Становление нормативно-правового регулирования «зеленого» строительства в целях экологизации строительной отрасли России

Состояние окружающей среды во многом зависит от экологизации строительной отрасли (включая производство строительных материалов). Так, в силу технологического многообразия строительного процесса непосредственное использование земной поверхности (в т.ч.

Рост потребления природных ресурсов при сокращении их запасов является одним из основных факторов деградации природной среды не только Российской Федерации, но и на мировом уровне. Основными задачами в этой сфере являются неистощимое использование возобновляемых и рациональное использование невозобновляемых природных ресурсов^{[523] [524]. В качестве основополагающего приоритета и цели развития государств в Решении Совета глав правительств СНГ «О Стратегии экономического развития Содружества Независимых Государств на период до 2020 года» (г. Кишинев, 2008 г.) названа экологизация экономики, предполагающая принятие целого комплекса мер по разным направлениям: формирование системы экономических механизмов природопользования и охраны природной среды, внедрение инновационных проектов, энергоэффективных и ресурсосберегающих технологий, малоотходных, безотходных и экологически безопасных технологических процессов, организации разработки научно обоснованных экологических норм и стандартов и др.}

Строительная отрасль как определенный экономический сектор России по созданию строительной продукции включает организации и их деятельность по проектированию зданий, сооружений, производству строительных материалов и осуществлению изыскательских, строительно-монтажных, пусконаладочных работ. Любая часть (строительная отрасль) испытывает воздействие имеющихся тенденций в целом (в экономике), поэтому неслучайно обязательной характеристикой жилья экономического класса называется его экологичность . В Стратегии социальноэкономического развития Уральского федерального округа определена необходимость обеспечения принципов экологизации строительного комплекса данного округа^{[525] [526] [527] [528].}

Правовое регулирование с использованием эколого-правового механизма¹ строительной деятельности (как разновидности хозяйственной деятельности) известно давно и является традиционным, но глобальные экологические проблемы, затрагивающие интересы Российской Федерации и ее граждан, определяют необходимость изменения в государственной социально-экономической политике. В настоящее время экологизация строительной отрасли России не является приоритетным направлением развития России, но модернизация российской экономики и формирование социально-ориентированного ее типа развития без этого курса невозможны. Приводимая в движение ростом населения и расширением урбанизации строительная отрасль сама по себе является благоприятствующим фактором экономического роста как на международном, так и на национальном уровне. ЮНЕП подчеркивает, что строительный сектор должен занимать центральное место в решении проблемы ресурсосбережения, поскольку строительная отрасль потребляет большую часть мировых энергоресурсов, при этом данная отрасль имеет значительные возможности по повышению эффективности их использования и наибольший потенциал (по сравнению с иными секторами) по глобальному снижению выбросов парниковых газов^{[529] [530].}

Экологизация строительной отрасли предполагает принятие системы организационных, правовых, экономических, технологических, технических и иных мер, направленных на повышение эффективности природопользования, снижение негативных воздействий на природную среду, обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности при предоставлении природных объектов для строительства и на протяжении всего жизненного цикла здания или сооружения^[531]. Об экологизации строительной отрасли (в ее динамическом развитии) свидетельствует деятельность изыскателей, проектировщиков, строителей, государственных и муниципальных образований по реализации названных мер для эффективного и последовательного достижения цели устойчивого развития. Экологизация тесно связана с повышением конкурентоспособности строительной отрасли, ускорением экономического роста, решением социальных проблем. В основе экологизации строительной отрасли лежит научно сформулированное положение, нашедшее закрепление в ФЗ «Об охране окружающей среды», об осуществлении хозяйственной деятельности на принципе обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды.

Концепция устойчивого развития состоит в разумном сочетании деятельности человека и сохранении природных ресурсов и предусматривает такое экономическое развитие, которое позволяет удовлетворять основные потребности современного общества, не подвергая риску возможность удовлетворения потребностей будущих поколений. Основной задачей государства, - как подчеркнул Конституционный Суд РФ, - является разрешение экологических и экономических конфликтов и обеспечение баланса публичных и частных интересов с тем, чтобы в условиях экономического развития деятельность хозяйствующих субъектов имела экологически совместимый характер¹.

Глобальные экологические проблемы, связанные с изменением климата, потерей биологического разнообразия, истощением природных ресурсов и другими негативными для окружающей среды процессами, определяют все более активное использование в науке и практике термина «зеленый» применительно к различным объектам и процессам жизнеобеспечения^{[532] [533], что ориентирует на экологобезопасные их характеристики.}

В специальной литературе сформулированы «три кита «зеленого» строительства: особые повышенные требования к комфортности здания, значительное снижение потребления ресурсов объектом, а также отсутствие влияния здания на находящихся в нем людей и окружающую среду»^{[534] [535]. Эти положения находят закрепление и в локальных актах. Так, в стандарте организации национального объединения строителей НОСТРОЙ «зеленое» строительство определено как строительство зданий как среды обитания человека, отвечающих требованиям комфортности, энергоэффективности, экологичности и защиты окружающей среды в соответствии с принципами устойчивого развития (Зеленое строительство. Здания жилые и общественные. Рейтинговая система оценки устойчивости среды обитания. СТО НОСТРОЙ 2.35.4-2011[536] [537] [538] [539] [540] [541]).}

При этом недостаточный уровень правового регулирования называется участниками рынка недвижимости как один из главных факторов торможения развития «экологического строительства»¹. Правовые нормы, направленные на содействие «зеленому» строительству, должны обеспечивать гармоничное сочетание публичных и частных интересов в строительной отрасли и создать базис для экологически ориентированного бизнеса.

ориентированного роста экономики и внедрение экологически эффективных инновационных технологий, предотвращение и снижение текущего негативного воздействия на окружающую среду. При решении последней задачи, по мнению Президента РФ, требуется увеличение объема строительства зданий и сооружений, сертифицированных в системе добровольной экологической сертификации объектов недвижимости с учетом международного опыта применения «зеленых» стандартов^{[542] [543].}

«Зеленые» стандарты были сформулированы в зарубежных странах для оценки экологической эффективности возводимых и существующих зданий, сооружений различного назначения. Существует несколько международных систем оценки экологической эффективности зданий. Среди международных «зеленых» стандартов в строительстве наиболее известны системы BREEAM (Великобритания), LEED (США), DGNB (Германия). Каждая из систем предусматривает разные уровни сертификации на основании разработанных рейтинговых показателей. Названные системы имеют международный статус и используются для оценки зданий вне зависимости от их территориальной расположенности и «национальной» принадлежности¹.

Нормативному регулированию «зеленого» строительства и распространению «зеленого» строительства в России способствовала подготовка к зимним XXII олимпийским играм (Сочи, 2014 г.). В целях координации и гармонизации норм российского права с положениями международных актов Распоряжением Минприроды РФ от 15.07.2009 г. № 31 была создана Рабочая группа по разработке критериев системы экологической сертификации объектов недвижимости, итогом работы которой стали названные критерии, которые были утверждены Распоряжением Минприроды РФ от 30.12.2009 г. № 75-р «О добровольной экологической сертификации объектов недвижимости с учетом международного опыта применения «зеленых» стандартов».

С 01.03.2013 г. был впервые введен в действие национальный российский стандарт в области строительства, устанавливающий экологические требования к зданиям, сооружениям - ГОСТ Р 54694-2012 «Оценка соответствия. Экологические требования к объектам недвижимости» (ISO 15392:2008). Распоряжением Правительства РФ от 18.12.2012 г. № 2423-р «Об утверждении Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года»^{[544] [545] на Минтранс России возложена ответственность за подготовку в 2014 - 2015 г. критериев системы добровольной экологической сертификации объектов транспортной инфраструктуры с учетом международного опыта применения «зеленых» стандартов и вступления Российской Федерации во Всемирную торговую организацию (п. 25).}

Таким образом обеспечивается нормативное регулирование строительной деятельности в части формирования повышенных экологических требований к возводимым зданиям, сооружениям (в т.ч. на стадии проектирования) на основе предусмотренного российским законодательством механизма технического регулирования, элементами которого являются стандартизация и сертификация. Несмотря на общий правовой принцип добровольности применения национальных стандартов, стандартизация должна рассматриваться как эффективный инструмент повышения качества жизни граждан и конкурентоспособности продукции (работ, услуг). Стандарты через закрепление дополнительных требований к объектам технического регулирования обеспечивают при их реализации достижение целей повышения уровня безопасности жизни или здоровья граждан, экологической безопасности, безопасности жизни или здоровья животных и растений и др.

Важное значение для развития стандартизации имеет провозглашение Правительством РФ¹ таких приоритетных направлений российской экономики, как энергоэффективность, строительство и охрана окружающей среды. ГОСТ Р 54954-2012 обеспечивает эти направления и применяется на этапах проектирования, строительства, реконструкции и эксплуатации объектов недвижимости, а также при проведении добровольной сертификации объектов недвижимости и их проектной документации. Требования стандарта направлены на сокращение потребления энергетических ресурсов, использование нетрадиционных, возобновляемых и вторичных энергетических ресурсов, рационального водопользования, снижение вредных воздействий на окружающую среду в процессе строительства и эксплуатации здания, включая придомовую территорию, при обеспечении комфортной среды обитания человека. При проведении экологической сертификации и соответствии определенным экологическим стандартам и требованиям зданий, сооружений, технологии их производства и жизненного цикла в целом выдаются экологические сертификаты, удостоверяющие такое соответствие.

В ФЗ «О техническом регулировании» предусмотрена множественность документов в области стандартизации, система которых представлена в ст. 13 названного закона. Среди различных видов документов применительно к регулированию строительства зданий, сооружений помимо национальных стандартов упоминаются стандарты организаций. Например, можно назвать стандарты, разработанные Федеральным центром нормирования, стандартизации и технической оценки соответствия в строительстве (ФАУ ФЦС). ФАУ ФЦС создан для оказания содействия Госстрою в т.ч. в части принятия сводов правил и других нормативных технических документов, применением которых обеспечивается соблюдение требований ФЗ «О безопасности зданий и сооружений». В настоящее время приняты ряд СТО ФГУ ФЦУ, но они пока не направлены на реализацию концепции «зеленого» строительства^[546]. Заметное место в разработке локальных актов, в т.ч. своих стандартов, занимают такие организации как ОАО «Газпром» (в частности, принят СТО Газпром 21.19-297-2009 «Охрана окружающей среды на предприятиях ОАО «Газпром». Производственный контроль за охраной атмосферного воздуха. Порядок организации и ведения») и ОАО «РЖД» (в основном приняты СТО по инновационной деятельности, при этом Концепцией развития системы управления природоохранной деятельностью холдинга «Российские железные дороги» предусмотрена разработка стандартов СТО «Здания и сооружения железнодорожной инфраструктуры», соответствующих требованиям «зеленых стандартов»).

Значительная роль в локальном нормотворчестве в строительной сфере отведена саморегулируемым организациям, предназначение которых состоит в разработке и утверждении внутренних документов, в т.ч. стандартов организаций, и контроле за их соблюдением своими членами. В целом законодатель устанавливает единый подход к формулированию целей принятия стандартов организаций (ст. 17 ФЗ «О техническом регулировании) и основных целей деятельности саморегулируемых организаций (ст. 55.1 ГрК РФ).

Среди саморегулируемых организаций в градостроительной сфере особое место занимают национальные объединения СРО, правовой статус которых позволяет координировать, унифицировать нормативно-техническое обеспечение и представлять интересы СРО, основанных на членстве лиц по трем направлениям деятельности (изыскательские работы, подготовка проектной документации, строительная деятельность). Активная позиция по разработке стандартов организаций отличает Национальное объединение строителей «НОСТРОЙ». Разработка «зеленых» стандартов нашла отражение в принятых СТО НОСТРОЙ 2.35.4-2011 («Зеленое строительство». Здания жилые и общественные. Рейтинговая система оценки устойчивости среды обитания); СТО НОСТРОЙ 2.35.68-2012 («Зеленое строительство». Здания жилые и общественные. Учет региональных особенностей в рейтинговой системе оценки устойчивости среды обитания). На 2015 год запланировано принятие СТО «Зеленое строительство». Спортивные здания и сооружения. Учет особенностей в рейтинговой системе оценки устойчивости среды обитания»^[547].

СТО НОСТРОЙ предлагает в названных стандартах рейтинговую систему оценки - это совокупность количественных и качественных показателей для оценки зданий, характеризующих уровень комфортности, энергоэффективности, экологичности и защиты окружающей среды в соответствии с принципами устойчивого развития. Непосредственное отношение к охране и использованию природных объектов и ресурсов имеют показатели по рациональному водопользованию, энергосбережению и энергоэффективности, применению альтернативной и возобновляемой энергии, утилизации отходов, мероприятий по защите и восстановлению внешней среды в процессе строительства (складирование почвенного слоя с его последующим применением на участке, свободном от застройки, мойка и чистка транспорта, защита стволов и корневой системы деревьев и кустарников, восстановление (рекультивация) участка с использованием плодородной почвы, компенсационное озеленение в объеме более 100 % древесных насаждений, удаленных (уничтоженных) в процессе строительства). Предметом оценки является проектная документация, а также жилое или общественное здание, находящееся в стадии эксплуатации.

Стандартизированный подход позволяет применить одинаковые критерии оценки экологичности зданий, сооружений независимо от их места расположения. Система «зеленой» сертификации предоставляет возможность потребителям сравнивать здания по уровню их воздействия на окружающую природную среду. Принимаемые организациями «зеленые» (экологические) стандарты выполняют важную роль в формировании нормативных актов, обеспечивающих «зеленое» строительство в России.

В то же время добровольный характер применения стандартов затрудняет реализацию концепции экологического строительства на практике.

Развитие «зеленого» строительства в России возможно только с популяризацией этой концепции^[548] и повышением общего уровня экологической культуры граждан и экологического правосознания. Потребительское отношение к природным ресурсам приводит к их нерачительному использованию и негативному воздействию на окружающую среду. Ответственное отношение граждан к среде обитания и заинтересованность хозяйствующих субъектов в применении экологических требований при проектировании, строительстве и эксплуатации зданий, сооружений можно повысить за счет применения «зеленых» стандартов с помощью частноправовых средств. Например, возможно включение в договор подряда на выполнение проектных работ условия о разработке технической документации в соответствии с требованиями «зеленых» стандартов (§ 4 главы 37 ГК РФ); по договору строительного подряда заказчик вправе обязать подрядчика использовать экологически сертифицированные (маркированные) строительные материалы и конструкции (ст. 740, 743, 745, 751 ГК РФ). Заинтересованность временного пользователя в эксплуатации экологического здания, сооружения может найти отражение в договоре по поиску здания (договор возмездного оказания услуг) для последующей аренды, а также в характеристике предмета договора аренды, безвозмездного пользования объектом недвижимости.

На основании ч. 12 ст. 55.5 ГрК РФ саморегулируемая организация вправе разработать и утвердить стандарты СРО и правила саморегулирования. Содержащиеся в этих документах правила выполнения строительных работ, требования к результатам данных работ могут быть основаны на концепции «зеленого» строительства. Например, правилами саморегулирования могут устанавливаться требования о наличии сертификатов системы управления качеством таких работ, сертификатов соответствия работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, выданных при осуществлении добровольного подтверждения соответствия в определенной системе добровольной экологической сертификации.

Использование повышенных экологических требований в сфере строительства, в т.ч. частноправовыми средствами, является дополнительной гарантией безопасности здания, сооружения для окружающей среды, позволяющей предупредить и минимизировать возможный риск. Экономические выгоды от пользования зданиями, построенными на основании «зеленых» стандартов, проявляются на стадии эксплуатации такого здания (снижение водопотребления, энергопотребления, увеличение ставок арендных платежей и иные). По утверждению экспертов, применение «зеленых» стандартов на начальной стадии строительства - проектировании здания не влечет существенного увеличения их стоимости. Например, по данным международных консультантов, среднее увеличение стоимости строительства экологического офисного здания составляет 4 - 8 %, максимум 18% для самых сложных проектов. Однако есть большое количество зданий с уникальными экологическими характеристиками, построенных по цене своих «незеленых» аналогов. Помимо нематериальной выгоды (предпочтение потребителя), такое здание позволяет снизить стоимость подключения к инженерным сетям, уменьшить платежи за энергию и ресурсы, удешевить эксплуатацию, повысить арендную плату и снизить долю свободных площадей. В итоге экологическое строительство всегда выгоднее при расчете всего жизненного цикла здания¹. В Докладе ЮНЕП (2011 г.) также было отмечено, что «зеленая модернизация» уже после того, как здание построено, неизменно несет более высокие затраты, как финансовые, так и экологические, чем интеграция положений устойчивого развития уже на ранних стадиях проектирования^{[549] [550].}

Эффективными способами популяризации и внедрения «зеленых» стандартов при строительстве за счет бюджетных средств могут стать требования к конкурсной документации по закупкам товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в строительной продукции, которая имеет экологические сертификаты; заключение в установленном порядке государственного или муниципального контракта на строительство или реконструкцию объекта недвижимости, соответствующего требованиям «зеленых» стандартов¹. Необходимо закрепление в законодательстве положений о преимуществе в заключении договора аренды (купли-продажи) земельного участка для строительства и договора о развитии застроенной территории с теми лицами, которые заявляют в аукционной (конкурсной) документации об обязательстве осуществления строительства в соответствии с требованиями «зеленых» стандартов.

Публично-правовыми средствами, способными повлиять на ускорение темпов роста «зеленого» строительства, являются меры государственного экономического стимулирования. Среди основных видов стимулирования со стороны государства большинство участников рынка недвижимости называют налоговые льготы для «зеленых» проектов, развитие государственных программ в области экологического строительства, субсидирование «зеленых» проектов, специальные льготы для физических лиц при покупке экологически эффективного жилья^{[551] [552].}

Определенная государственная поддержка существует в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Так, предоставляются субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на реализацию региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности¹. На основании ст. 66, 67 Налогового кодекса РФ допускается предоставление инвестиционного налогового кредита организациям, при осуществлении этой организацией инвестиций в создание объектов, имеющих наивысший класс энергетической эффективности, имеющих высокую энергетическую эффективность, в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством РФ . Инвестиционный кредит может быть предоставлен также при проведении организацией технического перевооружения собственного производства, в том числе направленного на защиту окружающей среды от загрязнения промышленными отходами и (или) повышение энергетической эффективности производства товаров, выполнения работ, оказания услуг (подп. 1 п. 1 ст. 67 НК РФ), что может иметь место при реконструкции зданий в соответствии с «зелеными» стандартами. При этом в законодательстве отсутствует слаженный и действенный экономический механизм стимулирования «зеленого» строительства.

О стремлении и готовности строительной отрасли взять курс на экологоориентированную деятельность, поддерживаемый потребителями строительных услуг, свидетельствует осуществление отдельными застройщиками экологической («зеленой») сертификации даже при отсутствии государственных преференций^{[553] [554] [555]. В целом же стимулирование развития «зеленого» строительства в законодательстве, информирование населения о его преимуществах и внедрение соответствующих требований на практике позволяют создать базис для устойчивого развития общества.}

Как можно заметить, положения о «зеленом» строительстве не касаются такой важнейшей части экологизации строительной отрасли, как рациональное использование застраиваемых земель (собственно земельных, а также водных и лесных природных объектов, недр). Целевыми установками «зеленых» стандартов являются использование экологически сертифицированных (маркированных) строительных материалов и конструкций, минимизация отходов при выполнении строительных работ, энергосбережение и энергоэффективность здания, сооружения, рациональное водопользование, комфортность проживания в зданиях.

Ограничивать экологизацию строительной отрасли только требованиями «зеленых» стандартов и «зеленым» строительством нельзя по объективным причинам. Стандарты устанавливают экологические требования к проектируемым, построенным, реконструируемым и сданным в эксплуатацию зданиям, сооружениям. Эти документы применяются для оценки зданий, сооружений или их проектной документации, когда уже застраиваемая территория определена, соответственно, уже на стадии проектирования, строительства, реконструкции и эксплуатации задачей заинтересованного субъекта является осуществление своей деятельности с учетом требований ее экологизации, но не решение задачи выбора наиболее оптимального и отвечающего правовым требованиям охраны окружающей среды земельного участка или иного застраиваемого природного объекта. Нормы о «зеленом» строительстве в силу применимости относительно конкретного уже выбранного земельного участка не в полной мере охватывают такое немаловажное направление правового регулирования застройки земель, как обеспечение их рационального использования и совсем не касаются эколого-эффективного использования природных объектов на стадии, предшествующей проектированию, - предоставления природного объекта (его части) для строительства.

В законодательстве наиболее последовательно находит отражение общий курс российской экономики на энергосбережение и энергоэффективность¹. Реализация этого направления на всех стадиях строительного процесса и жизненного цикла здания ведет к уменьшению потребления природных невозобновляемых энергоресурсов (нефть, уголь, природный газ) и негативного влияния на окружающую среду в виде эмиссии парниковых газов и иных вредных веществ. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года^{[556] [557] энергетическая безопасность названа как одно из главных направлений обеспечения национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу, условиями обеспечения которой является использование экологически чистых, альтернативных источников энергии (п. 60). В действующих нормативных правовых актах предусмотрены отдельные меры по государственной поддержке в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.}

При этом в Стратегии национальной безопасности РФ иные направления «зеленого» строительства не находят такой поддержки. В стратегии упоминается повышение качества жизни российских граждан, но только путем обеспечения доступности комфортного жилья, расширенного воспроизводства минерально-сырьевой. Стратегическими целями обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования названы сохранение окружающей природной среды и обеспечение ее защиты, ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года - официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в том числе в сфере экономики и экологии, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу (см.: п. 3). Между тем определение национальных интересов имеет исключительно важное значение для определения дальнейших ключевых социальных, политических и экономических преобразований в целях консолидации усилий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, организаций и граждан.

Таким образом, многие стратегические цели и поставленные государством задачи могут быть решены только через строительство и последующую эксплуатацию возведенных зданий, сооружений. Объективно существующая потребность в сохранении благоприятной окружающей среды, обеспечении рационального использования природных объектов и ресурсов в интересах настоящего и будущих поколений и принятая государствами концепция устойчивого развития обусловливают необходимость формирования, последовательной и планомерной реализации экологизации строительной отрасли как одного из приоритетных направлений развития России.

Строительная деятельность, поддерживаемая потребителями строительных услуг и результатов, может быть экологически ориентированной. Несмотря на фрагментарность использования при проектировании, строительстве, реконструкции объектов недвижимости «зеленых» стандартов, проведения на их основе сертификации отдельных зданий, «зеленое» строительство является специфическим и перспективным способом экологизации строительной сферы. Информирование населения о преимуществах «зеленого» строительства и внедрение частноправовыми и публично - правовыми средствами требований «зеленых» стандартов на практике позволит создать базис для устойчивого развития общества.

Правовое и нормативно-техническое регулирование «зеленого» строительства в России ориентировано на охрану окружающей среды от негативного воздействия строительства, реконструкции, эксплуатации построенного объекта в части уменьшения воздействия строительных материалов и конструкций, минимизации отходов при выполнении строительных работ, обеспечения энергосбережения, энергоэффективности здания, сооружения и рационального водопользования. В целом «зеленое» строительство направлено на минимизацию и оптимизацию ресурсопотребления. Основной акцент российский законодатель делает на обеспечении энергосбережения, энергоэффективности зданий, сооружений.

Иным способом экологизации строительной отрасли является оптимизация эксплуатации природных объектов (лес, земля, водные объекты, недра) в целях строительства с учетом требований их охраны и рационального использования. Необходима последовательная реализация принципа рационального использования природных объектов в нормативных правовых актах природоресурсной направленности, в том числе регулирующих предоставление природных объектов для строительства.

і