Классификация административно-наказуемых правонарушений в сфере застройки земель

w 3 ^

земельных правонарушений , в определенной степени - и экологических

правонарушений¹. Поставленные исследователями задачи объективно ограничивали их решение только соответствующей сферой правового воздействия, поэтому нельзя сказать, что административная ответственность за противоправную застройку земель являлась предметом глубокого научного осмысления и анализа, поэтому эта проблема еще ждет своего исследователя^{[592] [593] [594] [595].}

Например, Г.Д. Денисова считает, что административная ответственность в области строительства имеет место в случае нарушения требований административного и градостроительного законодательства, соответственно, и объектом административного правонарушения в области строительства являются общественные отношения,

регулируемые административным и градостроительным законодательством . В.И. Бочков уже более широко подходит к определению объектов административного правонарушения в строительстве, считая, что это общественные отношения,

возникающие в связи с проведением изыскательских работ, выделением земельных участков, проектированием, строительством и приемкой в эксплуатацию объектов

4

капитального строительства .

КоАП РФ предусматривает административную ответственность за разнообразные виды правонарушений в рассматриваемой сфере антропогенной деятельности. Множество административно-правовых составов, объективную сторону которых составляют деяния, возникающие при застройке земель, не позволяет все их здесь перечислить и рассмотреть, но заставляет обнаружить их систему и общие черты, необходимые для их классификации.

В.И. Бочков административные правонарушения в строительстве классифицирует по объекту противоправного посягательства на непосредственно общественные отношения, урегулированные градостроительным законодательством, и общественные отношения, урегулированные другими отраслями и институтами права, но возникающие в связи с осуществлением строительства объектов капитального строительства^[596]. А.В. Кропачева считает, что на охрану исключительно отношений в области капитального строительства направлены нормы, зафиксированные в ст. ст. 9.4, 9.5 и 9.5.1 КоАП РФ. Кроме того, в Кодексе закреплены составы правонарушений, объект которых включает, наряду с отношениями в области капитального строительства, отношения в других сферах жизни общества (например, земельные, лесные, в области культурного наследия, использования и охраны недр и др.). КоАП РФ также содержит статьи, в тексте которых термин «строительство» не встречается, но отношения, охраняемые санкциями этих статей, возникают и при осуществлении строительства (ст. ст. 5.27, 7.1, 7.16, 7.19, 7.22 и др.)².

Типизация административных правонарушений по объекту посягательства представляется заслуживающей внимания, поскольку позволяет выявить особенности данного элемента состава правонарушения и решить вопрос о применимости определенных норм к регулированию соответствующего общественного отношения. При строительстве зданий и сооружений возникают различные по правовой природе общественные отношения. В зависимости от родового объекта, а также с учетом предмета противоправного деяния можно говорить об административных экологических правонарушениях и всех иных правонарушениях в сфере строительства. Объектом противоправного деяния, составляющего первую группу правонарушений, являются непосредственно экологические отношения. Например, незаконным является строительство, реконструкция объектов на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения без положительного заключения государственной экологической экспертизы на проектную документацию.

Основанием для классификации административных экологических правонарушений может быть субъект правонарушения. В сфере застройки земель в зависимости от правового статуса субъекта в отношениях природопользования и его влияния на квалификацию правонарушения возможно выделение административных правонарушений, где правонарушителем является: а) природопользователь (лицо, которому принадлежит природный объект на определенном праве) либо лицо, обладающее правом распоряжения природным объектом; б) лицо, не имеющее право на природный объект; в) как природопользователь, так и лицо, не являющееся правообладателем земельных участков или иных природных объектов. К первой группе относятся такие правонарушения, как пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта (ч. 2 ст. 7.3); нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам земельных участков, лесов в водоохранных зонах и режима их использования (ч.

В КоАП РФ включено значительное количество составов правонарушений, которые могут иметь место при застройке земель. В зависимости от характера противоправности можно выделить две группы правонарушений. Одни административно-наказуемые деяния нарушают условия и положения индивидуальных актов (ч. 2 ст. 7.3, 7.6, 7.9, ч. 2 ст. 8.4, 8.7, ч. 2 ст. 8.8, ч. 2 ст. 8.13, ч. 1 ст. 8.17, ч. 2 ст. 8.21, ч. 4 ст. 8.25, 10.9). Среди индивидуальных актов, выполнение условий которых обеспечивается нормами об административной ответственности, называются решения о предоставлении природных объектов в пользование, договоры на природопользование, лицензии, технические проекты разработки месторождений полезных ископаемых, проекты мелиоративных работ, иная проектная документация. Принятие таких индивидуальных актов происходит в результате развития в основном публичных отношений, и их охрана нормами КоАП РФ вызвана потребностью обеспечения надлежащего использования природных объектов в целях застройки, находящихся в собственности государственных или муниципальных образований, в интересах неопределенного круга лиц и безопасности возводимых объектов капитального строительства.

Вторую группу административных правонарушений в связи со значительной степенью правового регулирования отношений по использованию земель при возведении зданий, сооружений составляют противоправные деяния, объективная сторона которых характеризуется нарушением, несоблюдением требований, содержащихся в нормативных правовых актах. Эта разновидность правонарушений в свою очередь может быть представлена, как состоящая из 5 групп. Перечисленные ниже виды правонарушений характеризуются тем, что могут возникнуть в процессе использования земель и иных природных ресурсов при возведении зданий, сооружений и могут повлечь вред окружающей среде.

Во-первых, за нарушение требований разрешительной системы предусмотрена ответственность по ст. 7.1 (в части использования земельного участка без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности), ч. 1 ст. 7.3, 7.4 (при размещении без разрешения в местах залегания полезных ископаемых подземных сооружений), 7.9, 7.14, ч. 2 ст. 8.21, ч. 3 ст. 10.10 КоАП РФ.

Во-вторых, за нарушение требований к порядку осуществления строительства и реконструкции закреплена ответственность в ст. 6.3, 8.1, ч.1 ст. 8.4, ч. 4, 5 ст. 8.13, ч. 3 ст. 8.17 КоАП РФ.

В-третьих, административная ответственность наступает за нарушение особого режима использования и (или) охраны отдельных объектов, как природных, так и созданных человеком. Специальные нормы предусмотрены в ст. 7.4, 8.6, ч. 2 ст. 8.12, 8.39, 8.42 КоАП РФ.

В-четвертых, за нарушение положений нормативных правовых актов о порядке использования природных объектов, требований охраны окружающей среды и отдельных ее компонентов установлена ответственность в ст. 7.1, 7.4 (в части необеспечения сохранности особо охраняемых территорий и объектов окружающей среды при пользовании недрами), 7.9 (самовольное занятие лесных участков), 8.8,

8.12.1, 8.13, ч. 2 ст. 8.14, ч.1, 3 ст. 8.17, ч. 3 ст. 8.21, 8.25, 8.28, 8.29, 8.30, 8.33, 8.38, 8.39 КоАП РФ.

В-пятых, за нарушение порядка и иных требований по предоставлению природных объектов установлена ответственность в ст.

Отношения по предоставлению природных объектов третьим лицам - общественные отношения по реализации публичным собственником своих правомочий через деятельность уполномоченных органов и их должностных лиц. Отсутствие административной ответственности за нарушение должностным лицом порядка предоставления недр и непосредственное нарушение в данном случае трудовой дисциплины влечет предположение о привлечении этого лица к дисциплинарной ответственности. Насколько такой подход оправдан и справедлив?

Как известно, гражданские и муниципальные служащие несут ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административными регламентами, иными локальными правовыми актами.

Административная ответственность как разновидность публично-правовой

ответственности непосредственно связана с обеспечением государственных интересов в

¹ ФЗ от 02.12.2013 г. № 342-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2013. № 49 (часть I). Ст. 6343.

восстановлении нарушенной законности, дисциплинарная ответственность как частноправовая направлена на защиту интересов в надлежащем исполнении работниками своих трудовых (служебных) обязанностей. Решение вопроса о наложении или не наложении дисциплинарного взыскания - прерогатива представителя нанимателя - государственного или муниципального образования. Последнее положение кардинальным образом отличается от общего принципиального подхода, на котором базируется административная ответственность, это - «неотвратимость наказания», и в отличие от дисциплинарной ответственности она наступает независимо от воли отдельных субъектов. Разные цели, различные подходы и правовые последствия административной и дисциплинарной ответственности определяют, что их меры не могут подменять друг друга.

В этой связи при анализе названных выше норм об административной ответственности можно обнаружить нарушение важнейших принципов юридической ответственности: равенства и справедливости. Наряду с отсутствием положения об административной ответственности должностных лиц, распоряжающихся недрами незаконно, отказывающих в их предоставлении либо нарушающих сроки, установлена административная ответственность для лиц, непосредственно использующих недра, за нарушение не только требований законодательства, но и условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, требований утвержденного в установленном порядке технического проекта (ст. 7.3, 7.4, 7.10, 8.9, 8.10, 8.11 КоАП РФ).

Такое положение позволяет усомниться в реализации в полной мере принципа справедливости при определении деликтности деяний в сфере распоряжения природными объектами и одного из ведущих принципов правового государства - взаимной ответственности гражданина и государства. Интересы государства административно-правовыми санкциями в большей степени защищаются от противоправных действий конкретных лиц, которым предоставлено право на использование природного объекта (его части), чем от незаконной деятельности его представителей. Между тем противоправное предоставление природных объектов, в т.ч. с нарушением порядка их предоставления физическим или юридическим лицам, может повлечь не менее значительный вред окружающей среде, охраняемым интересам особенно при предоставлении объектов для строительства. Например, эксплуатация незаконно предоставленного земельного участка путем непосредственного осуществления его застройки влечет преобразование соответствующей части окружающей природной среды, и не всегда возможен ее возврат в первоначальное положение, восстановление нарушенных экологических связей.

В целом изменения, внесенные в КоАП РФ федеральным законом от 02.12.2013 г. № 342-ФЗ, можно охарактеризовать как положительные, направленные на устранение существовавших пробелов и недочетов в правовом регулировании ответственности за нарушение порядка предоставления природных объектов, но и их принятие не обеспечило системную согласованность норм в рассматриваемой сфере. Наряду со ст. 19.9 («Нарушение порядка предоставления земельных или лесных участков либо водных объектов») Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит ст. 8.24 («Нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам лесов для их использования»). Предметом правонарушения по ст. 8.24 может быть как лес, так и лесной участок. В последнем случае правоприменитель столкнется с необходимостью разграничения ст. 8.24 и ст. 19.9, при этом положения Кодекса об административных правонарушениях критериев такого разграничения не содержат. Названные нормы предусматривают разные санкции, и порядок их наложения отличается, в т.ч. по субъекту (см. ст. 23.1, 23.24, 23.24.1, 28.4 КоАП РФ).

Отсутствие мер административной ответственности и несогласованность норм об административной ответственности сказывается на снижении качества реализации положений о предоставлении природных объектов (недр) частным лицам. Для усиления противодействия правонарушениям в сфере распределения природных объектов государство не должно отказываться от публичного преследования за их совершение путем приведения в действие механизма административной ответственности. Незаконное предоставление природных объектов частным лицам, в т.ч. с нарушением порядка такого предоставления, имеют своим непосредственным объектом экологические отношения. Такие нарушения чаще вызваны деятельностью уполномоченных собственником лиц и характеризуются ненадлежащим исполнением ими своих должностных обязанностей, и причиняют вред окружающей среде, отдельным ее компонентам либо создают реальную угрозу такого причинения, нарушают право граждан и юридических лиц в получении природного объекта в пользование. Соответственно, состав правонарушения за незаконное предоставление природных объектов физическим и юридическим лицам должен найти закрепление в главе 8 («Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования»). Требуется в главу 8 КоАП РФ включить общую норму, предусматривающую ответственность должностных лиц за незаконное предоставление лесов, недр, водных объектов, земельных участков.

Данное предложение согласуется с Основами государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утв. Президентом РФ 30.04.2012 г., где определено, что необходимо усиление

ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды и обеспечение неотвратимости наказания за экологические преступления и иные правонарушения (п. 11).

5.2.2.