Воздействие на природную среду деятельности по строительству зданий и сооружений

Хозяйственная деятельность несет в себе потенциальную опасность негативного воздействия на окружающую среду¹. Строительство в большей степени относится к агрессивным и интенсивным видам антропогенной деятельности.

ФЗ от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» к компонентам природной среды относит землю, почвы, недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство (см. ст. 1). Помимо компонентов природной среды в качестве элементов природы законодатель называет природные объекты и природно-антропогенные объекты. Разделение природы - единой экологической системы на отдельные компоненты и природные объекты обосновано существованием специального правового регулирования их использования, охраны различными нормативными правовыми актами (земельным, водным, лесным кодексами, законом о недрах и иными). Как отмечал О.С. Колбасов, дифференцируемый подход имеет исторические корни: с глубокой древности люди привыкли различать ее основные компоненты (...), и такой подход существует не только в житейских представлениях, общественном мировоззрении, в практической деятельности, но и отражается в системе ^{[3] [4] управления, планирования и правового регулирования1.}

Использование при строительстве земель основывается на их возможности выступать в качестве территориального (пространственно-территориального) базиса для размещения здании, сооружении.

Тесная взаимосвязь и взаимозависимость природных ресурсов определяет тот факт, что застройка представляет собой такой вид использования земель, при котором происходит комплексное влияние и изменение свойств многих компонентов природной среды, природных объектов. При непосредственном осуществлении строительной деятельности меняется их качественное состояние: происходит целенаправленное изменение соответствующей части земной поверхности и расположенных на ней (над и под ней) природных объектов.

Непосредственно с понятием «земля» связано понятие иного компонента природы

- «почвы». Законодатель не всегда проводит грань между этими категориями.

Отсутствие легального определения понятия почвы на уровне федерального закона приводит к тому, что субъекты РФ в ряде случаев пытаются компенсировать этот пробел федерального законодательства^{[5] [6]. При определении понятия почвы}

представители технических и юридических наук обычно делают акцент на плодородии^[7]

- обязательной характеристике почвы и условии роста и развития растений^[8].

При этом, например, Л.Б. Шейнин считает недопустимым отождествлять понятия «земля» и «почва»: земля - более общее понятие, означающее всякую твердую поверхность¹. В.М. Зарьков полагает, что земля и почва могут существовать отдельно друг от друга, поскольку на некоторых участках земли может отсутствовать почвенный покров^{[9] [10] [11]. Л.А. Мельник определяет почву как поверхностный слой земли, являющийся природным образованием (компонентом природной среды), обладающим определенными характеристиками, и выполняющий экологические, санитарногигиенические и хозяйственные функции[12].}

При строительстве используется не почва, а именно земля, поверхностный слой которой может включать такой компонент природы, как почва. В этой связи слова Ю.Г. Жарикова о том, что самостоятельное существование понятия «почва» допустимо, однако не всегда целесообразно, так как это не изменяет существа правоотношений^[13], особенно справедливы для характеристики объекта природопользования в целях возведения зданий, сооружений. Необходимо подчеркнуть, что такой подход не исключает при застройке земель охрану почв как самостоятельного объекта. Так, в ст. 16 ФЗ «Об охране окружающей среды» к одному из видов негативного воздействия на окружающую среду отнесено загрязнение почв, а в силу ст. 62 названного закона редкие и находящиеся под угрозой исчезновения почвы являются особым объектом охраны. При осуществлении строительных работ требуется снятие, сохранение плодородного слоя почвы. Нормы снятия плодородного слоя почвы, потенциально плодородных слоев и пород устанавливаются при проектировании в зависимости от уровня плодородия нарушаемых почв^[14].

Очевидно, что в подавляющем большинстве случаев строительство влечет уничтожение (нарушение) почвы застроенного земельного участка, прежде всего, такого важнейшего ее свойства как плодородие. Отсутствие почвенного слоя на земельных участках, занятых наземными зданиями, сооружениями, позволяет усомниться в предложении В.А. Лапача об определении используемых земельных участков как геометризированных блоков почвенного слоя¹.

Ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков находятся недра (часть земной коры), глубина которых определяется доступностью для геологического изучения и освоения (преамбула Закона РФ от 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах»^{[15] [16]).}

Естественная территориальная ограниченность земной поверхности и необходимость рационального использования ее наземной части, рост населения, научно-технический прогресс, наличие в недрах полезных ископаемых, служащих источником энергии, и иные факторы лежат в основе активного развития подземного строительства.

Освоение подземного пространства производится путем приспособления и переустройства выработок, высвобождающихся от горной и технологической деятельности (выработка отработанных рудников, шахт и подземных сооружений, выведенных из эксплуатации), и строительства специальных подземных объектов. Такие объекты являются «вертикально интегрированными».

По одному из дел арбитражный суд сделал вывод о том, что извлечение из карьера глины такого природного ископаемого как глина «полностью изменяет характер и назначение земельного участка даже при условии проведения рекультивации»¹. Такой вывод особенно актуален для характеристики застроенных земельных участков подземными сооружениями, не связанными с добычей полезных ископаемых. Строительство подобных сооружений чаще всего сопряжено с предварительным удалением породы, опустошением недр и созданием пространства, необходимого для размещения соответствующего сооружения. Даже после выполнения подземным сооружением своего предназначения и его ликвидации меняется состав недр, порядок использования соответствующего земельного участка и основания возникновения прав на него.

Строительство, особенно подземных сооружений или заглубленных зданий, сооружений влияет также на состав, качество подземных вод. Не случайно закон о недрах регулирует и отношения по использованию подземных вод (см. преамбулу Закона РФ «О недрах»). Извлечение последних, как правило, связано со строительством и эксплуатацией скважин, колодцев и подобных сооружений, размещающихся в недрах, но занимающих и определенный участок земной поверхности.

Отношения по поводу поверхностных водных объектов составляют предмет правового регулирования водного законодательства, при этом под такими объектами понимаются не только поверхностные воды, но и покрытые ими земли в пределах береговой линии, что обусловлено тем, что водный объект не может существовать без земельной составляющей (см. ст. 4, п. 3 ст. 5, п. 6 ст. 7, п. 3 ст. 9 Водного кодекса РФ ). Действующее земельное и водное законодательство весьма непоследовательно в вопросе о соотношении водного объекта и земли, земельных участков^{[17] [18] [19]. Логично в отношениях по водопользованию разграничивать пользование поверхностным водным объектом (его частью) и акваторией водного объекта (водным пространством в пределах естественных, искусственных или условных границ). Довольно часто законодатель термину «акватория» противопоставляет термин «территория» - в смысле земной поверхности (см., например, ст. 36 ФЗ от 24.04.95 г. № 52-ФЗ «О животном мире»1, ст. 12 ФЗ «О недрах», ст. 21, 22 ФЗ «Об охране окружающей среды»).}

Специфика строительной деятельности и своеобразие водных объектов позволяет предположить использование при строительстве не только и не столько вод (как компонента окружающей среды), водного пространства (акватории), сколько той земной поверхности, которая покрыта поверхностными водами. Здания и сооружения как объекты недвижимого имущества обладают свойством стационарности, обеспечиваемым прикрепленностью к земной поверхности.

В силу ст. 1 ВК РФ использование водного объекта любым способом для удовлетворения определенных потребностей является водопользованием. Водный кодекс РФ закрепляет юридическую возможность использования водного объекта для строительства причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений, гидротехнических сооружений, мостов, подводных и подземных переходов и иных объектов. Возведение перечисленных и других объектов недвижимости на водных объектах предполагает наличие у заинтересованного лица права водопользования.

Строительная деятельность непосредственно воздействует на водный объект (могут меняться скорость течения, температура воды, солевой состав водного ресурса, гидрохимический и гидробиологический режимы, сокращаться нерестовые площадки, нарушаться система естественного размножения живых организмов). Строительство на водном объекте также влечет и отдаленные последствия для застроенной и прилегающей территории (например, изменение водного режима, флоры, фауны, климата), представляет собой вмешательство в экосистему^{[20] [21].}

Значительное влияние на климат (включая изменение влажности воздуха, амплитуды температуры), уровень грунтовых вод, подтопление территорий, состояние земель оказывает возведение искусственных водных объектов^[22], например, водохранилищ.

На водных объектах могут создаваться искусственные земельные участки. С принятием ФЗ от 19.07.2011 г. № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^{[23] [24] в российском законодательстве получило относительно полное опосредование отношений по созданию искусственного земельного участка на водных объектах, находящихся в федеральной собственности. Искусственно созданный земельный участок может прилегать к существующим земельным участкам или быть изолированным от них (ст.}

3).

ФЗ «Об охране окружающей среды» среди компонентов природной среды называет растительный, животный мир и иные организмы. Возведение зданий, сооружений, создание искусственных водных объектов и искусственных земельных участков способно повлиять на среду обитания объектов животного мира, изменение численности объектов животного мира, привести к изменению путей миграции объектов животного мира и мест их постоянной концентрации, уничтожению грибов, дикорастущих растений и иным последствиям.

Одним из вместилищ таких компонентов является лес. Леса выполняют значительную роль в поддержании биологического разнообразия растительного и животного мира, а также регулируют водный режим водных объектов, способствуют формированию почв и их закреплению, стабилизируют состав атмосферы, являясь основным биологическим ее очистителем. Велико значение леса в сохранении складывающегося тысячелетиями экологического равновесия.

Лесной кодекс РФ^[25] определяет лес как экологическую систему и природный ресурс (ст. 5). Несмотря на всю неопределенность и спорность содержащегося в ст. 5 понятия леса, для целей настоящей работы важно подчеркнуть, что лес как экологическая система включает земельную составляющую. Уместно здесь привести слова представителя науки лесоводства Г.Ф. Морозова о том, что лес как стихия (...) есть часть земной поверхности, покрытая общественно растущими древесными растениями или лесными сообществами, жизнь и форма которых находятся в

с» с» с» с» с» 1

закономерной и гармонической связи со свойствами занятой земной поверхности .

Лесной кодекс допускает строительство объектов лесной инфраструктуры (ст. 13, ч. 7 ст. 29), объектов лесоперерабатывающей инфраструктуры (ст. 14), а также на землях лесного фонда - и иных объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, перечень которых содержится в ст. 21 ЛК РФ. К последним отнесены объекты для осуществления работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений морских портов, морских терминалов, речных портов, причалов, использования линейных объектов, переработки древесины и иных лесных ресурсов, осуществления рекреационной деятельности или религиозной деятельности. Строительство объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях иных категорий, на которых расположены леса, допускается в случаях, определенных другими федеральными законами в соответствии с целевым назначением этих земель (п. 2 ст. 21 ЛК РФ).

Как свидетельствуют официальные доклады об использовании лесов в РФ, этот природный ресурс активно вовлекается в строительство. Так, в целом по России наблюдается тенденция к снижению доли платежей за заготовку древесины при росте доли платежей за осуществление рекреационной деятельности, выполнение работ по геологическому изучению недр, разработку месторождений полезных ископаемых; строительство, реконструкцию, эксплуатацию линейных объектов. Согласно данным Ежегодного доклада о состоянии и использовании лесов в Российской Федерации за 2012 год платежи за пользование лесами в 2012 г. составили при выполнении работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых 3,60 млрд руб. (16,7 % платежей за использование лесов или 15,9 % суммарного дохода от ¹ использования лесов); строительстве, реконструкции, эксплуатации линейных объектов - 2,10 млрд руб. (соответственно 9,8% и 9,3%).

Возведение объектов капитального строительства относится к использованию леса с предоставлением лесных участков без изъятия лесных ресурсов. Последнее обстоятельство влияет на порядок расчета арендной платы и указывает на цель лесопользования: строительство не направлено на изъятие лесных ресурсов. Тем не менее, без рубок лесных насаждений (деревьев, кустарников, лиан в лесах) строительство возможно только на свободных от насаждений земельных участках, то есть на землях, не покрытых лесной растительностью.

Приоритет использования земель для выращивания, восстановления лесной растительности определяет необходимость использования для застройки, прежде всего, нелесных земель или земель с наименее ценными насаждениями.

С учетом существующего правового регулирования лесные участки в процессе лесоустройства и проектирования выделяются на землях лесного фонда (которые могут быть как лесопокрытые, так и нет), а также на землях обороны и безопасности, населенных пунктов, на которых расположены леса (применительно к населенным пунктам - городские леса). Характер строительной деятельности предполагает уничтожение лесной растительности. На застроенных земельных участках, как правило, отсутствует лес (соответствующая экосистема с лесными насаждениями и лесными сообществами) только формальные признаки (ранее проведенное лесоустройство и проектирование участка из состава земель обороны и безопасности, населенных пунктов, особо охраняемых природных территорий) дают возможность признавать их лесными.

Атмосферный воздух является неотъемлемой частью среды обитания человека. В процессе застройки земельного участка происходит воздействие на атмосферный воздух окружающего такой участок воздушного пространства в двух направлениях. С одной стороны, само по себе возведение объекта на земельном участке есть его «вторжение» в «воздушный столб», воздушную среду земельного участка. Распространение права собственника земельного участка, землевладельца, землепользователя на соответствующее воздушное пространство закреплено в п. 3 ст. 261 Гражданского кодекса РФ¹ и оно может быть ограничено специальными федеральными законами (см., например, ст. 11 Воздушного кодекса РФ ).

С другой стороны, возведение объектов строительства всегда оказывает физическое воздействие на атмосферный воздух (например, шум, вибрация). Так, использование на строительных площадках специальной техники влечет шумовое загрязнение, которое способно оказывать влияние на живые организмы и растения. Такое воздействие может иметь вредный характер. В дальнейшем в зависимости от функционального использования здания, сооружения может иметь место регулярное вредное физическое воздействие на атмосферный воздух, выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. В силу п. 1 ст. 16 ФЗ «Об охране окружающей среды» негативное воздействие на окружающую среду является платным. Известно, что плотное строительство в населенных пунктах, выбросы веществ в их воздушный бассейн меняют

о

климат. Статья 16 ФЗ от 04.05.1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» устанавливает специальные требования охраны атмосферного воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности.

Как можно заметить, возведение зданий, сооружений характеризуется воздействием на природную среду в целом как интегрированного объекта. В отношениях по застройке земля выступает в качестве базы, территориальной основы для строительства и непосредственного объекта воздействия независимо, от того, является она частью водного объекта, леса или формирующим элементом подземного пространства, вместилищем недр. Именно в таком, широком (комплексном) значении используется в настоящей работе термин «земля» в предлагаемой конструкции «застройка земель». Действующее российское законодательство в сфере застройки земель осуществляет правовое регулирование соответствующих отношений дифференцированно, применительно к отдельным природным объектам, несмотря на существующую их целостность, обусловленную действием общих законов природы. Такое положение вызвано спецификой каждого компонента природной среды в ^{[26] [27] [28]}

отдельности, но их общность, по сути, единое предназначение, социальная роль и экологическая значимость требуют системного подхода к возникающим при застройке земель общественным отношениям и их правовому регулированию.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что деятельность по застройке земель всегда нарушает естественное, существующее состояние природной среды. Преобразование природных объектов в результате застройки земель влечет различные последствия. Во-первых, застройка земель приводит к изменению качественных характеристик природного объекта, например, к уничтожению плодородного слоя, лесных насаждений, грибов, дикорастущих растений, опустошению недр, затоплению территории для образования водохранилищ и иные. Во-вторых, результатом застройки земель может быть возникновение (изменение) объекта правоотношений: появляется рукотворный объект - здание, сооружение; искусственный земельный участок, водохранилище; лесной участок, не входящий в состав земель лесного фонда, утрачивает лес - как один из признаков отнесения земельного участка к лесному.

Преобразование природы служит основанием для определенных юридических последствий (например, возникновение обязанности по рекультивации земель, перевод земельных участков из одной категории в другую, распространение на застроенный земельный участок соответствующего правового режима). С позиции гражданского законодательства и частных интересов различных субъектов (в т.ч. публичных образований) важнейшим юридическим последствием трансформации является иммобилизация¹ движимого имущества - строительных материалов и - возникновение недвижимости.

Строительство - потенциально конфликтная деятельность, где сталкиваются общественные интересы в сохранении природных объектов и благоприятной окружающей среды с экономическими интересами в возведении новых зданий, сооружений. Непосредственно занятый объектом рукотворной недвижимости земельный участок характеризуется разрушением почвенного слоя и уничтожением растительного покрова^{[29] [30]. При этом строительство - это не только негативно оказывающая на природу деятельность. Положительную функцию выполняют, например, природоохранные, мелиоративные сооружения.}

Подход к застройке земель как виду антропогенной деятельности, непосредственно оказывающей воздействие на природу, позволит обратить внимание и учесть не только экономические, но и экологические интересы общества. К сожалению, до сих пор в юридической литературе общепринятым является подход к застройке земель (точнее - к строительству) как виду использования только земельного участка, что не отражает экологическую (в широком смысле) сущность и значимость такой деятельности.

1.2.