§ 4. Специфика предоставления земельных участков для отдельных видов строительства

Земельным кодексом РФ предусматриваются различные процедуры

предоставления земельных участков: для строительства и для целей, которые не связаны со строительством. При выборе основания для такой классификации законодатель, видимо, руководствовался тем, что строительство и последующая эксплуатация зданий, строений и сооружений является одним из главных видов использования земли как пространственного базиса.

Согласно статье 1 ГрК РФ под строительством понимается создание зданий, строений и сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства). При этом объекты капитального строительства определяются в той же статье ГрК РФ как здания, строения, сооружения и объекты, строительство которых не завершено (за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек).

В статье 30 ЗК РФ закрепляет общие нормы, опосредующие предоставление земельных участков для строительства различных видов объектов недвижимости: административных зданий, промышленных объектов, хозяйственных построек и т.д. В последующих статьях ЗК РФ (30.1, 30.2, 38.1,

38.2 и др.) установлены специальные правовые нормы, регулирующие процедуры предоставления земельных участков для отдельных видов строительства: жилищного и комплексного освоения в целях жилищного строительства.

К видам строительства с некой долей условности можно отнести также

«развитие застроенных территорий» (статьи 46.1 – 46.3 ГрК РФ). С некой долей условности, поскольку в этом случае на земельных участках могут осуществляться не только строительство, но также снос и реконструкция объектов недвижимости. Однако, принимая во внимание, что основной целью предоставления земельных участков для развития застроенной территории является именно его застройка новыми объектами недвижимости, будем относить «развитие застроенных территорий» к видам строительства.

Остановимся подробнее на специфике, характерной для тех видов строительства, которым законодатель уделяет особое внимание.

Первый вид. Жилищное строительство.

Президент Российской Федерации Владимир Путин в своем Послании Федеральному Собранию отметил, что в ближайшее десятилетие есть уникальный шанс решить застарелую российскую проблему – жилищную. Поставлена задача – перейти к решению жилищного вопроса для более широкого круга граждан: молодых семей, специалистов социальной сферы, врачей, учителей, ученых и инженеров. Это должно стать продолжением политики государства в обеспечении граждан России доступным жильем, которая определена правовыми актами, в частности Федеральной целевой

программой «Жилище» в 2011-2015 годах290.

В настоящее время в рамках Федеральной целевой программы

«Жилище» на 2011-2015 годы291 в городах федерального значения проводится курс на значительное увеличение объемов жилищного фонда. Правовой основой этих мероприятий являются, помимо указанной федеральной программы, специально принятые региональные программы: в городе Москве – Государственная программа города Москвы на среднесрочный период (2012- 2016 гг.) «Жилище»292, в городе Санкт-Петербурге – Региональная программа

«Стимулирование развития жилищного строительства в Санкт-Петербурге» на

2011-2015 годы293.

Согласно расчетным показателям этих программ в городе Москве к 31 января 2016 года планируется ввести в эксплуатацию 12,7 млн. кв. м. жилья, а уровень обеспеченности населения жильем довести до 24 кв. м. на человека, в

290 Дорога к дому : Российская газета. Экономика : офиц. сайт. URL: http://www.rg.ru/2013/01/22/ infrastruktura.html (дата обращения: 06 апреля 2014 года).

291 Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2010 г. № 1050 (ред. от 12 октября 2013 г.) «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2011 - 2015 годы» // СЗ РФ. 2011. № 5. Ст. 739.

292 Постановление Правительства Москвы от 27 сентября 2011 г. № 454-ПП (ред. от 15 июня 2012 г.)

«Об утверждении Государственной программы города Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.) «Жилище» // Вестник Мэра и Правительства Москвы.

293 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24 мая 2011 г. № 624 (ред. от 23 июля 2012 г.)

«О Региональной программе «Стимулирование развития жилищного строительства в Санкт- Петербурге» на 2011-2015 годы» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. № 6. 2011.

городе Санкт-Петербурге в одном только 2015 году планируется ввести в эксплуатацию 3050 тыс. кв. м, а уровень обеспеченности жильем довести к 2015 году до 28,0 кв. м на человека.

В рамках столь масштабных задач большую актуальность приобретает процедура предоставления земельных участков для жилищного строительства, которая регламентируется на федеральном уровне статьями 30.1 и 38.1 ЗК РФ.

Законодатель разделяет жилищное строительство и индивидуальное жилищное строительство. Под объектом индивидуального жилищного строительства понимается отдельно стоящий жилой дом с количеством этажей не более чем три, предназначенных для проживания одной семьи (пункт 3 статьи 48, подпункт 1 пункта 2 статьи 49 ГрК РФ). Как видно, критериями разграничения указанных понятий служат два признака: количество этажей в жилом доме и количество семей, проживающих в нем.

При этом существует правовая позиция Роснедвижимости РФ, согласно которой законодательством якобы не ограничено количество этажей для объекта индивидуального жилищного строительства. Согласно этой позиции дефиниции «индивидуального жилищного строительства» в указанных статьях ГрК РФ не содержат легального определения этого понятия, а используются лишь как ограничение при осуществлении подготовки проектной документации при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте таких объектов, а также при проведении государственной экспертизы в отношении проектной

документации указанных объектов294. Такое толкование понятия объекта

индивидуального жилищного строительства представляется нам спорным. Судебная практика, в свою очередь, также не поддерживает эту позицию Роснедвижимости РФ295.

294 Письмо Роснедвижимости от 12 октября 2007 г.

295 См., например, Определение Санкт-Петербургского городского суда от 28 марта 2013 г. № 33- 3483/2013.

Сначала рассмотрим процедуру предоставления земельных участков для жилищного строительства, а затем коснемся особенностей, предусмотренных для индивидуального жилищного строительства.

В целях жилищного строительства земельные участки предоставляются без предварительного согласования места размещения объекта в собственность и в аренду, а в случаях, предусмотренных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24 ЗК РФ, – на праве безвозмездного срочного пользования. Согласно пункту 2 статьи 30.1 ЗК РФ продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется только на аукционах, за исключением четырех случаев:

· на строительство объекта недвижимости заключен государственный или муниципальный контракт, а само строительство осуществляется полностью за счет бюджетных средств (подпункт 5 пункт 1 статьи 24 ЗК РФ);

· земельные участки из государственной или муниципальной собственности предоставлены жилищно-строительным кооперативам в случаях, предусмотренных законодательством296 (подпункт 5.1 пункта 1 статьи 24 ЗК РФ);

· земельный участок предоставляется лицу, с которым заключен договор о развитии застроенной территории (пункт 2.1 статьи 30 ЗК РФ);

· аукцион по продаже земельного участка либо права его аренды признан несостоявшимся по причине того, что в нем приняло участие менее двух участников (пункт 27 статьи 38.1 ЗК РФ). В таком случае единственный участник аукциона вправе заключить договор купли-продажи или договор аренды выставленного на аукцион земельного участка.

Порядок организации и проведения аукциона при предоставлении земельного участка в целях жилищного строительства закреплен в статье 38.1

296 Такие случаи предусмотрены пунктом 9.2 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г.

ЗК РФ. По поводу обоснованности введения в ЗК РФ статьи 38.1 (а также статьи 38.2) в литературе высказаны две противоположные позиции.

М. Попов считает, что эти статьи можно было бы и не вводить непосредственно в ЗК РФ, так как общие предписания, регулирующие процедуру земельных торгов, закреплены на подзаконном уровне и более логично было бы включить нормы об особенностях торгов по предоставлению участков для жилищного строительства и комплексного освоения в целях жилищного строительства именно в этот подзаконный акт – Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 808.

А.И. Дихтяр и И.В. Попова, наоборот, считают присутствие статей 38.1 и

38.2 в ЗК РФ обоснованным, поскольку этим подчеркивается важность и социально-экономическая значимость указанных целей предоставления земельных участков297.

Мы полагаем, что возможная дискуссия по этому вопросу не имеет под собой серьезной практической значимости, поскольку сводится в конечном итоге лишь к вопросам юридической техники: должны ли нормы, устанавливающие организацию и порядок проведения торгов, содержаться в одном нормативном акте или в различных, пусть даже они будут и разной юридической силы. На наш взгляд, положения статей 38.1 и 38.1 ЗК РФ в целом следуют положениям указанных выше Правил, поэтому должны быть включены в эти Правила отдельным параграфом в качестве особенностей при предоставлении земельных участков для жилищного строительства и комплексного освоения территории в целях жилищного строительства.

Особенностями торгов при предоставлении земельных участков для жилищного строительства, например, является то, что для предоставляемого

297 Дихтяр А.И., Попова И.В.

земельного участка должны быть известны разрешенное использование и параметры разрешенного строительства, определенные на основании инженерных изысканий, а также технические условия подключения возводимого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и плата за подключение (пункт 1 статьи 38.1 ЗК РФ); извещение о проведении торгов должно содержать в себе дополнительную информацию по сравнению с общими правилами (пункт 8 статьи 38.1 ЗК РФ) и др.

Предоставление земельного участка для индивидуального жилищного строительства в собственность осуществляется также исключительно на торгах, а в аренду – также и на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении такого земельного участка.

В силу пункта 3 статьи 30.1 ЗК РФ в двухнедельный срок со дня получения от гражданина заявления о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства в собственность уполномоченный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о проведении аукциона по продаже земельного участка. Если же испрашиваемым правом является аренда, то уполномоченный орган может принять одно из двух решений:

· о проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды такого земельного участка;

· опубликовать сообщение о приеме заявлений о предоставлении в аренду такого земельного участка с указанием местоположения земельного участка, его площади, разрешенного использования в периодическом печатном издании, а также разместить сообщение о приеме указанных заявлений на официальном сайте. Если по истечении месяца со дня опубликования сообщения о приеме заявлений о предоставлении в аренду земельного участка заявления не поступили, уполномоченный орган власти принимает решение о предоставлении такого земельного участка для индивидуального жилищного строительства в аренду заинтересованному лицу. Договор аренды земельного

участка подлежит заключению с указанными гражданином в двухнедельный срок после государственного кадастрового учета такого земельного участка.

В городе Москве отдельного регионального нормативного акта, посвященного жилищному (в том числе индивидуальному жилищному) строительству, к настоящему моменту нет.

В городе Санкт-Петербурге правовым вопросам предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства, напротив, уделено значительное внимание. Так, продажа земельных участков для индивидуального жилищного строительства в городе Санкт-Петербурге регулируется специальным нормативным актом – Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 03 октября 2006 г. № 1198 «О продаже земельных участков для индивидуального жилищного строительства»298.

Кроме того, в силу пункта 1 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 28

июля 2004 г. № 409-61 «О содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий граждан» одной из форм оказания содействия в улучшении жилищных условий является предоставления в собственность бесплатно земельного участка для индивидуального жилищного строительства в случаях, установленных законами Санкт-Петербурга. В развитие этого положения в настоящее время в указанном порядке земельные участки предоставляются:

· на основании Закона Санкт-Петербурга от 06 декабря 2011 г. № 710- 136 «О предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного или дачного строительства гражданам, имеющим трех и более детей».

· на основании Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 03 апреля 2006 г. № 343 «О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 г. № 397-64 «О предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного и дачного строительства»299.

298 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 03 октября 2006 г. № 1198 (ред. от 23 декабря 2010 г.) «О продаже земельных участков для индивидуального жилищного строительства» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. № 11. 2006.

299 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 03 апреля 2006 г. № 343 (ред. от 24 апреля 2009 г.) «О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 г. № 397-64 «О

Второй вид. Комплексное освоение земельного участка в целях жилищного строительства.

Сущность правового института комплексного освоения территории300

состоит в том, что посредством него обеспечивается не точечная застройка земельного участка одним-двумя жилыми домами (как в предыдущем случае), а системная застройка значительных неосвоенных территорий населенных пунктов целыми кварталами и/или микрорайонами.

Как правило, в рамках реализации таких проектов осваиваются большие территории и ввод жилья составляет не менее 1 млн. кв. м. Эксперты, подчеркивая эффективность реализации комплексного освоения территории, отмечают, что если хотя бы в половине регионов страны будет реализовано по два таких проекта, то можно получить дополнительный прирост жилых площадей в объеме не менее 84 млн. кв. м, т.е. около 14 млн. семей смогут приобрести или получить по договорам социального найма новые квартиры301.

В классическом варианте комплексное освоение территорий – это

застройка новых участков на окраинах или территорий бывших промзон302.

Законодатель не закрепляет легального определения комплексного освоения земель в целях жилищного строительства, раскрывая это понятие через совокупность трех составляющих его этапов:

1. Подготовка документации по планировке территории (подробнее об этом см. § 3 главы I «Роль территориального планирования и градостроительного зонирования в правовом регулировании предоставлении земельных участков для строительства»). Сроки реализации указанного этапа на практике могут быть различны. Например, пунктом 3.1.9 Постановления

предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного и дачного строительства» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. № 5. 2006.

300 В рамках настоящей работы Будем понимать термины «комплексное освоение земельных участков» и «комплексное освоение территорий» как синонимы.

301 Пора запускать спутники : Российская газета. Недвижимость : офиц. сайт. URL: http://www.rg.ru/ 2012 /11/27/jilie.html (дата обращения: 06 апреля 2014 года).

302 Не все КОТу инвестиции : Российская газета. Экономика : офиц. сайт. URL: http://www.rg.ru/2013/ 05/ 29/reg-urfo/stroika.html (дата обращения: 06 апреля 2014 года).

Правительства Санкт-Петербурга от 21 февраля 2006 г. № 167 такой срок ограничивается полуторами годами.

2. Выполнение работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, т.е. сетей инженерно- технического обеспечения различного назначения (системы электроснабжения, водоснабжения, канализации, в том числе дождевой, теплоснабжения, газоснабжения и т.д.).

3. Осуществление жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Отсутствие легального понятия комплексного освоения земель в целях жилищного строительства дает почву для доктринальных толкований.

Е.А. Галиновская понимает под комплексным освоением в целях жилищного строительства круг отношений, урегулированных особым образом, практически от начала предоставления участка и до завершения всех действий по комплексному освоению303.

А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, М.С. Сотникова считают, что

комплексное освоение земельных участков в целях жилищного строительства – это деятельность застройщика по возведению жилых и иных объектов недвижимости, объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, иного обустройства земельного участка, предоставленного ему в аренду из состава неразграниченных государственных земель, сопровождаемая разработкой градостроительной документации по планировке территории304.

Земельные участки для комплексного освоения в целях жилищного

строительства предоставляются без предварительного согласования места размещения объекта, только на аукционах и только на праве аренды.

303 Галиновская Е.А. Использование земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. № 1. С. 44.

304 Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Сотникова М.С. Право муниципальной собственности на

земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики: монография. М.: Новый индекс, 2010. С. 240.

Порядок проведения аукционов установлен в статье 38.2 ЗК РФ. Он всего лишь конкретизирует порядок проведения аукционов при предоставления земельных участков для жилищного строительства, закрепленный в статье 38.1 ЗК РФ (на это прямо указано в пункте 2 статьи 38.2 ЗК РФ).

Особенности касаются, например, извещения о проведении аукциона: размер арендной платы за земельный участок в этом случае не является фиксированным, а рассчитывается на единицу площади; дополнительно устанавливаются максимальные сроки для выполнения всех трех этапов комплексного освоения территории (см. пункт 3 статьи 38.2 ЗК РФ).

Арендатор земельного участка, полученного для комплексного освоения, имеет право:

· передавать в пределах срока договора аренды земельного участка свои права и обязанности по этому договору третьему лицу без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления (пункт 4 статьи

30.2 ЗК РФ);

· приобрести в исключительном порядке земельные участки, образованные в границах предоставленной территории и поставленные на кадастровый учет, в собственность или в аренду (пункт 5 статьи 30.2 ЗК РФ).

При этом собственник и/или арендатор таких земельных участков обязан соблюдать установленный максимальный срок жилищного и иного строительства на приобретенный земельных участках (пункт 6 статьи 30.2 ЗК РФ). Например, согласно пункту 3.1.3 Постановления Правительства Санкт- Петербурга от 21 февраля 2006 г. № 167 срок договора аренды таких участков императивно установлен равным 49 годам.

ЗК РФ не установлен порядок определения цены выкупа указанных земельных участков. В этом случае целесообразно устанавливать цену выкупа арендатором земельного участка в соответствии с Законом об оценочной деятельности305.

305 См. Письмо Минэкономразвития РФ от 25 мая 2010 г. № Д23-1914. Документ опубликован не был.

Департаментом недвижимости РФ подчеркивается, что право на выкуп земельного участка у арендатора возникает с момента вступления в силу договора аренды, если договором аренды не предусмотрено иное. Однако законодатель города Санкт-Петербурга установил, что условием приобретения в собственность вновь образованных земельных участков в границах комплексно осваиваемой территории является безвозмездная передача в собственность города Санкт-Петербурга объектов инженерной инфраструктуры, возведенных победителем торгов в границах ранее предоставленного земельного участка. Представляется, что такое условие не противоречит федеральному законодательству, поскольку пункт 4 статьи 38.2 ЗК РФ гласит лишь о запрете «установления требования к выполнению каких- либо работ или оказанию услуг, влекущих за собой дополнительные расходы победителя аукциона».

В городе Москве комплексному освоению территорий уделяется значительное внимание, подтверждением служит наличие Подпрограммы 6 в Государственной программе города Москвы на 2012-2016 гг. «Жилище», которая называется «Комплексная застройка земельных участков в Москве и Московской области».

Комплексная застройка земельных участков для города Москвы приобретает существенное значение в связи с присоединенными с 01 июля 2012 года территориями Московской области. Ранее в рамках реализации действующего Генерального плана развития города Москвы и в соответствии с проектом размещения жилищного и других видов строительства в городе Москве на период 2011-2015 гг.306 предусматривалось разместить на территории города Москвы 31,9 млн кв. м жилищного строительства. Однако позднее были выявлены значительные проблемы в сфере реализации подпрограммы, связанные с тем, что указанный проект размещения сохранял сложившиеся ранее тенденции высокоплотной застройки города, снижения

306См. Постановление Правительства Москвы от 19 мая 2009 г. № 462-ПП (ред. от 08 августа 2012 г.)

«О проекте размещения жилищного и других видов строительства в городе Москве на период 2011- 2015 гг.» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 32. 2009.

комфортности проживания и наращивания транспортных проблем. Предусматриваемые в нем объемы жилищного строительства (31,9 млн кв. м) представляются существенно завышенными и не соответствующими интересам городского развития. Снижение остроты указанных проблем и смягчение ограничений на размещение объемов нового строительства планируется обеспечить за счет комплексной жилой застройки домами малой и средней этажности на присоединенных к Москве территориях307.

В городе Санкт-Петербург институт комплексного освоения земель в

целях жилищного строительства также имеет существенное значение. В Региональной программе «Стимулирование развития жилищного строительства в Санкт-Петербурге» на 2011-2015 годы»308 выделен отдельный пункт, именуемый «Комплексное освоение территорий Санкт-Петербурга в целях жилищного строительства».

Согласно указанной Региональной программе в городе Санкт- Петербурге было выделено 22 территории, которые осваиваются и планируются к освоению в целях жилищного строительства (Приложение № 3); 6 территорий, которые являются перспективными для комплексного освоения в целях жилищного строительства и планируются для реализации на торгах (Приложение № 4); 4 стратегических и инвестиционных проекта комплексного освоения и развития в целях жилищного строительства (Приложение № 5).

Что касается процедуры предоставления земельных участков в этих целях, то в столице Российской Федерации отдельного регионального нормативного акта, посвященного комплексному освоению территорий, к настоящему моменту не принято. В городе Санкт-Петербурге действует Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 февраля 2006 г. № 167

307 См. Постановление Правительства Москвы от 22 февраля 2012 г. № 64-ПП.

308 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24 мая 2011 г. № 624 (ред. от 23 июля 2012 г.)

«О Региональной программе «Стимулирование развития жилищного строительства в Санкт- Петербурге» на 2011-2015 годы» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. № 6. 2011.

«О комплексном освоении территорий в целях жилищного строительства»309, которое подробным образом регламентирует порядок подготовки документации и принятия решений о проведении торгов на право заключения договоров аренды земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства.

Нужно подчеркнуть, что в целом правовой институт комплексного освоения территорий считается экспертами очень перспективным, несмотря на значительные трудности, связанные его практической реализацией. Уже сегодня, по данным аналитиков, на долю проектов комплексного освоения территорий в крупных городах приходится порядка 25-30 процентов от общего объема ввода жилья. Квартиры в таких микрорайонах дешевле, чем при точечной застройке, поэтому пользуются спросом310.

В настоящее время комплексное освоение территорий

предусматривается только для жилищного строительства. В то же время высказываются предложения распространить этот правовой институт не только на жилищное, но и на иные виды строительства. В настоящее время такая идея воспринята в Законопроекте Минэкономразвития, который предусматривает распространение процедуры предоставления земельного участка для комплексного освоения территорий на все виды строительства, а не только в отношении жилищного строительства, как это предусмотрено сегодня. Данная процедура, по мнению разработчиков законопроекта, позволяет более гибко разделять обязанности по планировке территории, строительству инженерной, социальной и транспортной инфраструктуры между частным инвестором и государством, быстрее осуществлять строительство бизнес-инкубаторов и технопарков.

Третий вид. Развитие застроенных территорий.

309 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 февраля 2006 г. № 167 (ред. от 26 ноября 2009 г.) «О комплексном освоении территорий в целях жилищного строительства» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. № 4. 2006.

310 Не все КОТу инвестиции : Российская газета. Экономика : офиц. сайт. URL: http://www.rg.ru/2013/ 05/29/reg-urfo/stroika.html (дата обращения: 06 апреля 2014 года).

Как отмечает в своем исследовании И.И. Гордиенко, ежегодно в ветхий фонд переходит около 5 млн. кв. м жилья, что в 20 раз превышает масштабы его ликвидации. Учитывая это, а также нехватку бюджетных денежных средств, в российское законодательство был введен новый вариант предоставления земельных участков для строительства, предусматривающий привлечение инвестиций в сферу жилья при одновременном обновлении ветхого жилья и недопущении экспансии новых территорий – развитие застроенных территорий311.

Легального определения понятия «развитие застроенных территорий»

законодатель не предлагает.

При этом, например, А.П. Анисимов и А.Ю. Чикильдина под ним понимают комплекс градостроительных, планировочных, архитектурно- строительных и технических мероприятий, осуществляемых в установленных градостроительной документацией границах элемента планировочной структуры (квартала, микрорайона) или его части (частей) и включающих в себя проведение работ по сносу, реконструкции находящихся на указанных территориях зданий, строений, сооружений, объектов благоустройства, транспортных и инженерных систем и коммуникаций, иных объектов капитального строительства312.

Ю.В. Поднавознова, в свою очередь, развитие застроенных территорий

определяет как совокупность правоотношений, регулируемых нормами земельного, градостроительного и гражданского права и направленных на реализацию конкретного проекта комплексного развития на застроенной территории, преимущественно размещающей аварийный и ветхий фонд, посредством реконструкции, сноса и (или) нового строительства в целях

311 Гордиенко И.И. Правовое регулирование предоставления земельных участков для строительства: дис. канд. юрид. наук. М., 2010. С. 156.

312 Анисимов А.П., Чикильдина А.Ю. Градостроительный кодекс Российской Федерации: постатейный научно-практический комментарий. М., 2009. С. 305.

обеспечения рационального использования земель поселений и безопасности проживания граждан313.

Правоотношениям по предоставлению земельных участков в целях развития застроенной территории федеральный законодатель посвящает пункт

2.1 статьи 30 ЗК РФ и статьи 46.1-46.3 ГрК РФ. Системное толкование пунктов 2 и 3 статьи 46.1 ГрК РФ показывает, что первым шагом в этой процедуре является принятия органом местного самоуправления по инициативе органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, физических или юридических лиц решения о развитии застроенной территории, которое может быть принято при одновременном наличии трех императивных условий:

· в отношении застроенной территории утвержден в установленном порядке градостроительный регламент;

· в отношении застроенной территории утверждены местные нормативы градостроительного проектирования либо в случае их отсутствия утверждены расчетные показатели обеспечения застроенной территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры;

· на застроенной территории расположены многоквартирные дома, признанные аварийными и подлежащими сносу, или многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальной адресной программы, утвержденной представительным органом местного самоуправления.

В городах федерального значения решение о развитии застроенной территории принимается органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а не муниципальными органами. Правовой основой для этого является пункт 2 статьи 63 ГрК РФ с учетом того, что в региональных

313 Поднавознова Ю.В. Правовое значение договора о развитии застроенной территории: дефиниции, коллизии, перспективы применения // Вестн. СГАП. 2009. № 2. С. 78 - 79.

законах городов Москва и Санкт-Петербург отсутствует прямое указание по отнесению этих полномочий к вопросам местного значения.

Любопытно разобрать следующий момент. По смыслу пункта 2 статьи

46.1 ГрК РФ решение о развитии застроенной территории возможно только при наличии утвержденного градостроительного регламента. Как известно, градостроительный регламент является составной частью такого важнейшего градостроительного документа, как Правила землепользования и застройки. В городе Москве Правила землепользования и застройки к настоящему моменту не приняты, что фактически означает невозможность предоставления земельного участка в столице Российской Федерации в целях развития застроенной территории. Этот факт является еще одним убедительным доводом к тому, что разработка и принятие в городе Москве Правил землепользования и застройки является насущным и актуальнейшим вопросом.

Сторонники расширительного толкования данной нормы полагают, что если пункт 2 данной статьи допускает замену отсутствующих местных нормативов градостроительного проектирования утвержденными органом местного самоуправления расчетными показателями обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры, то и в случае отсутствия градостроительных регламентов до крайнего срока принятия правил землепользования и застройки, установленного законодателем, «в виде исключения» допускается определение параметров и видов использования территории по старым правилам, т.е. без градостроительных регламентов314.

На наш взгляд, оснований для подобного толкования пункта 2 статьи

46.1 ГрК РФ не имеется.

Нельзя в связи с этим не отметить, что в городе Москве имеются случаи принятия программ развития застроенной территории, например, программа развития застроенной территории квартала № 804 «Камушки» Пресненского

314 Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Сотникова М.С. Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики: монография. М.: Новый индекс, 2010. С. 226.

района города Москвы на 2008-2014 годы315. Буквальное толкуя пункт 2 статьи

46.1 ГрК РФ, можно утверждать о том, что указанный закон не мог быть принят при отсутствии Правил землепользования и застройки города Москвы. К настоящему моменту положения этого нормативного акта были предметов судебных разбирательств в ФАС Московского округа316, однако легитимность принятия самого закона поставлена под сомнения не была.

В городе Санкт-Петербурге Правила землепользования и застройки приняты, что открывает путь к возможности использования этого правового института. В частности, в городе Санкт-Петербурге действует Адресная программа Санкт-Петербурга «Развитие застроенных территорий»317, в развитие которой принято Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24 июля 2008 г. № 904 «О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга «Об адресной программе Санкт-Петербурга «Развитие застроенных территорий в Санкт- Петербурге»318. Согласно Перечню планируемых к развитию территорий в городе Санкт-Петербурге (Приложение № 1 к Закону Санкт-Петербурга от 06 мая 2008 г. № 238-39) к настоящему моменту выделено 25 таких территорий.

В силу пункта 8 статьи 46.1 ГрК РФ предоставление для строительства в границах территории, в отношении которой принято решение о развитии, земельных участков, которые находятся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена и которые не предоставлены в пользование и во владение гражданам и юридическим лицам, осуществляется лицу, с которым органом местного самоуправления заключен

315 Закон г. Москвы от 25 июня 2008 г. № 29 «О Городской адресной программе развития застроенной территории квартала № 804 «Камушки» Пресненского района города Москвы на 2008-2014 годы // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 40. 2008.

316 См. Постановление ФАС Московского округа от 01 февраля 2011 г. № КГ-А40/15088-10-П по делу

№ А40-56113/09-72-404 // СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был, Постановление ФАС Московского округа от 10 февраля 2010 г. № КГ-А40/298-10 по делу N А40-56113/09-72-404 //

СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

317 Закон Санкт-Петербурга от 06 мая 2008 г. № 238-39 (ред. от 09 ноября 2011 г.) «Об адресной программе Санкт-Петербурга «Развитие застроенных территорий в Санкт-Петербурге» // Вестник

Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. № 18. 2008.

318 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24 июля 2008 г. № 904 (ред. от 17 октября 2012 г.) «О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга «Об адресной программе Санкт-

Петербурга «Развитие застроенных территорий в Санкт-Петербурге» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. № 8. 2008.

договор о развитии застроенной территории, без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством.

Следовательно, для того, чтобы земельный участок был предоставлен, необходимо (помимо принятия решения о развитии территории) сделать второй шаг – заключить договор о развитии застроенной территории с заинтересованным лицом. Такой договор заключается на аукционе, который проводится в соответствии со статьей 46.3 ГрК РФ.

Третьим шагом является собственно предоставление земельного участка. Согласно пункту 2.1 статьи 30 ЗК РФ земельный участок, находящийся в муниципальной собственности, или земельный участок, государственная собственность на который не разграничена и который не предоставлен в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам, предоставляется для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, без проведения торгов лицу, с которым в установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории.

Сказанное позволяет сформулировать следующие практические рекомендации по совершенствованию законодательства:

видится логичным инкорпорировать положения статей 38.1 и 38.2 ЗК РФ

в Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков».