющей предоставляе­мых образовательных услуг. Правового опосредования требуют отно­шения, в рамках которых осуществляется целенаправленная работа по формированию правового сознания несовершеннолетних.

Исходя из общих целей регулирования общественных отношений в сфере образования, следует выделить конкретные направления норма­тивного воздействия на поведение участников образовательной дея­тельности. К ним можно отнести: усиление ответственности образова­тельных учреждений за качество предоставляемых услуг, реализацию программ по формированию правового сознания учащихся.

Усложнение самих образовательных отношений требует создание целостной системы образовательного законодательства. По мнению В.П. Шкатуллы, ядром образовательного законодательства «является педагогическое законодательство как совокупность самостоятельных подотраслей». К ним он относит «подотрасли дошкольного образова­ния, общего образования, начального и среднего профессионального образования, высшего профессионального образования, послевузов­ского профессионального образования, дополнительного образования, специального образования», в которых выделяет «институты времени обучения, отдыха, содержания образования, государственных образо­вательных стандартов и т. д.»^[14] Автор указывает, что в состав россий­ского законодательства об образовании включаются институты финан­сового законодательства, конституционного, семейного, администра­тивного, земельного, трудового^[15]. По нашему мнению, такой подход

не совсем точно отражает понятие «система законодательства», обще­принятое в теории права, вносит некоторую неясность в соотношение понятий системы права и системы законодательства. Если рассматри­вать образовательное право как комплексную отрасль системы права, то ее подотрасли, так же как и институты, в большинстве своем носят комплексный характер, включая в себя нормы различного законода­тельства (и гражданского, и трудового, и административного и проч.). Система же законодательства, формализующего нормы образователь­ного права, представляет собой совокупность различных источников права, в том числе и нормативных правовых актов, регулирующих сферу образования. К ним относятся Конституция РФ, федеральные законы «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессио­нальном образовании», а также кодифицированные законы, в которых затрагиваются вопросы обучения и воспитания (например, Семейный кодекс РФ), нормативные указы Президента РФ, Постановления Пра­вительства РФ, в том числе об утверждении федеральных программ развития образования, акты ведомственного нормотворчества, акты органов местного самоуправления по вопросам образования, локаль­ные нормативные акты образовательных учреждений и организаций по вопросам образовательной деятельности. В данном перечне очеви­ден пробел, связанный с отсутствием системного образовательного кодекса^{20 [16] [17].}

В большинстве своем сферу образования регулируют ведомствен­ные нормативные акты, которые и оказывают преимущественное воз­действие на субъектов образовательных отношений. По-нашему мне­нию, можно выделить следующие требования, которые необходимо предъявлять к ведомственным нормативным актам, регулирующим сферу образования и оказывающим воздействие на обучаемых:

1. Соответствие общепризнанным международным документам о правах человека и ребенка. Контроль за реализацией данного требова­ния может осуществлять Федеральная служба по надзору в сфере об­разования и науки, Уполномоченный по правам ребенка. А экспертиза ведомственных актов, регулирующих образование, по вопросу о соблю­дении данного требования возможна специальной группой экспертов

Минобразования и науки РФ, в задачу которых входит проверка соот­ветствия ведомственных актов международным стандартам.

2.В ведомственных актах, регулирующих образовательные отно­шения, не могут содержаться нормы, ущемляющие или умаляющие, а также ограничивающие права несовершеннолетних. В соответствии со ст. 55 Конституции РФ федеральным законом могут быть ограничены права граждан только в той мере, в которой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и бе­зопасности. Значит, акты Минобразования и науки РФ не могут огра­ничивать права и свободы несовершеннолетних, и в частности участ­ников учебно-воспитательного процесса.

3. Соответствие ведомственных актов Конституции РФ, федераль­ным законам, актам высших органов государственной власти. Нали­чие многочисленных коллизий в актах, издаваемых Минобразованием РФ, требует разработки мер контроля над ведомственным нормотворче­ством в целом.

4. Соответствие ведомственных актов в сфере образования тенден­циям объективного развития образовательных отношений, а также нор­мам морали. Нормотворческий процесс, противоречащий указанному критерию, может вызвать факты социального недовольства, с которы­ми общество сталкивалось в последние годы.

5.Министерство образования и науки РФ, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки. Федеральное агентство по обра­зованию, разрабатывающие и принимающие большинство ведомствен­ных актов в сфере образования, должны строго соблюдать установ­ленные для них правомочия и не выходить за рамки своей компетен­ции. Министерство образования и науки РФ может издавать акты, со­держащие нормы образовательного права, только в случаях и преде­лах, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. В сфере образования, на наш взгляд, не допустима в условиях правового государства практика принятия ведомственных нормативных актов, по своему содержанию имеющих значение законодательных.

6.Соответствие правилам юридической техники. В первую оче­редь, речь идет о выборе правильной формы нормативного акта (по­становление, приказ, распоряжение, правила, инструкции, положения),

логичность изложения нормативного материала и его нормативного построения. В настоящее время требуется унификация образователь­ных терминов, употребляемых в нормативных актах, регулирующих сферу образования, более широкое использование норм-дефиниций, таких как «воспитание», «правовое информирование», «правовая ком­петентность», «правовая образованность», «формирование правосозна­ния», «правосознание учащихся», что может привести в единство при­нятие Образовательного кодекса РФ.

Правовое поведение несовершеннолетних определяется в значитель­ной мере локальными актами образовательных учреждений. Но прак­тика показывает, что до настоящего времени не сложился целостный механизм разработки локальных нормативных актов образовательных учреждений, не определены и их виды.

Поскольку образовательное право выполняет присущие праву фун­кции, например регулятивную и охранительную, обратим внимание на те функции, которые имеют особенность именно у образовательного права. Среди них, прежде всего, выделяются воспитательная функция и функция развития личности средствами обучения. Они реализуются именно с помощью общего образования, которое направлено на фор­мирование общего и правового сознания личности. Воспитательная функция образовательного права, на наш взгляд, может рассматри­ваться как его ведущая в силу того, что обеспечивает главное направ­ление его системного воздействия на образовательные отношения. Данный постулат исходит из того, что само право обладает важной воспитательной функцией, на которую обратили внимание еще в со­ветской юриспруденции²².

В образовательном законодательстве проявляется неразрывная связь функций государства и права с воспитанием. Это обусловливается, прежде всего, тем, что законодательство выступает в качестве правовой

²² См.: Берченко А.Я. Воспитательная роль советского права. М.: Мысль, 1970; Головченко В.В. Эффективность правового воспитания. Киев: Науко­ва думка, 1985; Личность и уважение к закону (Социологический аспект). М.: Наука, 1979; Роль правового воспитания в предупреждении правона­рушений. М., 1985; Рябко И.Ф. Правосознание и правовое воспитание масс. Ростов н/Д: Изд-во Ростовского ун-та, 1969; Соколов Н.Я. Организация правовой пропаганды. М.: Юрид. лит-ра, 1974; Татаринцева Е.В. Право­вое воспитание. М., 1990; Фарбер И.Е. Очерки вузовской педагогики. Са­ратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1984 и др.

основы осуществления государственных функций. В этой связи в нор­мативных правовых актах необходимо четко обозначать основные на­правления работы по формированию правового сознания. На наш взгляд, применительно к несовершеннолетним, к ним можно отнести: обеспечение необходимой правовой ориентации путем правового ин­формирования об основных началах и принципах государственно-пра­вовой жизни; формирование социально-активного, правомерного по­ведения; включение в законодательство, способствующего эффектив­ной защите законных интересов и прав учащихся; профилактику пра­вонарушений.

В настоящее время законодателем на органы управления образова­нием и образовательные учреждения возложены функции контроля за соблюдением законодательства в области образования несовершенно­летних, осуществления мер по развитию сети специальных учебно- воспитательных учреждений открытого и закрытого типа, образова­тельных учреждений, оказывающих педагогическую и иную помощь несовершеннолетним, имеющим отклонения в развитии или поведе­нии, участия в организации их досуга и занятости, учета тех, кто про­пускает занятия в образовательных учреждениях^[18].

Реализация воспитательной функции права, как нам представляет­ся, более полно проявляется в том случае, если на соответствующие органы государственной власти и управления, в частности на органы управления образованием, возложена задача разработки и реализации проектов по формированию правосознания учащегося (учащихся). Ме­ханизм решения такой проблемы требует нормативно-правового обес­печения на нескольких уровнях: федеральном, региональном, местном, локальном (в рамках конкретного образовательного учреждения).

К сожалению, в настоящее время не реализуется возложенная на органы управления образованием и образовательные учреждения обя­занность, закрепленная в п. 5 ст. 14 Федерального закона от 24 июня 1999 г. №120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», разрабатывать и внедрять в практику работы программы и методики, направленные на формиро­вание законопослушного поведения несовершеннолетних. В числе

основных причин такого положения следует назвать отсутствие фи­нансирования и механизма разработки и реализации подобных про­грамм и методик.

На уровне федерального законодательства необходимо указать, что образовательные учреждения обязаны осуществлять деятельность по правовому воспитанию школьников, которая является составляющей образовательного процесса. В закон РФ «Об образовании» и иные федеральные законы, регу лирующие сферу образования, должны быть введены критерии оценки образовательных учреждений по высокой резу льтативности правовой воспитанности учащегося (учащихся), рас­пространению опыта правового воспитания, использованию современ­ных технологий, участию в конкурсах, способствующих повышению уровня правовой культу ры детей.

Использование термина «формирование законопослу шного по­ведения» в образовательном законодательстве, также, на наш взгляд, требует корректировки. Формирование правосознания ребенка на­правлено, в первую очередь, на выработку его социально-право­вой активности, обу чение правосообразному поведению, позволя­ющему вести правомерный образ жизни, что с точки зрения теории права не одно и то же. По нашему мнению, правомерное поведение ребенка следует понимать как совокупность их поступков, совер­шаемых с чувством уважения права, а не из-за страха наказания. Ограничение задач органов управления образованием и образова­тельных учреждений исключительно вопросами формирования за­конопослушного поведения не только сужает сферу воспитатель­ной функции государства, но и не совсем верно определяет ориен­тиры конкретных мероприятий в этой работе, что дезориентирует субъектов правового воспитания, принуждая их ожидать от госу­дарственных органов программ и концепций формирования право­сознания граждан. В случае их отсутствия, что зачастую и было в последние годы, образовательные учреждения занимают выжида­тельную позицию. На наш взгляд, в настоящее время учреждения, в которых обучаются или воспитываются дети, могут быть наделе­ны специальной компетенцией по разработке программ правового воспитания несовершеннолетних. Безусловно, такие программы требуют научной экспертизы. С их учетом могут разрабатываться локальные правовые акты, определяющие субъективные права и обязанности участников образовательного процесса, требующие от них правовой активности в реализации.

К сожалению, в современной России воспитательная составляю­щая стала значительно меньше просматриваться в содержании законо­дательства и всего нормотворчества, регулирующего не только обра­зовательные отношения, а и уголовные, административные. Важные вопросы воспитания, образования решаются главным образом не в законодательных, а в ведомственных нормативных актах.

Таким образом, решение проблемы формирования правового со­знания несовершеннолетних требует следутощих изменений в образо­вательном законодательстве:

1.Осуществление кодификации образовательных норм, приведение их в соответствие с международными стандартами по защите прав детей и их развитию. Представляется целесообразным принятие Образова­тельного кодекса РФ, в котором бы существовал специальный раздел: «Формирование правосознания учащегося (учащихся), были бы све­дены в единое целое основные положения и нормы воспитательного процесса и этики учащегося (учащихся). Построение иерархической структуры подсистемы ведомственных нормативных актов, регу лиру­ющих образовательные отношения, должно опираться на такие осно­вополагающие факторы, как статус федерального органа исполнитель­ной власти, кодифицированный характер нормативных актов, значи­мость регулируемых ведомственным нормативным актом отношений, надведомственный и вневедомственный характер регулируемых отно- шении .

2. Разработка норм, обеспечивающих стабильность института пра­вового воспитания, который выделяется в образовательном праве. К таким нормам, на наш взгляд, могли бы быть отнесены нормы феде­ральных законов по социальной поддержке и защите детей, оказав­шихся в статусе беспризорных, по профилактике правонарушений че­рез правовое просвещение детей, по определению содержания право­вого блока образовательных программ.

3.Сокращение количества бланкетных норм в федеральном зако­нодательстве, устанавливающих права и обязанности учащегося ^[19]

(учащихся) и вменение в обязанности образовательных учреждений обеспечивать защиту прав и интересов детей, проводить работу по пра­вовому воспитанию детей и консультированию их родителей (закон­ных представителей) по вопросам охраны прав детей.

4.Повышение ответственности негосударственных образовательных учреждений и организаций за оказание образовательных у слу г, в пе­речень которых должно быть включено формирование правосознания обучающихся.

5.Включение в образовательное законодательство норм, обеспечи­вающих защиту собственности государственных и му ниципальных образовательных учреждений, что позволит ограничить влияние нега­тивных факторов социального окружения на учащегося (учащихся).

6.Включение в типовые положения об образовательном упрежде­нии норм, предусматривающих участие в образовательном и воспита­тельном процессе юриста.

Задача осуществления правового воспитания в у чебных заведениях должна быть закреплена законом, а механизм ее реализации - в подза­конных нормативных актах. В настоящее время необходимо обеспе­чить системное регулирование отношений в сфере образования, при­вести законодательство и подзаконное нормотворчество в соответствие с общепризнанными нормами и принципами международного права. Важно учитывать опыт ряда зарубежных стран, а также субъектов Рос­сийской Федерации, исходя из того, что образовательное законода­тельство воздействует на правовое сознание несовершеннолетних, формируя именно правовой образ их жизни^[20].

1.2.