Особенности правового регулирования образовательных отношений в период модернизации образовательной системы

В сфере образования возникают и фу нкционируют разнообразные общественные отношения, регулируемые нормами многих отраслей законодательства. Однако ее основу составляют образовательные от­ношения, представляющие собой форму социального взаимодействия лиц по поводу удовлетворения потребностей в образовании.

См. подробнее: Малъко А.В. Категория «правовая жизнь: проблемы ста­новления // Государство и право. 2001. № 5: Кухарук ТВ. Правовая система и систематика законодательства: Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. СПб., 1998.

Следует согласиться с мнением значительного числа специалистов в области образовательного права о необходимости разработки со­ответствующего современным требованиям механизма правового регу лирования образовательных отношений. Решение этой проблемы потребует пересмотра принципов, форм и методов правового регули­рования в сфере образования, приоритетов государственной образо­вательной политики, совершенствования норм законодательства об об­разовании как с содержательной, так и юридико-технической точки зрения²⁵.

В рамках реализации приоритетных направлений развития российс­кой образовательной системы активно апробируются новые техноло­гии обучения, формы и механизмы организации образовательной дея­тельности. Их использование демонстрирует отставание правового регулирования отношений в этой сфере от потребностей образователь­ной практики.

В ситуации, когда экономическое развитие страны способствовало возникновению образовательных учреждений различных организаци­онно-правовых форм, типов и видов, государство должно оставаться основным регулятором образовательных отношений, иначе проблем­ным становится сохранение образования как общественного блага, лежащего в основе права на образование, провозглашенного ст. 43 Конституции РФ.

Советское образовательное законодательство формировалось пре­имущественно как специальная часть административного законодатель­ства в целях государственного управления сферой образования.

Современное российское законодательство об образовании, явля­ясь по своему характеру межотраслевым, включает законодательные

акты, направленные на регламентацию широкого круга отношений в сфере образования. Предметной основой, объединяющей комплекс разнородных правовых норм законодательства об образовании, явля­ются фактические отношения в данной сфере.

Правовые основы современной системы законодательства об обра­зовании в России сформировались с принятием закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», а также Конституции Российской Федерации 1993 г. Следует отметить, что эти правовые акты сыграли важную роль по обновлению образователь­ных отношений, сохранению и защите российской системы образова­ния в период кризисного развития государства, однако на их основе не удалось сформировать упорядоченную и сбалансированную систе­му законодательства об образовании, обеспечивающую последователь­ное и системное регулирование образовательных отношений.

Большой объем подзаконных актов и их преобладание в образова­тельном законодательстве обусловили неразвитость законодательных механизмов защиты права на образование и реализации прав в сфере образования, способствовали появлению пробелов и противоречий в правовом регулировании образовательных отношений, возникновению на практике многочисленных конфликтов и споров.

В связи с тем, что законодательство об образовании исторически сформировалось раньше, чем гражданское, трудовое, бюджетное, на­логовое, административное, в настоящее время возникают правовые коллизии в практике регулирования отношений в образовательной сфере.

Не разрешают этой проблемы многочисленные изменения текущего образовательного законодательства, превращающие тексты законов в «лоскутное одеяло». Вносимые поправки не всегда согласуются с кон­цепциями законодательных актов другой отраслевой принадлежности, а нередко способствуют возникновению новых коллизий и противоре­чий, которые негативно сказываются, прежде всего, на регламентации образовательных отношений.

Модернизация российского образования, вызванная потребностями внутреннего развития государства и необходимостью реализации меж­дународных соглашений, повлекла кардинальную структурно-функ­циональную перестройку системы образования, связанную с совер­шенствованием правовых механизмов контроля качества образования, с усложнением и увеличением разнообразия образовательных и иных связанных с ними общественных отношений, с изменением подходов к разработке государственных образовательных стандартов, с введе­нием обязательного общего образования, с переходом к двухуровне­вой системе высшего образования и созданием условий для развития непрерывного образования в рамках Болонского процесса.

Интенсивный характер изменений, происходящих в сфере образо­вания, на наш взгляд, требует пересмотра подходов к разработке эф­фективного механизма правового регу лирования отношений в данной сфере.

В основу систематизации действующего массива актов, регулиру­ющих образовательные отношения, должна быть положена кодифика­ция, которая позволит исключить бессистемность и несбалансирован­ность образовательного законодательства, заложить концептуальную основу для формирования правового пространства сферы образова­ния, поднять на законодательный уровень значительную часть отноше­ний в области образования, которые в настоящее время еще регулиру­ются подзаконными актами. Кроме того, таким образом могут быть ликвидированы многочисленные пробелы в правовом регу лировании образовательных отношений, которые связаны с тем, что до сих пор не приняты прямо предусмотренные законом РФ «Об образовании» федеральные законы, например, о порядке регистрации и деятельности образовательных объединений (ст. 12), о государственных образова­тельных стандартах (ст. 7).

Проблемы разработки механизма защиты прав субъектов сферы образования в настоящее время все чаще становятся предметом изу­чения правоведов^{[21] [22].}

Имеющаяся в настоящее время правовая неурегулированность или неопределенность юридических предписаний, регламентирующих фун­кционирование различных учебных у чреждений, не позволяют не­посредственно применять возможные средства, способы защиты прав участников учебно-воспитательного процесса, что прежде всего

относится к несовершеннолетним.

К сожалению, в настоящее время практически отсутствуют научные и практические издания, посвященные проблемам защиты прав участ­ников учебно-воспитательного процесса, а в существующих источни­ках рассматриваются преимущественно процессуальные аспекты осу­ществления защиты прав несовершеннолетних в образовании. Это сви­детельствует прежде всего о действительно недостаточной правовой защищенности рассматриваемых категорий субъектов образователь­ных отношений.

Мы можем говорить о несколько разной природе защиты своих прав в сфере образования несовершеннолетними, персоналом и образова­тельным учреждением. Так как названные участники образовательной деятельности имеют разные цели, вследствие этого разные охраняе­мые законом интересы, права и обязанности. А значит, как верно отме­чает С.В. Куров, различное происхождение защиты их прав обуслов­ливает и определенную дифференциацию форм, способов, средств и процедур защиты в сфере образования²⁷.

В деятельности любого образовательного учреждения важное зна­чение отводится работе педагогического персонала по выполнению своих воспитательных и обучающих функций. Необходимая квалифи­кация, профессиональный уровень педагогического работника, соблю­дение им установленных и общепринятых правил учебного взаимо­действия являются основой обеспечения прав несовершеннолетнего в учебно-воспитательном процессе. Отдельные действия, в целом пове­дение педагога могут привести к нарушению охраняемых законом прав учащихся, а одновременно и поставить под сомнение легитимность деятельности персонала образовательного учреждения, что следует отнести к нарушению прав учреждения, целью деятельности которого является обучение и воспитание детей и достижение в этой деятельно­сти образовательного результата определенного уровня и качества.

В практике деятельности образовательных учреждений случаи уни­жения достоинства несовершеннолетних персоналом, нарушения

²⁷ См.: Куров С.В. К разработке механизма защиты прав субъектов об­разовательной деятельности // Право и образование. 2007. № 6. С. 30-31.

педагогами других прав ребенка, к великому сожалению, редкостью не являются^{[23] [24]. В то же время педагог образовательного учреждения находится в трудовых и иных правоотношениях с учреждением, и его права могут быть объектом посягательства со стороны администра­ции.}

В числе нерешенных проблем защиты прав в сфере образования, относимых и к деятельности образовательных учреждений, следует выделить наличие таких фактических участников образовательных от­ношений, которые выступают в роли субъектов соответствующих пра­воотношений, чьи права и интересы могут подвергаться нарушениям, однако эти субъекты законодательно не оформлены. К их числу отно­сятся группы и формальные объединения несовершеннолетних, такие как общеобразовательные классы, специальные группы (по иностран­ному’ языку или по физкультуре).

В подзаконных актах порядок и правила создания групп и классов обозначены в общих чертах. Технология учебно-воспитательного про­цесса, осуществляемая в образовательном учреждении, в Типовом положении не закреплена, что позволяет администрации формировать учебно-воспитательный процесс по своему усмотрению. В соответ­ствии с законом педагогические работники учреждения имеют право свободно выбирать и использовать методики обучения и воспитания, учебные пособия и материалы, учебники, методы оценки знаний уча­щихся. Если по каким-то ни было причинам педагог не осуществляет эффективной работы в определенной группе, то это влияет не только на отдельно взятых учащихся, а нарушаются права учащихся группы (класса) в целом.

Таким образом, в Типовом положении не учитывается, по сути, кол­лективный характер образования и воспитания в учебном учрежде­нии, в результате не принимаются во внимание специфические права, интересы групп несовершеннолетних, являющиеся для детей важны­ми в процессе коллективного взаимодействия группы (класса) с пе­дагогическими работниками.

Права и законные интересы участников учебно-воспитательного про­цесса образовательного учреждения являются важным обстоятель­ством, влияющим на разработку механизма защиты прав учащихся, педагогических работников и образовательного учреждения.

Незащищенные права участников учебно-воспитательного процес­са образовательного учреждения, являясь только закрепленными в правовых нормах, представляются провозглашенными, но не действу­ющими, так как не получают действенного юридического подкрепле­ния, гарантирования осуществления посредством предоставления оп­ределенных форм, средств, способов, оснований устранения препят­ствий своей реализации, восстановления юридической возможности предусмотренного и заложенного в субъективных правах поведения.

Осуществление прав несовершеннолетних образовательных учреж­дений в отсутствие должной защиты ставится под сомнение, а сами права теряют всякий смысл, так как не могут быть реализованы.

Разработке материально-правовых средств защиты рассматривае­мой категории прав в сфере образования может способствовать выде­ление и уяснение нарушений прав участников учебно-воспитательно­го процесса образовательного учреждения, а также выявление их пе­дагогической и правовой природы.

Следует согласится с С.В. Куровым, считающим, что в основе раз­работки юридических средств и процедур, всего механизма защиты прав субъектов образовательных отношений должно быть выявление и упорядочивание дефектов правомочий субъектов сферы образова­ния в образовательных правоотношениях²⁹. Они образуются в резу ль­тате воздействия на правомочия неблагоприятных для субъективного права факторов, к которым относятся в первую очередь неурегулиро­ванность образовательных отношений в плане установления в той или иной мере образовательных прав и обязанностей.

Отсутствие в Типовых положениях прямого оформления основа­ний и мер правовой ответственности по многим направлениям учебно- воспитательного процесса образовательного учреждения препятствует

²⁹ См.: Куров С.В. К разработке механизма защиты прав субъектов об­разовательной деятельности //Право и образование. 2007. № 6. С. 31.

созданию соответствующей правозащитной среды. Так как пустое декларирование прав еще не гарантия соблюдения их.

Институт защиты субъективных прав у частников образовательных правоотношений, возникающих в образовательных у чреждениях, не­разрывно связан с институтами юридической ответственности и конт­роля.

Следует согласится с тем, что основания защиты прав и правомо­чий учащихся, педагогов образовательного у чреждения могут возни­кать независимо от того, зафиксированы ли в законе меры юридичес­кой ответственности и основания их применения - правонарушения. А значит, следует согласиться с авторами, которые считают, что меры ответственности всегда направлены на защиту прав, в том числе в сфере образования, но защита не всегда осуществляется посредством при­менения мер ответственности"⁰. На наш взгляд, правовые акты, регла­ментирующие деятельность образовательных у чреждений, помимо от­дельных ссылок на возникновение ответственности администрации учреждения не закрепляют иных средств защиты образовательных прав учащихся.

К средствам защиты образовательных прав В.М. Сырых относит контрольную деятельность"¹. Контроль за фу нкционированием образо­вательных учреждений выступает одним из средств обнаружения на­рушений субъективных прав участников учебно-воспитательного про­цесса, а также выявления противоречий при оспаривании прав. Пра­вовое регулирование осуществления комплексного внешнего контро­ля за деятельностью образовательных учреждений требует обстоятель­ной научной разработки.

Практическое и правоприменительное значение, прежде всего с по­зиций формирования механизма защиты образовательных прав участ­ников учебно-воспитательного процесса образовательных учреждений, имеет раскрытие и уяснение содержания права на образование уча­щихся образовательных учреждений, гарантий и механизма его осу­ществления. Разработке проблематики содержания права на ^{[25] [26]}

образование в настоящее время большое внимание в своих исследо­ваниях уделяет С.В. Куров^[27].

Актуальным для функционирования образовательных учреждений остается вопрос информационной составляющей учебно-воспитатель­ного процесса и результата пребывания учащихся в образовательном учреждении в том понимании, какие качества и способности, именуе­мые ключевыми компетенциями, формируются и развиваются у уча­щихся в процессе обучения и воспитания, на формирование каких он имеет право, какие правовые последствия должны быть предусмотре­ны в случае обучения и воспитания ненадлежащего качества, то есть не в соответствии с предусмотренными стандартами.

Образовательный статус выпускника образовательного учреждения, определяющий его права и обязанности, обуславливается объемом и содержанием приобретенного образования и полученного воспитания, которые определяют возможности молодого человека занять опреде­ленное социальное положение.

Говоря о праве на определенное содержание учебно-воспитательного процесса, следует иметь в виду право учащегося образовательного уч­реждения на получение образования и воспитания определенного со­держания (объективного, научно обоснованного, гуманистического).

Осуществление учебно-воспитательного процесса и формирование результата пребывания учащегося в образовательном учреждении пред­полагают для несовершеннолетнего передачу и получение не абстрак­тных, бессистемных знаний, сведений, содержанием которых являет­ся определенное поведение личности, а вполне определенных по сво­ему содержанию, пригодных для применения, использования в само­стоятельной жизни.

Социальная ценность права на содержание образования для учаще­гося образовательного учреждения обуславливается особой социаль­ной ценностью самого образования. Недостаток знаний и воспитания, несоответствие их содержания у учащегося предъявленным обществом и государством требованиям делает его неспособным адекватно вос­принимать действительность, препятствует его адаптации в различных сферах общества.

Таким образом, содержание образования, выступая в качестве са­мостоятельной ценности для учащегося образовательного учреждения, становится объектом образовательных правоотношений с его участи­ем. Практическое осуществление права учащегося образовательного учреждения на содержание образования требует разработки соответ­ствующих правовых средств, гарантирующих и обеспечивающих его защиту в случае нарушения.

Рассмотренные проблемы правового регулирования отношений в сфере образования не могут быть решены только путем пересмотра механизма правового регулирования образовательных отношений в рамках комплексного подхода, согласно которому сфера образования представляет собой совокупность разнородных правоотношений, ли­шенную органического единства. В современных социально-экономи­ческих условиях требуется выработка адекватных научно обоснован­ных подходов к правовому регулированию отношений в сфере образо­вания и модернизации на их основе законодательства об образовании.