Экологическое правонарушение и виды ответственности за его совершение

Государство обеспечивает как общественные интересы в своевременном и надлежащем использовании предоставленного природного объекта (его части) для строительства (реконструкции), так и реализацию субъективного права на застройку земель, принадлежащего отдельному природопользователю, и его защиту от посягательств.

Приведение в действие механизма юридической ответственности связано с фактом соответствующего правонарушения. В зависимости от степени вредности, характера противоправности правонарушения и их вида в правовых нормах предусматриваются различные юридические санкции. С учетом изложенного выше застройка земель выражается в природопользовании, имеющем как общий, так и специальный характер. Соответственно, возведение зданий, сооружений может сопровождаться нарушением различных норм, принадлежащих к земельному, водному, лесному, градостроительному законодательству, законодательству о недрах, об охране окружающей среды. Верховный Суд РФ обратил внимание судов о том, что на положениях Земельного, Лесного, Водного кодексов РФ, ФЗ «Об охране окружающей среды», других нормативных правовых актах РФ и ее субъектов в области охраны окружающей среды и природопользования должны основываться дела об экологических правонарушениях (см. п.1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18.10.2012 № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области

- к

охраны окружающей среды и природопользования» ).

Дифференцированное правовое регулирование отношений по природопользованию позволяет классифицировать экологические правонарушения по объекту противоправного посягательства на земельные, водные, лесонарушения, нарушения законодательства об охране животного мира и т.п.^{[558] [559] Учитывая, что строительство в подавляющем большинстве случаев основывается на землепользовании (использовании земельного участка), то в настоящей главе важно обратить внимание и на земельное правонарушение как разновидность правонарушения экологического.}

Впервые понятие экологического правонарушения было закреплено в Законе РСФСР от 19.12.1991 г. «Об охране окружающей природной среды». В современный период законодатель не только отказался от легального определения такого понятия, но и не упоминает «экологическое правонарушение» в ФЗ «Об охране окружающей среды». При этом такой термин встречается в Конституции РФ (ст. 42), ряде подзаконных актов и используется в судебных решениях. В специальных исследованиях предлагаются различные понятия экологического правонарушения^[560], однако критерии их отграничения от иных правонарушений (признаки экологического правонарушения) не сильно отличаются между собой. В правовой доктрине выделяются такие признаки экологического правонарушения, как: противоправность, виновность, наказуемость, экологичность причиняемого вреда, что проявляется в характеристиках объекта посягательства (окружающая среда и иные связанные с ней элементы и объекты), субъектность, общественная опасность, тип составов^[561].

Как можно заметить, именно объект правонарушения (экологические общественные отношения) является базовой характеристикой отграничения экологических правонарушений от прочих. Все чаще экологические общественные отношения понимаются в широком смысле. Соответственно, «объектом экологического правонарушения, - пишет М.М. Бринчук, - являются общественные отношения по поводу окружающей среды в целом и ее отдельных компонентов, регулируемые и охраняемые нормами права»¹.

Рассматривая такой элемент объективной стороны экологического правонарушения, как противоправность поведения, обращает на себя внимание тот факт, что, несмотря на достаточно всестороннюю разработку теории правонарушения и юридической ответственности, в юридической литературе сохраняется дискуссия о видах правонарушений и видах юридической ответственности. Довольно традиционно выделяются административная, уголовная, дисциплинарная и гражданско-правовая ответственность. В то же время обосновывается выделение конституционной, муниципально-правовой, налоговой, процессуальной, экологической, земельноправовой и иных видов ответственности^{[562] [563]. Существует и позиция о том, что «любая отрасль права (если она сформировалась в качестве самостоятельной) должна обладать собственным институтом юридической ответственности»[564].}

Содержащаяся в законодательстве терминология и сложившиеся подходы к видам ответственности и их основаниям свидетельствуют о том, что уголовная ответственность наступает за совершение преступления (ст. 8, 14 УК РФ),

административная ответственность - административного проступка (ст. 2.1 КоАП РФ), дисциплинарная ответственность - дисциплинарного проступка (ст. 192, 419 ТК РФ). Несмотря на довольно частое использование термина «ответственность» в гражданскоправовых нормах, законодатель не определяет, какой вид правонарушения является основанием ответственности, но в цивилистических исследованиях^[565] общепринято, что предпосылкой гражданско-правовой ответственности выступает гражданское правонарушение. Соответственно, возникают вопросы о возможности использования термина «экологическое правонарушение» и привлечения при его совершении не к эколого-правовой ответственности, а к названным (традиционным) видам ответственности. С этих позиций тем более ценен подход законодателя при формулировании норм земельного законодательства: в положениях главы XIII ЗК РФ используется термин «земельное правонарушение».

О.Л. Дубовик справедливо отметила, что «не ответственность в принципе определяет состав (правонарушения - Е.Б.), его общественную опасность, а, наоборот, характер и общественная опасность состава определяют необходимость применения того или иного вида ответственности»².

Для любого правонарушения свойственно рассмотрение его как сознательного волевого внешне выраженного акта поведения (деяния) дееспособного лица, нарушающего нормы права, имеющего своим последствием причинение (угрозы причинения) вреда правопорядку. Экологическое правонарушение предполагает нарушение норм экологического права, неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, осуществление которых обеспечивается такими нормами. Противоправное посягательство имеет следствием наступление (угрозу наступления) неблагоприятных последствий в виде ухудшения качества окружающей среды или ее компонентов, иные негативные изменения окружающей среды, ее компонентов (в частности, деградация, загрязнение земли) или нарушения прав, законных интересов субъектов в эколого-правовой сфере.

Традиционно общественная опасность как высшая степень общественной вредности противоправного поведения является основанием для отграничения преступлений от иных видов правонарушений. Нормы Уголовного кодекса РФ от 13.06.1996 г. № 63-ФЗ¹ имеют ярко выраженный охранительный характер,

обеспечивают нормальное функционирование правовой системы в целом, охрану общественных отношений от преступных посягательств и их предупреждение. Ж.-Ж. Руссо в работе «Об общественном договоре» (1762 г.) писал о том, что уголовное право является не столько «специальной правовой областью, сколько санкцией всех других»^{[566] [567] [568] [569]. Не отрицая самостоятельности уголовного права и наличие в уголовном законодательстве не только охранительных, но и регулятивных норм, можно констатировать, что нормы об уголовной ответственности за экологические преступления, в том числе за земельные преступления, охраняют от общественно опасных посягательств экологический (земельный) правопорядок.}

Представителями уголовно-правовой науки широко признается, что уголовноправовая ответственность наступает в том числе и за посягательства на общественные отношения, урегулированные иными отраслями права (не уголовным правом) . «Вообще говоря, - справедливо отмечал В.Н. Кудрявцев, - большая часть преступных действий нарушает не только уголовно-правовую норму, но одновременно и нормы иных отраслей права» .

Отсюда существование в уголовном кодексе довольно многих бланкетных диспозиций, которые формулируют лишь общий запрет. Квалификация противоправного деяния и привлечение к уголовной ответственности в данном случае возможны после обращения к нормам иных отраслей законодательства и их уяснения. Так, ст. 262 УК РФ устанавливает уголовную ответственность за нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов, причинившее значительный ущерб. Таким уголовно наказуемым деянием может быть и застройка указанной разновидности земель, если такое строительство не соответствует цели и специальным правилам функционирования особо охраняемых природных территорий.

Не случайно УК РФ содержит главу 26, которая именуется «Экологические преступления»¹. В самом общем виде экологическими преступлениями признаются уголовно наказуемые посягательства на окружающую среду . О.Л. Дубовик справедливо подчеркивает, что объект экологических преступлений - сложный целостный комплекс фактических общественных отношений, их правовой формы и материальной оболочки, рациональное и соответствующее нормам экологического законодательства, осуществление которых обеспечивает жизнедеятельность человека, использование окружающей среды как непосредственного базиса существования, удовлетворения разумных социальных потребностей и гарантирует его безопасность^{[570] [571] [572] [573].}

Наряду с уголовным административное законодательство служит общей цели охраны правопорядка и содержит административные санкции за правонарушения, закрепляет процедуру их применения.

Можно обратить внимание и на легальное определение административного правонарушения, содержащееся в ст. 2.1 КоАП РФ. Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (курсив мой - Е.Б.). Противоправность и закрепление в нормах об административных правонарушениях определенного деяния (административная наказуемость) в данном понятии «разведены». Это дополняющие друг друга категории. Противоправность означает, что деянием нарушается правовая норма, не выполняется обеспеченная нормой права возложенная на лицо обязанность. В данном контексте противоправность деяния свидетельствует о нарушении норм, не содержащихся в КоАП РФ или законах субъектов РФ об административных правонарушениях. Нарушаемые общеобязательные правила обеспечивают должный правопорядок во многих сферах жизнедеятельности (не только управленческой) и не всегда являются административно-правовыми. Например, ст. 8.1 предусматривает административную ответственность за несоблюдение экологических требований при строительстве зданий и сооружений.

В юридической литературе справедливо указывается, что термин «производство по делам об административных правонарушениях» следует заменить на термин «производство по привлечению лиц к административной ответственности», под которым понимается деятельность компетентных административных органов по разрешению индивидуальных дел о правонарушениях, совершенных физическими или юридическими лицами, за которые законодательством предусмотрено применение мер административной ответственности. С позиции П.И. Кононова, предлагаемое название более точно определяет содержание указанного производства, поскольку в его рамках разрешаются дела о нарушениях не только норм административного права, но и норм земельного, экологического и других отраслей права¹. Такая точка зрения находит поддержку и среди иных ученых . Более того, Н.В.Витрук считал, что своеобразие в составах правонарушений, мерах наказания, порядке их назначения и другие особенности в сфере охраны окружающей среды являются достаточными основаниями для выделения внутривидовой разновидности административной ответственности -

-3

административно-экологической .

Человек свое воздействие на природу оказывает не своим непосредственным присутствием и биологическим функционированием, а трудом. Труд - основная форма взаимодействия человека и природы^{[574] [575] [576] [577]. Учитывая тот факт, что застройка земель всегда связана с человеческой деятельностью, причем, чаще всего происходящей в трудовом коллективе, отношения по застройке земель охраняются и дисциплинарными санкциями. Работодатель имеет право применить дисциплинарные взыскания за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей (ст. 192 ТК РФ).}

В силу статьи 21 Трудового кодекса РФ работник должен добросовестно исполнять свои трудовые обязанности, возложенные на него трудовым договором, соблюдать правила внутреннего трудового распорядка и трудовую дисциплину. Совершение дисциплинарного проступка означает нарушение трудовой дисциплины, требования к которой определены не только в нормах права, принятых государством, но и в нормах, принимаемых работодателем (например, фиксируемых в правилах внутреннего трудового распорядка), а также в положениях, закрепленных в индивидуальном трудовом договоре (соглашении работника и работодателя). Так, в соответствии со ст. 9 Трудового кодекса РФ «регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений может осуществляться путем заключения, изменения, дополнения работниками и работодателями коллективных договоров, соглашений, трудовых договоров». Нарушение работником своих обязанностей или ненадлежащее их исполнение, независимо от способа их фиксации (законодательство о труде, локальный правовой акт, трудовой договор), свидетельствует о противоправном поведении субъекта трудовых отношений.

Объект дисциплинарного проступка - социально-трудовые отношения, составляющие содержание дисциплины труда. Требования соблюдать дисциплину труда являются обязательными для всех работников организации. Целью дисциплинарной ответственности является обеспечение дисциплины труда, но этот вид ответственности имеет высокую степень значимости и потенциала для обеспечения экологического правопорядка, и она выполняет природоохранную функцию, когда ее превентивное назначение связано с соблюдением работником обязанностей в сфере охраны и использования окружающей среды в целом или ее отдельных компонентов. В специальных исследованиях справедливо указывается особая значимость

дисциплинарной ответственности в экологической сфере^[578].

Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения обусловлена тесной связью природных ресурсов и труда человека, направленного на их преобразование и приспособление для нужд человечества, и применяется к работнику за нарушение им эколого-правовых требований (норм экологического права), соблюдение или исполнение которых относится к его трудовой функции. Соответственно, объектом эколого-дисциплинарного проступка (правонарушения) является комплекс экологических и социально-трудовых отношений. Так, каждый землепользователь (организация) обязан осуществлять контроль за надлежащим использованием принадлежащего ему земельного участка. При производстве работ (например, строительных) особое внимание необходимо уделять контролю качества работ, в том числе с позиции строгого выполнения технологии работ, выявления дефектов и принятию мер по их устранению. Эти два вида контроля взаимосвязаны при производстве работ и обеспечивают охрану окружающей среды.

В отличие от других видов правонарушений нормативное понятие гражданского правонарушения отсутствует. Представителями цивилистической науки при характеристике гражданского правонарушения подчеркивается, что гражданские противоправные деяния нарушают не только норму объективного права, но и субъективное право граждан и юридических лиц^[579]. Земельный участок из всех природных объектов является наиболее приближенным к объектам гражданских прав (вещам). Даже в ЗК РФ земельный участок определяется как определенная вещь. Но при этом необходимо подчеркнуть, что если речь идет о субъективном праве на земельный участок, то значительную роль играют земельно-правовые нормы. Нельзя не заметить, что нормы гражданского права в основном защищают частные интересы. Публичный интерес, неизменно присутствующий в земельно-правовой сфере, определяет наличие специальных норм, направленных на сохранение природных объектов и благоприятной окружающей среды. Поэтому имущественное субъективное право частных лиц и публичных образований на земельные участки обеспечивается нормами гражданского законодательства по «остаточному принципу» при отсутствии норм земельного законодательства, учитывающих специфику объекта права и последствия нарушения охраняемого субъективного права (см. ч. 3 ст. 2 ЗК РФ). «Подавляющая масса имущественных отношений, регулируемых в динамичном режиме гражданским законодательством, уже находится в сфере комплексного правового регулирования, под воздействием публичных норм права»¹. Поэтому и в сфере гражданско-правовой ответственности нельзя отрицать существование и земельных правонарушений.

В целях восстановления нарушенного права потерпевший может требовать имущественное возмещение. Возмещение вреда (убытков) является основной гражданско-правовой санкцией, применяемой в договорных и внедоговорных отношениях (см. ст. 393, 394, гл. 59 ГК РФ). В то же время, рассматривая сложные общественные отношения, возникающие в связи с возмещением вреда, В.П. Мозолин справедливо пишет о необходимости координации материальных и (или) процессуальных различных по правовой природе норм, участвующих в правовом регулировании таких отношений^{[580] [581] [582]. Детально исследуя отношения по возмещению экологического вреда, Г.А. Мисник также делает вывод о существовании комплексного правового института, включающего нормы различной отраслевой принадлежности1. По этой причине терминологически более правильно говорить об имущественной ответственности за правонарушения, главенствующее положение в которой занимает гражданско-правовая ответственность. В ст. 75 ФЗ «Об охране окружающей среды» среди разновидностей возможных видов ответственности называется и имущественная ответственность.}

Подтверждение того факта, что противоправность правонарушений в сфере природопользования и охраны окружающей среды характеризуется не только нарушением норм собственно УК РФ, КоАП РФ или ГК РФ, но и специальных норм отраслевого законодательства (ЗК РФ, ЛК РФ, ВК РФ и др.), можно обнаружить и в судебных актах. Например, положения п. 1 названного выше постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18.10.2012 г. № 21 позволяют сделать вывод, что судам надлежит выяснять и указывать в судебном решении конкретные нормы природоресурсного, природоохранного законодательства, которые были нарушены экологическим правонарушением. Причем, как подчеркнул в названном постановлении Пленум ВС РФ, «при отсутствии в обвинительном заключении или обвинительном акте таких данных, восполнить которые в судебном заседании не представляется возможным, уголовное дело подлежит возвращению прокурору в порядке ст. 237 УПК РФ для устранения препятствий его рассмотрения судом».

Дифференциация правонарушения определяет и обуславливает индивидуализацию ответственности. От вида правонарушения зависит применяемый вид ответственности и, в конечном счете, санкция с учетом совокупности всех обстоятельств дела, однако не всегда вид охранительного правоотношения, возникающего в результате правонарушения, идентичен виду юридической ответственности. Как известно, взаимозависимость и неразрывная связь правовых норм, обеспечивающих правопорядок в государстве, определяет возможность нахождения санкции отдельно от гипотезы и диспозиции правовой нормы, и санкция «нередко определяется нормой, относящейся к другой отрасли права, чем диспозиция»^{[583] [584].}

Изложенное выше позволяет согласиться с учеными^{[585] [586], выделяющими смешанную противоправность, имеющую место в тех случаях, когда состав правонарушения и ответственность за него регулируются нормами различных отраслей права, и деяние запрещается «постольку, поскольку оно признано противоправным нормами другой отрасли права». Взаимозависимость уголовной, административной, гражданскоправовой и трудо-правовой противоправности и ее отношение с эколого-правовой (в широком смысле) противоправностью объяснима объективными связями отраслей российской правовой системы. Экологические правонарушения имеют смешанную противоправность.}

Специфика экологического правонарушения проявляется не только в характеристике его противоправности: нарушении норм экологического права, обязанностей, непосредственно связанных с использованием, охраной отдельных компонентов окружающей среды, охраной окружающей среды, обязанностей, вытекающих из договора, предметом которого является использование природного ресурса, но и в объекте правонарушения - той социальной ценности, на которую правонарушение посягает, а также в характере причиняемого вреда (угрозы такого причинения). Объектом правонарушения являются экологические общественные отношения, всестороннюю охрану которых обеспечивают (как можно было уже заметить) различные правовые нормы. Отсюда нормы уголовного и административного, а также гражданского законодательства часто имеют универсальный характер и охраняют общественные отношения, регулируемые и эколого-правовыми нормами. Нормы трудового права об ответственности субъектов социально-трудовых отношений такой универсальностью обладают в меньшей степени, но охрана правопорядка в сфере общественного труда косвенным (иногда - и прямым) образом оказывает правовое воздействие на сферу использования и охраны природных объектов и природных ресурсов.

Итак, используемый в законодательстве и науке экологического права термин «экологическое правонарушение» отражает существо общей правовой категории - правонарушения, находится под воздействием апробированной и исторически устоявшейся терминологии смежных отраслей (уголовное преступление, административное правонарушение, дисциплинарный проступок, гражданский деликт) и соответствует специфике отрасли экологического права. Земельное правонарушение также - интегративное понятие, характеризуемое отклоняющимся от предусмотренного нормами земельного права поведением, нарушающим правопорядок в земельной сфере. С учетом отраслевой принадлежности норм, обеспечивающих экологический правопорядок, можно говорить об экологических преступлениях, административных экологических и гражданских экологических правонарушениях, дисциплинарных экологических проступках. Такая терминология условна и призвана подчеркнуть сложный характер противоправности и объекта правонарушения в эколого-правовой сфере.

В зависимости от общественной значимости и опасности, функций, выполняемых ответственностью, в определенной степени по практическим соображениям за экологические правонарушения наступают различные виды ответственности. Здесь можно привести слова И.А. Галагана, который писал: «вряд ли можно говорить о наличии «фатальной» зависимости между видом правонарушений и характером применяемых санкций»¹ (т.е. видом ответственности). Некоторыми авторами

предлагается выделять самостоятельный вид ответственности - экологическую (природоохранную) ответственность, отличительной санкцией которой является лишение или ограничение права деятельности^{[587] [588]. Не вдаваясь в дискуссию, обоснованной представляется позиция тех ученых, которые утверждают, что эколого-правовая ответственность не может претендовать на роль самостоятельного вида}

ответственности

5.1.