<<
>>

Общие нормативно-правовые предпосылки застройки земель

Для застраивания земель необходимо, чтобы потенциальное желание заинтересованного субъекта возвести объект недвижимости совпадало с нормами законодательства об использовании и охране природных объектов, природных ресурсов в части санкционирования государством использования природных ресурсов для создания зданий и сооружений.

Целью законодателя при принятии нормативных правовых актов об охране окружающей среды, а также об использовании и охране отдельных природных объектов (земельного, лесного, водного законодательства, законодательства о недрах - природоресурсного законодательства) является закрепление в его актах необходимого сочетания и обеспечения интересов общества, государства и человека.

Природоресурсное законодательство разрешает с учетом тех пределов, которые оно же и содержит, определенное юридически значимое поведение по использованию природных объектов при их застройке. Земельное законодательство не содержит какого- либо общего запрета на возведение зданий, сооружений на землях той или иной категории. В тоже время законодатель на основании целевого назначения и (или) разрешенного использования земельных участков, формирующих категорию земель, определяет потенциальные виды зданий, сооружений, их предназначение, а в отдельных случаях устанавливает полный запрет на использование земель для хозяйственной деятельности. Так, на территории государственных природных заповедников запрещается строительство зданий и сооружений, за исключением необходимых для обеспечения деятельности заповедников, и возможно выделение участков, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы.

В земельном законодательстве общим определяющим критерием допустимости и характера застройки земель служит их категория. Среди всех категорий особо можно выделить земли населенных пунктов, которыми признаются земли, используемые или предназначенные для застройки и развития населенных пунктов (п.

1 ст. 83 ЗК РФ)[319], и земли промышленности и иного специального назначения в зависимости от характера специфических задач, для решения которых они используются или предназначены. Последние могут предоставляться для размещения зданий, строений, сооружений (см. п. 2 ст. 88, п. 2 ст. 89, п.2, 3 ст. 90, п. 2 ст. 91 ЗК РФ). Земли, занятые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, изначально, первично не предполагают создание на них объектов капитального строительства, но потребность в осушении и орошении соседних земель, водоснабжении населения и организаций, гидроэнергетике обуславливает использование полезных свойств водных ресурсов путем строительства сооружений на водных объектах и создание квазиприродных водных объектов. Неслучайно первым в истории России специальным актом в сфере водного законодательства были Правила об устройстве каналов и других водопроводных сооружений на чужих землях для осушительных, оросительных и обводнительных

целей (20 мая 1902 г.), с принятием которых появилась надежда на начало кодификации

- 2 российского водного законодательства .

В современной России поверхностные водные объекты рассредоточены по разным категориям земель и значительные площади земель, подлежащих отнесению к категории земель водного фонда, включены в состав других категорий. Только 37,8% земель под водой (без болот) включены в состав земель водного фонда, остальные земли под водой распределены между другими категориями. Значительная их доля приходится на лесной фонд, земли сельскохозяйственного назначения и земли запаса. Тем все более актуальное значение в обеспечении рационального использования и охраны вод имеет правовая регламентация строительной деятельности в нормах водного законодательства. Согласно ст. 39 ВК РФ собственники водных объектов, водопользователи при использовании водных объектов имеют право осуществлять строительство гидротехнических и иных сооружений на водных объектах.

Содержание водного законодательства позволяет сделать вывод о том, что оно не содержит специальных норм об использовании собственниками водных объектов для возведения на них сооружений.

Для земель, покрытых поверхностными водами, градостроительные регламенты не устанавливаются, и их использование определяется уполномоченными органами в соответствии с федеральными законами (ч. 6, ч. 7 ст. 36 ГрК РФ).

Более детально законодатель регулирует использование водных объектов в рамках отношений водопользования. Водопользователем признается физическое лицо или юридическое лицо, которым предоставлено право пользования водным объектом (ст. 1 ВК РФ). Водный кодекс РФ исчерпывающим образом определяет, когда производится предоставление водных объектов, находящихся в публичной собственности, в пользование на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование, а также закрепляет закрытый перечень целей и видов деятельности, осуществление которых производится без договора водопользования и соответствующего решения (см. ст. 11).

Виды сооружений, которые могут создаваться на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, названы в ст. 11 ВК РФ: причалы, судоподъемные и судоремонтные сооружения; стационарные и (или) плавучие платформы,

искусственные острова на землях, покрытых поверхностными водами,

гидротехнические сооружения, мосты, а также подводные и подземные переходы, трубопроводы, подводные линии связи, другие линейные объекты; сооружения разведки и добычи полезных ископаемых; искусственные земельные участки.

Таким образом, водный кодекс допускает возведение на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, только сооружений, и их перечень является ограниченным.

Также нормами ЛК РФ определены виды сооружений, которые могут создаваться при использовании леса. Лесопользование (использование леса) предполагает целенаправленную деятельность по исследованию, извлечению, использованию

полезных свойств леса и лесных ресурсов. Традиционно в доктрине земельного права земля определяется как пространственно-территориальный базис или средство производства.

Именно в последнем состоит предназначение земель лесного фонда и иных земель, занятых лесами. При строительстве происходит использование земной поверхности в ином качестве - как пространственно-территориального базиса для размещения объектов недвижимости. В результате строительства, например, линейных объектов, производится вырубка деревьев, кустарников, лиан даже в защитных лесах, если соответствующего запрета (ограничения) не содержит российское законодательство. Неслучайно в Государственных докладах «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации» (2010, 2011 г.) отторжение лесных земель для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства (под промышленное и городское строительство, добычу полезных ископаемых, линейные сооружения), названо как основная угроза для биоразнообразия лесных экосистем России. Только в 2010 году леса предоставлены для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых на территории 480 124,56 га, для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов - 1 889,68 га,

строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов - 221 669,90 га. В последующем - цифры только возрастают. Объем использования лесов в 2012 году к данным 2011 года составил для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых - 112 %, для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, гидротехнических сооружений, специализированных портов - 192 %, строительства линейных объектов - 118 %[320].

Создание зданий и сооружений влечет уничтожение леса как экологической системы, биоценоза в целом, т.е. всего живого, что заселяет определенный участок леса. Поэтому в целом строительство в качестве вида использования лесов не отвечает самому понятию использования леса и противоречит принципам лесного законодательства. Так, в соответствии с подп.

3, 4 ст. 1 ЛК РФ регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты должны основываться на использовании лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов, на обеспечении многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах. Необходимо подчеркнуть, что и дальнейшая эксплуатация, реконструкция возведенных на лесных участках объектов капитального строительства не может рассматриваться как лесопользование, поскольку отсутствует такой специфический объект использования как лес. В связи с этим, справедливо обозначение М.И. Василишиной интересов, связанных с использованием территорий, занятых лесами, но не включающих

- і

использование полезных свойств леса как таковых, нелесными интересами .

Правовому режиму лесопользования соответствует возведение объектов лесной инфраструктуры при использовании лесов (лесных дорог, мостов различного назначения, пожарных наблюдательных пунктов, посадочных площадок для самолетов, вертолетов, используемых в целях проведения авиационных работ по охране и защите лесов, и т.п.), создание лесоперерабатывающей инфраструктуры и объектов, необходимых для осуществления рекреационной деятельности (физкультурнооздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений). Потребность в строительстве на землях, занятых лесом, обуславливается, прежде всего, сырьевой функцией леса. Лесозаготовительное и деревообрабатывающее производство требует соответствующие объекты инфраструктуры (особенно лесовозные дороги круглогодичного действия с высокими эксплуатационными характеристиками), поэтому необходимость правового регулирования строительства объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктур как лесопользования не вызывает сомнения. Объекты лесной инфраструктуры выполняют вспомогательное значение и создаются в целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов.

На лесных участках, предоставленных для осуществления рекреационной деятельности, строительство сооружений также выполняет второстепенную роль, кроме того, при рекреационной деятельности подлежат сохранению природные ландшафты, объекты животного мира, растительного мира, водные объекты (ч. 3 ст. 41 ЛК РФ). [321]

Таким образом, лесное законодательство определяет, когда возможно строительство на лесных участках, но для сохранения леса как важнейшей экологической системы и «зеленых легких планеты» в Лесном кодексе РФ следует ограничить перечень случаев, когда допускается строительство на землях лесного фонда, а также изменить правила застройки лесных участков на землях, не входящих в лесной фонд1. На уровне лесного кодекса требуется закрепить, что для застройки необходимо использовать нелесные земли или земли с наименее ценными лесными насаждениями (лесными ресурсами)2, и потенциальный застройщик (лесопользователь) должен обосновать потребность использования иных лесных участков для целей строительства.

Отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рапу лиманов и озер, регулирует Закон РФ «О недрах». Закон «О недрах» так же, как и вышеназванные кодифицированные акты уделяют определенное внимание вопросам строительства объектов с использованием подземного пространства (как одной из разновидностей ресурсов недр).

Федеральное законодательство недостаточно уделяет внимание специальному правовому регулированию отношений по предоставлению земельных участков для [322] строительства подземных объектов в городах, а также отношений собственно по возведению (реконструкции) таких объектов. Закон «О недрах» в целом ориентирован на правовое регулирование отношений по разведке и добыче полезных ископаемых, освоению месторождений. Вопросы, связанные с правовым регулированием строительства подземных сооружений регионального и местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых, отнесены к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования. Но, как справедливо отмечено в Постановлении Правительства Москвы от 28.07.2009 г. № 662-ПП «О Концепции проекта закона города Москвы «О недропользовании в городе Москве»[323], в большинстве субъектов Российской Федерации «законодательство о недропользовании имеет, как правило, рамочный характер либо отражает специфику субъекта, но в основном, как и Закон Российской Федерации «О недрах», направлено на отработку месторождений полезных ископаемых».

В соответствии со ст. 6 Закона «О недрах» недра предоставляются в пользование в том числе для разведки и добычи полезных ископаемых (что предполагает возведение соответствующих сооружений), строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство, являются государственной собственностью. В Законе «О недрах» особо выделены участки недр федерального значения и участки недр местного значения. Участки недр федерального значения формируются в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, и использование их при возведении сооружений должно отвечать этим целям. Официально опубликованный перечень участков недр федерального значения свидетельствует, что существующие участки используются для геологического изучения, разведки и добычи стратегически ценных полезных ископаемых, соответственно, участки недр федерального значения характеризуются строительством на них сооружений по разведке и добычи полезных ископаемых. При этом потенциально возможно использование участков недр федерального значения для строительства сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, например, строительство метрополитена на территории закрытого административнотерриториального образования (см. ст. 2.1 закона «О недрах»).

В составе участков недр местного значения названы участки недр, используемые для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых (ст. 2.3 Закона «О недрах»). Согласно п. 7.1, 9 ст. 4 Закона «О недрах» к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях относятся подготовка и утверждение перечней участков недр местного значения, а также установление порядка пользования участками недр местного значения.

Важно определить какие подземные сооружения имеют местное и региональное значение, что необходимо для установления содержания компетенции субъектов РФ и сферы действия принимаемых ими нормативных правовых актов1. Не многие субъекты РФ пытаются дать понятие «подземных сооружений местного и регионального значения», что нельзя признать удовлетворительным. В то же время поскольку Закон «О недрах» строительство и эксплуатацию подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых, называет в качестве классификационного критерия выделения участков недр местного значения (ст. 2.1), то именно на уровне федерального законодательства надлежит четко закрепить понятие таких сооружений. В противном случае появляется, как неоднократно указывалось высшими судами РФ, недопустимая возможность неоднозначного определения субъектами Российской Федерации содержащихся в федеральном законе терминов и понятий и в противоречие общеправовому критерию ясности и недвусмысленности правовой нормы, что не способствует их единообразному истолкованию и применению . Кроме того, Российская Федерация является собственником недр и как собственник заинтересована в установлении пределов [324] [325] полномочий субъектов РФ в части распоряжения участками недр местного значения и определения их целевого использования.

Можно предложить под подземными сооружениями местного и регионального значения, не связанными с добычей полезных ископаемых, понимать подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, необходимые для осуществления компетентными органами полномочий соответственно по вопросам местного значения и переданных органам местного самоуправления государственных полномочий либо по вопросам, отнесенным к ведению субъекта Российской Федерации и его органов.

Таким образом, в отличие от водного и лесного законодательства со значительной степенью централизации на уровне Российской Федерации, правовое регулирование использования участков недр местного значения для строительства одной из разновидностей подземных сооружений (подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых) должно осуществляться нормативными правовыми актами субъектов РФ. При этом на уровне федерального закона отсутствуют основные определения «участок недр местного значения», «подземные сооружения местного и регионального значения, не связанные с добычей полезных ископаемых», что также свидетельствует о широких правотворческих возможностях субъектов РФ в этой сфере.

Как можно заметить, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах каждое в своей части (в сфере использования соответствующего природного ресурса) содержит положения о природопользовании при строительстве зданий, строений, сооружений. Закрепление в нормах природоресурсного законодательства ограничений, касающихся допустимости использования природных объектов для строительства и видов возможных к возведению объектов недвижимости, обусловлено осознанной общественной потребностью в сохранении биоразнообразия животного и растительного миров, обеспечении устойчивого функционирования экосистем и предотвращении негативных последствий строительной деятельности для окружающей среды.

Помимо того, что земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах содержат отдельные нормы об охране соответствующего природного объекта, нормы природоохранной направленности есть и в иных нормативных правовых актах.

Здесь главенствующее место занимает ФЗ «Об охране окружающей среды», нормы которого регулируют отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду в пределах территории РФ, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ. Названный закон является основополагающим при регулировании отношений по охране как отдельных компонентов природной среды, так и окружающей среды в целом.

Многие нормы ФЗ «Об охране окружающей среды» непосредственно регулируют отношения по застройке земель и определяют условия строительства и реконструкции. Законодательство об охране окружающей среды исходит из презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности, обязательности оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Важнейшее значение в предотвращении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду имеет экологическая экспертиза.

Статья 16 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» закрепляет, что при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности, при застройке городских и иных поселений должно обеспечиваться непревышение нормативов качества атмосферного воздуха. Размещение объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих вредное воздействие на качество атмосферного воздуха, согласовывается с установленными органами.

В соответствии с п. 2 ст. 12 ФЗ от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения»1 при решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции объектов должны соблюдаться санитарные правила. Так, в соответствии с положениями п. 3.5 СП 2.2.1.1312-03[326] [327], не допускается размещать новые производственные объекты на рекреационных территориях (водных, лесных, ландшафтных), в зонах санитарной охраны источников водоснабжения, водоохранных и прибрежных зонах рек, морей, охранных зонах курортов. В целях обеспечения безопасности населения вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования - санитарно-защитная зона. Размер санитарно-защитной зоны и рекомендуемые минимальные разрывы определяются в соответствии СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 г. № 741.

Правовые нормы не только о санитарно-защитных, но и об иных специальных зонах, установление которых во многих случаях приводит к запрету или ограничению строительства на определенной территории, также можно отнести к природоохранным нормативным правовым предпосылкам застройки земель. Так, существующие в российском законодательстве правовые нормы об охранных зонах создают базу для индивидуальных ограничений в использовании земельных участков и иных природных объектов, попадающих в границы такой зоны, для хозяйственной деятельности.

Наряду с вышеуказанными актами некоторые отношения, возникающие по поводу воздействия человека на состояние окружающей среды, регулируются применительно к строительству объектов отдельных отраслей экономики. Природоохранные требования предусмотрены, например, в ФЗ от 21.11.1995 г. № 170- ФЗ «Об использовании атомной энергии», ФЗ от 09.01.1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» , ФЗ от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», ФЗ от 21.07.1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» и других. Так, решения о размещении и сооружении ядерных установок и пунктов хранения принимаются в соответствии с земельным законодательством, законодательством о градостроительной деятельности, законодательством об охране окружающей среды и с учетом выводов экспертиз, проводившихся общественными организациями. В целях защиты населения и работников от влияния природных радионуклидов выбор земельных участков для [328] [329] строительства зданий и сооружений должен осуществляться с учетом уровня выделения радона из почвы и гамма-излучения. Для эксплуатации, использования сооружений, подводных трубопроводов на континентальном шельфе, во внутренних морских водах и в территориальном море обязателен план, в соответствии с которым планируются и осуществляются мероприятия по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде. Названный план является составной частью проектной документации, которая предусмотрена законодательством РФ о недрах, законодательством о градостроительной деятельности, и является объектом государственной экологической экспертизы (ст. 22.2 ФЗ от 30.11.1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»1, ст. 16.1 ФЗ от 31.07.1998 г. № 155- ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»[330] [331]).

В целом требования соответствующих нормативных правовых актов в отличие от природоресурсных норм (основной целью которых является обеспечение рационального использования природных ресурсов, в том числе в допустимых пределах - путем их потребления, уничтожения) направлены на обеспечение благоприятной окружающей среды, сохранение биологического разнообразия природных объектов, природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений. По своему характеру и содержанию эти требования природоохранные, направлены на правовое регулирование отношений в сфере «общество - природа», возникающих при осуществлении деятельности, связанной с воздействием на природную среду.

Как известно, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по эксплуатации зданий, сооружений составляют предмет законодательства о градостроительной деятельности. К градостроительным отношениям также отнесены отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурностроительному проектированию, эксплуатации зданий, сооружений (ст. 4 ГрК РФ). Исходя из нормативно-правовых положений, градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе поселений.

В качестве одного из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности ГрК РФ называет принцип обеспечения устойчивого развития территорий (ст. 2). Устойчивое развитие предполагает достижение гармонии трех составляющих: природы, общества и экономики. Именно в такой последовательности, поскольку обеспечить устойчивое развитие можно только через бережное отношение к природе, природным ресурсам в интересах всего общества. В связи с этим, законодательство о градостроительной деятельности также закрепляет предпосылки застройки земель (требование о разрешении на строительство и разрешении на ввод объекта в эксплуатацию, об экспертизе проектной документации и иные).

В контексте градостроительного кодекса устойчивое развитие территорий - обеспечение безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (ст. 1 ГрК РФ). Устойчивому развитию территорий служат такие градостроительные инструменты, как территориальное планирование и градостроительное зонирование.

Территориальное планирование направлено на определение перспектив пространственной организации территорий1 и может служить основой для оптимального использования природных объектов. От содержания документов по территориальному планированию зависит не только направленность развития территории, но и качество жизни граждан. «Разработка документов территориального планирования всех уровней (федерального, субъектов РФ, муниципального уровня) осуществляется в соответствии с базовыми направлениями социально-экономического развития страны, отражает эти задачи и определяет механизм их реализации градостроительно-правовыми средствами»[332] [333]. Территориальное планирование призвано обеспечить обоснованное сочетание между интересами различных субъектов в использовании той или иной территории для транспорта, обороны страны и безопасности государства, развития энергетики, размещения особо охраняемых территорий и иных целей. О.И. Крассов справедливо юридическое значение градостроительной документации (эквивалент документов территориального планирования по Градостроительному кодексу РФ 1998 г. - Е.Б.) видит в том, что она является правовой формой согласования государственных и общественных интересов1.

Документы территориального планирования принимаются на уровне таких публичных образований, как Российская Федерация, субъект РФ и муниципальное образование. По мнению Д.Г. Лебедева, «документы территориального планирования (состоящие из карт, схем, расчетов и т.п.), характеризуя параметры землепользования, по сути, носят технический характер и не могут выступать в роли непосредственного регулятора общественных отношений»[334] [335] [336]. Действительно, схемы территориального планирования РФ, субъектов РФ, муниципальных районов содержат карты планируемого размещения объектов соответствующего уровня, генеральные планы поселений, городских округов - карты планируемого размещения объектов местного значения, карты границ населенных пунктов, карты функциональных зон поселения или городского округа. В то же время в схемах территориального планирования присутствует и текстовая часть, определяющая вид, назначение и наименование планируемых для размещения объектов, их основные характеристики и местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий. Сведения о планируемых к размещению объектов имеют не только информационное значение, но и обладают общеобязательным характером и порождают связанные с реализацией поставленных задач (по возведению соответствующих объектов) права и обязанности субъектов, осуществляющих управленческие функции. В силу ч. 3 ст. 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Содержание документов территориального планирования определяют решения по распоряжению земельными участками, по принятию управленческих решений в сфере землепользования. Так, документы территориального планирования муниципальных образований могут являться основанием для установления или изменения границ муниципальных образований в установленном порядке (ст. 18 ГрК РФ); не допускается принятие решений (за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами) о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую, о предоставлении находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков в целях размещения объектов, если их размещение не предусмотрено документами территориального планирования (ч. 4 ст. 9 ГрК РФ). Решения по названным вопросам основываются на содержании документов территориального планирования.

Важная норма для понимания значения документов территориального планирования как актов, осуществляющих регуляцию отношений, содержится в ФЗ от 21.12.2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»[337]. Согласно ст. 4 названного закона перевод земель (земельных участков) в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель (земельных участков) утвержденным документам территориального планирования.

Документы территориального планирования приобретают большую значимость для использования земель, земельных участков, на которые действие градостроительного регламента не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются. С учетом нормы ч. 3 ст. 9 ГрК РФ именно на основе рассматриваемых актов (прежде всего генеральных планов поселения, городского округа) органы государственной власти и органы местного самоуправления должны определять параметры использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В систему законодательства о градостроительной деятельности входят правила землепользования и застройки. Содержание правил во многом формирует нормативно - правовые предпосылки застройки земель, поскольку в значительной степени принятые нормы определяют виды возможных к созданию на определенной территории зданий и сооружений, предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции, устанавливают разрешенное использование земельных участков, их предельные размеры.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования1. «Градостроительное зонирование является способом трансформации проектных решений генерального плана в повседневную правоприменительную практику»[338] [339]. Градостроительное зонирование имеет целями определение

территориальных зон и установление градостроительных регламентов. Градостроительное зонирование направлено на установление правового режима земельных участков, всего, что находится над и под их поверхностью и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Так, предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства могут включать в себя: минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, сооружений; максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка (ст. 39 ГрК РФ).

Гражданское законодательство определяет право на застройку как элемент содержания права собственности и некоторых иных прав на земельные участки (ст. 263, 264 ГК РФ). Земельное законодательство развивает положения ГК РФ, закрепляя, что собственник земельного участка имеет право возводить здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов (пп. 2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ). В соответствии с п.1 ст. 41 Земельного кодекса РФ лица, не являющиеся собственниками земельных участков, за исключением обладателей сервитутов, осуществляют права собственников земельных участков, в том числе в части права осуществлять строительство.

Отсутствие у лица, производящего строительство объекта недвижимости, соответствующего права на земельный участок свидетельствует о самовольности возведенной постройки, правовые последствия которой определены в т.ч. в ст. ст. 222 ГК РФ.

Суды очень узко трактуют положение ст. 260 ГК РФ («Право застройки»). Повсеместно в судебных решениях подчеркивается, что право застройки «осуществляется при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о назначении земельного участка». Тем самым недооцениваются иные нормы экологического законодательства, прежде всего, природоохранного характера, регулирующее отношения в сфере застройки земель. Причем такое толкование нижестоящих судов охотно поддерживается судами вышестоящих инстанций , а также как неоспоримое правило излагается в научных исследованиях[340] [341].

Итак, все большее количество земель, водных объектов, недр, лесов попадает под воздействие антропогенной деятельности и требуется обеспечение эффективного использования природных ресурсов, повышение требований по охране окружающей среды, и эти цели призваны решать условия природоресурсного, природоохранного и градостроительного характера. Исходя из ст. 9 Конституции РФ, государство как представитель публичной власти в нормативных правовых актах земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах устанавливает допускаемые правовые формы использования природных объектов для строительства, реконструкции конкретных видов зданий, сооружений. Тем самым можно говорить о закреплении нормативными правовыми актами природоресурсных предпосылок застройки земель. В целях обеспечения комплексной охраны окружающей среды при осуществлении соответствующей деятельности законодательство содержит природоохранные предпосылки застройки земель. Градостроительные предпосылки, не затрагивая правовые формы использования природных ресурсов, определяют или уточняют возможность строительства определенного объекта недвижимости в документах территориального планирования и правилах землепользования и застройки и закрепляют требования к деятельности по его возведению.

Разрешенные природоресурсным и градостроительным законодательством и отвечающие природоохранным требованиям объекты недвижимого имущества строятся с учетом гражданско-правовых предпосылок застройки земель, определяющих объем прав лица, возводящего постройку, и лица - правообладателя природного ресурса, используемого при застройке, и способы их защиты. Можно сказать, что гражданскоправовые положения заканчивают формирование общих нормативно-правовых предпосылок застройки земель, в том числе путем установления прав, обладание которыми позволяет строить объекты, соответствующие нормам природоресурсного, экологического и градостроительного законодательства.

Проведенное исследование позволило выделить четыре основных[342] вида нормативно-правовых предпосылок в зависимости от их содержания и правовой природы законодательных актов, в которых они указаны: природоресурсные, природоохранные, градостроительные и гражданско-правовые. Эти предпосылки являются нормативно-конститутивными условиями застройки земель, определяют форму и содержание индивидуальных предпосылок застройки земель. Нарушение в комплексе всех 4 видов предпосылок (условий) застройки земель или хотя бы одной из них свидетельствует о противоправности действий по возведению объекта недвижимости или реконструкции такого объекта.

3.2.

<< | >>
Источник: Болтанова Елена Сергеевна. ЭКОЛОГО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗАСТРОЙКИ ЗЕМЕЛЬ ЗДАНИЯМИ И СООРУЖЕНИЯМИ В РОССИИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Томск - 2014. 2014

Скачать оригинал источника

Еще по теме Общие нормативно-правовые предпосылки застройки земель:

  1. Лекция 36. Экономическая рента
  2. § 3.2. ФУНКЦИЯ САМООРГАНИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВЫХ СИСТЕМ
  3. Оглавление
  4. Введение
  5. Застройка земель как особая разновидность природопользования. Социально-правовой аспект
  6. Классификация застроенных земель и ее правовое значение
  7. Нормативно-правовое регулирование застройки земель зданиями и сооружениями в Российской Федерации
  8. Способы установления правового режима земель и застроенных земельных участков
  9. Общие нормативно-правовые предпосылки застройки земель
  10. Индивидуально-правовые условия застройки земель
  11. Зонирование земель в системе правовых предпосылок
  12. Экологическое правонарушение и виды ответственности за его совершение
  13. Принципы ведения государственного земельного кадастра
  14. ВВЕДЕНИЕ
  15. § 1. Договор о развитии застроенной территории как гражданско-правовой договор
  16. § 2. Сервитут (сервитутное право) в системе ограниченных вещных прав
  17. § 1. Система законодательства, регулирующего отношения общего землепользования
  18. Федеративные аспекты развития институтов жилищного права США.
  19. § 3. Развитие правового регулирования схода граждан, правотворческой инициативы граждан, территориального общественного самоуправления, публичных слушаний, собраний граждан, конференций граждан, опроса граждан и иных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -