Анализ применения норм об административной ответственности за правонарушения в сфере застройки земель

Ответственность по ст. 7.1 КоАП РФ имеет место и в тех случаях, когда застройщик выходит за границы отведенного ему земельного участка¹. При этом имеет важное значение установление идентифицирующих признаков предмета правонарушения по такого рода делам. Так, постановление об отказе в привлечении к административной ответственности за использование земельного участка без правоустанавливающих документов было признано правомерным, поскольку заявитель не представил доказательств, позволяющих достоверно определить земельный участок, переданный застройщику в аренду, и земельный участок, фактически используемый для строительства жилого дома (см.: постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 25.03.2008 г. по делу № А46-11539/2007).

По другому делу суд определил, что в ст. 7.1 КоАП РФ закреплен формальный состав с альтернативными признаками по противоправности деяния, так как предусматривается незаконность использования, имеющую место в случае отсутствия двух видов документов, подтверждающих право пользования: а) собственно на земельный участок; б) на хозяйственную деятельность в пределах его границ. Объективная сторона указанного правонарушения характеризуется деянием в виде активных действий по любому использованию земельного участка без правоустанавливающих документов^{[604] [605].}

Возводимое здание, сооружение должно соответствовать категории земель, целевому назначению и разрешенному использованию земельного участка. Допускаемый к возведению вид объекта недвижимости определяется не только правоустанавливающими документами (свидетельством о праве собственности, договором аренды земельного участка и иными), но и градостроительной документацией, а также на основании норм земельного, градостроительного законодательства.

проектирование и строительство малоэтажной застройки повышенной плотности, газопоршневой электростанции (Мини-ТЭЦ). При этом среди основных видов разрешенного использования отсутствовало размещение такого объекта, а Правилами землепользования и застройки г. Южно-Сахалинск в зоне, где установлена газопоршневая электростанция, было запрещено строительство ТЭЦ. Суд отменил постановление о привлечении к ответственности и пояснил, что исходя из смысла ст. 35 ГрК РФ допускается размещение в жилых зонах отдельно стоящих объектов социального и коммунально-бытового назначения или сопутствующих объектов для обслуживания населения. Кроме того, возведенный объект - объект энергоснабжения жилых домов, который соответствует требованиям нормативных технических документов и результатам инженерных изысканий (Постановление ФАС

Дальневосточного округа от 30.06.2009 г. № Ф03-2406/2009).

Состав ст. 8.8 КоАП РФ относится к формальным. В то же время в отдельных судебных заседаниях по оспариванию привлечения лиц к административной ответственности в связи с использованием земельных участков не по целевому назначению производится оценка такого использования с позиции причинения вреда окружающей среде. В таких случаях отсутствие в деле доказательств причинения вреда окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, является еще одним фактом в признании незаконным привлечения субъекта к ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ (см., например, Постановление ФАС Центрального округа от 19.05.2008 г. по делу № А35-7576/07-С26, Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.08.2011 г. № 15АП-7077/2011). Оценка таких обстоятельств связана с тем, что данное нарушение является административным экологическим правонарушением и статья, предусматривающая ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению, неиспользование земельного участка для строительства, размещена в гл.

На квалификацию правонарушения по ст. 8.8 КоАП РФ при неиспользовании земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, при использовании земельного участка с нарушением его целевого назначения не влияет использование / неиспользование только части земельного участка. На данный факт было обращено внимание, например, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 18.06.2013 г. № 71/13 по делу № А67-4294/2012.

Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) наибольшее количество дел об административных правонарушениях возбуждается за несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов (например, за 2010 год по ст. 8.1 КоАП РФ было возбуждено 4140 дел, в 2012 г. - 5554 дел). Как было подчеркнуто в судебном решении по одному из дел, объективная сторона данного административного правонарушения состоит в несоблюдении экологических требований, приведенных в диспозиции статьи и предусмотренных в ст. 34 - 39 ФЗ «Об охране окружающей среды». Субъекты правонарушения являются специальными, то есть это лица, которые по закону, договору, приказу являются уполномоченными на ведение работ с соблюдением экологических требований. Целью статьи является обеспечение соблюдения технологического порядка производства работ, связанных с проектированием, размещением, строительством, вводом в эксплуатацию и эксплуатацией объектов, поскольку они могут быть опасными для окружающей среды¹. При этом ст. 8.1 КоАП РФ содержит формальный общий состав нарушения экологических требований в процессе разнообразной производственной деятельности на различных ее этапах путем формулирования большого числа альтернативных признаков объективной стороны и

подлежит применению при отсутствии специальных составов, устанавливающих

-2

административную ответственность за конкретные виды экологических нарушений .

Как показывает анализ практики рассмотренных в арбитражных судах споров, ст. ^{[606] [607] [608] 8.1 КоАП РФ в подавляющем большинстве случаев применяется не в сфере строительства, а при нарушении экологических требований уже при эксплуатации предприятий, сооружений (при непринятии мер по снижению, сокращению и исключению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух; не осуществлению учета вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их источников по установленным формам, ведению производственно-хозяйственной деятельности без лимитов на размещение отходов на текущий год и др.).}

Органами государственного строительного надзора часто выявляются нарушения обязательных требований в области строительства и применения строительных материалов (изделий), которые, как правило, выражаются в строительстве объекта с нарушением проектной документации (ч. 1 ст. 9.4) и строительстве, реконструкции объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство (ч. 1 ст. 9.5). Названные виды правонарушений могут иметь место не только при непосредственном застраивании земель. Так, к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.4 КоАП было привлечено ОАО «Группа Компаний ПИК», поскольку на нем лежала обязанность по исполнению функций технического заказчика, а также общество обязалось организовать освобождение строительной площадки. В результате проверки административным органом было установлено, что перед началом строительства застройщиком (заказчиком) не был подготовлен земельный участок для строительства: в зоне действия крана расположен индивидуальный жилой дом с приусадебным участком, подлежащий расселению и сносу в соответствии с утвержденным проектом.

Типичной санкцией за административные правонарушения является штраф, что подтверждает анализ составов закрепленных в КоАП РФ правонарушений и практика применения соответствующих норм. Возможность причинения при строительстве вреда здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию населения, состоянию или качеству окружающей среде, существование угрозы наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы и необходимость не допустить (минимизировать) возможный вред определяют, что за правонарушения, совершаемые в сфере застройки земель, законодатель в отдельных случаях предусмотрел применение такой меры ответственности, как административное приостановление деятельности. Исследователи признают названную меру административно-правового принуждения наиболее

эффективной¹. При осуществлении государственного строительного надзора

- 2 приостановление строительной деятельности находит широкое применение .

Административное приостановление деятельности как санкция за

административное правонарушение (основной вид административного наказания) было впервые закреплено в КоАП РФ с 2005 года . Административное приостановление деятельности назначается только в исключительных случаях, предусмотренных КоАП РФ, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания (ст. 3.2 КоАП РФ). Исходя из перечня допустимых законодателем случаев приостановления деятельности, применение рассматриваемого вида наказания имеет общую цель - обеспечение общественной безопасности, в том числе экологической.

Приостановление деятельности свидетельствует об ограничении

правоспособности лица, ведущего строительство, и не должно вызывать неоправданные убытки. Согласно Конституции РФ в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности (ч. 1 ст. 8); каждый имеет право на свободное

использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не ^{[609] [610] [611]}

запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34). Свобода

предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, не являясь абсолютной, может быть ограничена законом. При этом как сама возможность ограничений, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации, закрепляющей в ст. 55, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только если это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Соответственно, как указал КС РФ, по смыслу ст. 55 Конституции РФ, «введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния»^[612].

Вызывает возражение ограничение довольно незначительным сроком применяемой санкции: административное приостановление строительной деятельности возможно на срок до 90 дней (по ч. 2 ст. 9.4 - до 60 дней). Конечно, можно говорить о том, что для строительной отрасли приостановление деятельности даже на менее длительные сроки влечет значительные убытки, отрицательным образом сказывается на организационной деятельности субъекта, но назначение такого наказания за девиантное поведение является побудительным стимулом для выполнения тех требований законодательства, за нарушение которых субъект был привлечен к ответственности. В силу ст. 23.1 КоАП РФ наличии формальных признаков правонарушения не может служить достаточным основанием для принятия судом решения о приостановлении строительной деятельности. Поскольку применение санкции должно выполнять поставленные цели, в т.ч. устранение допущенного нарушения, представляется, что органу, применяющему такое административное воздействие, должна быть предоставлена большая свобода в выборе срока приостановления деятельности с учетом всех обстоятельств дела. Например, если исходя их допущенного нарушения очевидно, что за два - три месяца устранить нарушение невозможно (строительство ведется без разрешения на строительство и без положительного заключения экологической экспертизы на проектную документацию¹). В административном законодательстве закреплена возможность досрочного прекращения административного приостановления деятельности при устранении обстоятельств, послуживших основанием для назначения этого наказания (ст. 32.12 КоАП РФ), что также может служить еще одним доводом в том, что срок приостановления должен быть более длительным.

Увеличение в законодательстве срока приостановления деятельности возможно при понимании и реализации судами, органом Ростехнадзора принципа баланса частных и публичных интересов, допускающего ограничение частных прав во имя поддержания публичного общественного порядка (см. Информационное письмо ВАС РФ от 20.12.1999 г. № С1-7/СМП-1341 «Об основных положениях, применяемых Европейским судом по правам человека при защите имущественных прав и права на правосудие»^{[613] [614]). Административное приостановление деятельности не должно превращаться из меры воздействия в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, что в силу ч. 1 ст. 34, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ недопустимо. Судя по складывающейся судебной практике, такое понимание есть[615].}

Правовая возможность приостановления и прекращения деятельности также закреплена в ст. 1065 ГК РФ, в соответствии с которой опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность, в ст. 34, 56 ФЗ «Об охране окружающей среды», где предусмотрена такая мера воздействия за нарушение требований в области охраны окружающей среды как ограничение, приостановление или прекращение деятельности. Причиняемый противоправным поведением вред или реальная угроза его причинения являются определяющими при ограничении, приостановлении, прекращении соответствующей деятельности, в то же время Верховный суд РФ особо подчеркнул, что «суд вправе отказать в иске о приостановлении либо прекращении соответствующей деятельности (например, деятельности очистных сооружений и т.д.) при условии, если ее приостановление либо прекращение противоречит общественным интересам»¹.

Основанием для применения приостановления строительной деятельности может служить возведение зданий, сооружений без разрешений, лицензий либо с нарушением их условий, несоблюдение требований промышленной безопасности. Как показывает анализ судебной практики по применению названных норм, чаще всего в суд заявляются требования о прекращении эксплуатации незаконно возведенных (как завершенных, так и незавершенных строительством) объектов.

ФЗ от 30.12.2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»^{[616] [617] [618] предусматривает более широкий круг оснований, позволяющих контролирующему органу обратиться в арбитражный суд с заявлением о приостановлении на определенный срок осуществления застройщиком деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости (ст. 23). Названные в законе нарушения часто имеют формальный характер и не связаны с причинением вреда, например, приостановление возможно, если застройщик более чем на тридцать дней задержал представление своей отчетности или не соблюдаются нормативы финансовой устойчивости его деятельности. Но при рассмотрении подобных требований учитывается характер правонарушения, и суды отказывают в приостановлении деятельности застройщика, если приходят к выводу о несоразмерности запрашиваемой меры воздействия допущенным нарушениям1.}

Согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Как было указано Конституционным Судом РФ, «законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные деяния, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона»².

Федеральный законодатель, включая законы субъектов РФ об административной ответственности в систему законодательства об административных правонарушениях, одновременно устанавливает объем и пределы нормотворческих полномочий субъекта РФ в сфере административной ответственности (см. ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ, ст. 1.3.1 КоАП РФ). Именно вопросы разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ обычно становятся предметом споров в судах различных инстанций. Так, некоторые правовые нормы регионального законодательства были признаны судебными инстанциями, противоречащими федеральному законодательству, как принятые с превышением полномочий (устанавливающие ответственность за нарушение правил подготовки и проведения земляных, строительных и дорожных работ, работ по реконструкции и ремонту инженерных коммуникаций; за складирование и хранение строительных материалов, изделий и конструкций, грунта, мусора, различной специальной техники, оборудования, машин и механизмов на не оборудованной для ^{[619] [620] этих целей территории, а равно вне отведенных в установленном органами местного самоуправления порядке для этих целей мест).}

В соответствии с п. 1 ст. 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из нормативных правовых актов РФ, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Кроме того, по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу РФ. Рассматривая вопросы ответственности, можно заметить, что желание регионального законодателя активизировать работу по расширению перечня составов правонарушений в этой сфере ограничивается существующей формулировкой нормы ст. 58 Градостроительного кодекса РФ, определяющей общие подходы к ответственности. Согласно указанной статье лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (курсив мой - Е.Б.) . Такая формулировка может привести к умозаключению о возможности закрепления составов административно-наказуемых деяний в градостроительной сфере исключительно в Кодексе РФ об административных правонарушениях. Подобный подход уже можно встретить в судебной практике¹. В то же время можно встретить и прямо противоположные решения^{[621] [622].}

Узкое толкование ст. 58 ГрК РФ не отвечает характеру градостроительных отношений, которые «требуют внимания» к ним со стороны не только (а иногда и не столько) федеральных органов. Градостроительные отношения могут и должны регулироваться нормативными правовыми актами субъектов РФ, органов местного самоуправления с учетом архитектурных, природных, социальных, экономических и иных интересов местного населения и особенностей региона и (или) муниципального образования. В свою очередь регулятивные нормы, принимаемые на региональном, местном уровне, требуют своих санкций, применяемых в рамках административно - деликтных отношений, урегулированных законами субъектов РФ. Соответственно, для устранения указанного разночтения необходимо из ст. 58 ГрК РФ исключить слова «Российской Федерации».

Итак, административная ответственность в силу распространенности занимает заметное место в обеспечении законности в сфере застройки земель. Отдельные нормы требуют изменений, но в целом повышение эффективности применения правовых норм об административной ответственности связано не с изменением действующего законодательства, а с надлежащим исполнением и применением норм. Например, в судебной практике встречаются дела о привлечении к ответственности лиц, неиспользующих предоставленные для строительства земельные участки 10 и более лет. Соответственно, возникает вопрос о правоприменительной деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, к основным задачам которых относится выполнение своих функций надлежащим образом. Нельзя сказать, что правонарушения в сфере строительства имеют значительную латентность, поэтому в данной сфере деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления может обеспечить реализацию одного из важнейших принципов юридической ответственности - принципа неотвратимости наказания.

5.3.