Нормативно-правовое регулирование застройки земель зданиями и сооружениями в Российской Федерации

Базовые положения, способствующие развитию нормативного правового регулирования застройки земель, содержит Конституция РФ. Среди конституционных прав граждан называются право каждого на жилище, при этом органы государственной власти и органы местного самоуправления должны поощрять жилищное строительство и создавать условия для осуществления права на жилище (ст. 40); право на медицинскую помощь (ст. 41); право на благоприятную окружающую среду (ст. 42); право на образование (ст. 43). Государство, провозглашая, признавая и гарантируя права граждан, обязано разработать и принять меры, способствующие их осуществлению. Реализация прав граждан зависит от возведения необходимых для жизнеобеспечения жилых помещений, медицинских центров, природоохранных сооружений, больниц и иных объектов. Использование и охрана природных ресурсов в процессе застройки должны основываться на общем понимании их как основы жизни и деятельности народов (ст. 9 Конституции РФ).

Положения Конституции РФ являются первичными, действуют непосредственно и создают юридическую базу для развития иных норм. В ст. ст. 71 - 73, гл. 8 Конституции РФ разграничиваются предметы федерального, совместного и регионального ведения, а также закрепляются гарантии местного самоуправления. Дальнейшая конкретизация полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления производится в многочисленных федеральных законах.

Основополагающее значение в системе правового регулирования застройки земель имеют правила, содержащиеся в экологическом (в том числе природоресурсном), градостроительном, гражданском законодательстве. Отдельные взаимоотношения субъектов в процессе застройки земель попадают в сферу правового воздействия административного, трудового, уголовного права и иных отраслей. При этом в системе права его отрасли являются только относительно автономными нормативно-правовыми образованиями. Немаловажное значение для застройки земель имеют нормативные акты технического регулирования, стандарты саморегулируемых организаций, правила саморегулирования^[211].

Нормативные правовые акты экологического законодательства основываются на приоритетном подходе к используемым в процессе застройки природным ресурсам как части природы, как компонента окружающей среды. Нормы лесного, водного законодательства, законодательства о недрах в значительной степени регулируют отношения с позиции эксплуатации, добычи природных ресурсов и определяют виды сооружений, для возведения которых возможно предоставление соответствующего вида природопользования (лесо-, водо-, недропользования), а также содержат иные нормативные установления, обеспечивающие рациональное использование и охрану лесов, водных объектов, недр при строительстве. В силу общего предназначения земли как основы осуществления хозяйственной и иной деятельности земельное законодательство не закрепляет ограниченный перечень возможных к строительству видов зданий, сооружений, но при этом содержит иные инструменты, которые позволяют обеспечить интересы всего общества при использовании земель и гармоничную застройку территорий.

ФЗ «Об охране окружающей среды» помимо «генеральных» требований, направленных на охрану окружающей среду при осуществлении деятельности, также содержит общие и специальные положения в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции зданий и сооружений, в т.ч.

Осуществляемое положениями экологического законодательства (его природоресурсной и природоохранной частями) правовое воздействие на отношения по застройке земель основывается на тесной связи природных ресурсов в процессе их использования и на особом характере природопреобразования (со свойственным ему содержанием), имеющем место при строительстве зданий и сооружений. Соответственно, в специализированных нормативных правовых актах наличествуют правила о субсидиарном применении норм, а также отсылочные положения, способствующие пониманию и применению экологических норм независимо от места их расположения. Так, застраивание всегда характеризуется непосредственным воздействием на земную поверхность, поэтому особенно важно подчеркнуть наличие в Лесном кодексе РФ норм о том, что лесной участок - это земельный участок; право на лесной участок возникает и прекращается в том числе на основании и в порядке земельного законодательства; после сноса объекта лесной инфраструктуры требуется рекультивация земель. Согласно Водного кодекса РФ в состав поверхностного объекта включаются и покрытые водой земли; пруд и обводненный карьер юридически «связан» с земельным участком; изъятие земельного участка для строительства ГТС нового водохранилища осуществляется в соответствии с земельным и градостроительным законодательством. Закон «О недрах» относит к участкам недр федерального значения те, при пользовании которыми необходима эксплуатация земельных участков из состава земель обороны, безопасности; закрепляет право строить подземные сооружения глубиной до пяти метров правообладателями земельных участков. В отличие от леса и водного объекта законодательно недра определяются как относительно самостоятельный от земли (почвенного слоя или земной поверхности) объект правоотношений.

Функциональные связи можно обнаружить не только между природоресурсными и природоохранными нормами - внутри экологического права, но и анализируя положения экологического и градостроительного законодательства. Известно, что отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции законодатель относит к градостроительным (ст. 4 ГрК РФ). При этом легко заметить, что нормативные правовые акты о градостроительной деятельности наряду с собственно градостроительными положениями (например, о полномочиях органов власти и местного самоуправления в области градостроительной деятельности; о процедуре принятия документов территориального планирования, получения разрешения на строительство) содержат правила, развивающие и детализирующие правовые предписания иных отраслей. В ряду последних значительное место занимают положения экологического права. Неслучайно, что многие из перечисленных в ст. 2 ГрК РФ основных принципов законодательства о градостроительной деятельности имеют экологическую направленность, природоохранное содержание и характер, на что справедливо обращает внимание С.А. Боголюбов^[212]. Эти принципы получают дальнейшее развитие в ГрК и в иных нормативных правовых актах, регулирующих градостроительные отношения. Базовое значение имеет принцип обеспечения устойчивого развития территорий.

Регламентация градостроительной деятельности связана с созданием комфортной среды обитания, комплексным учетом потребностей населения и развитием территорий.

Положения ч. 3 ст. 4 ГрК РФ, закрепляющее правило о субсидиарном применении к градостроительным отношениям земельного, водного, лесного законодательства, законодательства об охране окружающей среды, подтверждает, что отношения по строительству, реконструкции подвергаются эколого-правовому воздействию. На основании данной нормы Конституционный Суд РФ подчеркнул, что отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории,

охрана памятников истории и культуры^[213].

Комплексный характер нормативных установлений законодательства о градостроительной деятельности и тесные связи, иногда - переплетения отношений, возникающих при осуществлении различных видов деятельности по развитию территорий (градостроительной деятельности), сказывается на сложности «вычленения» из их совокупности тех норм, которые непосредственно регулируют отношения по застройке земель.

Определенное место в правовом регулировании отношений по застройке земель занимают положения, содержащиеся в ГК РФ и иных гражданско-правовых актах, регулирующие имущественные отношения, возникающие при застройке земель. Особенно взаимосвязаны положения гражданского с земельным правом. С 90 - х гг. в России не утихают споры о месте правовых норм, регулирующих земельные отношения в правовой системе. Особенно острые дискуссии существуют о соотношении земельного и гражданского права¹. По этому поводу Н.И. Краснов отмечал, что «единое понимание земельных отношений в современных условиях отражает единство сочетания частных интересов (автономии воли) и общественных (государственное регулирование), которое представляет собой объективную реальность, нашедшую свое выражение в правовых системах всего мира. И суть проблемы заключается (...) в установлении правильного соотношения гражданского и земельного права»^{[214] [215]. В этом высказывании подчеркнута главная особенность земельных отношений - единство частных и публичных интересов, лежащих в основе их специального правового регулирования. «Триединство» земли, земельного участка (как природного объекта, природного ресурса и недвижимости) - генетически определяет появление и развитие земельно-правовых норм. Поэтому «условиями оптимизации земельно-правовых норм является не только степень отражения в них общих экономических процессов. Они должны соответствовать специфическим требованиям, предъявляемым к использованию земли как невосполнимого природного ресурса, обладающего определенными биологическим свойствами. В этом заключается особенность норм земельного права»[216].}

Можно согласиться с А.П. Анисимовым в том, что пора прекратить попытки «возведения «берлинской стены» между нормами земельного и гражданского права, снова и снова пытаться развести эти нормы по «отраслевым квартирам» (.. .)»\\

Справедливо здесь вспомнить и слова С.С. Алексеева о том, что «в связи с системностью юридических норм важно указать на другую их особенность - специализацию: между юридическими нормами существует своего рода разделение труда (.. .)»^{[217] [218]. С учетом такой специализации неслучайно в п. 1 ст. 263 ГК РФ содержится норма, закрепляющая, что собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам при условии соблюдения требований о целевом назначении земельного участка. В решении вопроса о самой возможности строительства зданий, сооружений определяющими являются оценка природно-хозяйственной ценности застраиваемого объекта, а также учет экологических, экономических, социальных, политических и иных факторов при планировании и осуществлении строительства, реконструкции на земельном участке. Общие основы гражданского законодательства состоят в неприкосновенности собственности, свободе договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, т.п. и их реализация в нормах гражданско-правового характера не позволяет обеспечить публичные интересы, в том числе право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду.}

Норма ст. 263 ГК РФ свидетельствует об экологизации гражданского права, и в ее основе лежат конституционные положения о рациональном природопользовании и охране окружающей среды (ст. 9, 18. 42 Конституции РФ ).

Гражданское, а вслед за ним и земельное законодательство относят земельный участок к недвижимым вещам, что влечет за собой распространение на земельный участок общего правового режима недвижимости с особенностями, содержащимися в земельно-правовых нормах. Значение гражданского права и степень его правового воздействия на застройку земель предопределены также тем, что застроенный земельный участок представляет собой «симбиоз» природного объекта, признаваемого недвижимостью - земельного участка, и объекта гражданских прав - здания, сооружения. Гражданско-правовые акты устанавливают виды прав на земельные участки, определяют правила возникновения права собственности на созданный объект и гражданско-правовые способы защиты прав на застраиваемый земельный участок и возводимый объект.

Водный и Лесной кодексы РФ закрепляют правило о субсидиарном применении положений гражданского права к регулированию имущественных отношений, связанных с использованием соответственно водных объектов или лесных участков (см. ст. 4, 8, 10, 12, 16, 17 ВК РФ, ст. 3, 9, 71 ЛК РФ). Использование недр для строительства подземных сооружений не попадает в сферу гражданско-правового воздействия, но, например, пользователям недр предоставляются для ведения работ земельные участки, лесные участки, водные объекты, и отношения по их предоставлению, прекращению на них прав регулируются нормами земельного, лесного, водного и гражданского законодательства.

Для надлежащего эффективного правового регулирования деятельности по застройке земель важное значение приобретают нормативные акты в области технического регулирования. Одним из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности согласно п. 7 ст. 2 ГрК РФ является осуществление градостроительной деятельности с соблюдением положений технических регламентов. Так, ФЗ от 22.07.2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»¹ устанавливает требования к размещению взрывопожароопасных объектов на территориях поселений и городских округов, противопожарные расстояния от зданий и сооружений автозаправочных станций до граничащих с ними объектов защиты, противопожарные расстояния от резервуаров сжиженных углеводородных газов до зданий и сооружений и иные.

Вопрос о правовой природе актов в сфере технического регулирования в юридической литературе спорен^{[219] [220]. При рассмотрении этого вопроса высказывались}

прямо противоположные мнения. Представляется, что в таких актах содержатся как технические нормы (правила обращения людей с техникой, орудиями и инструментами труда, с силами и объектами природы), так и нормы права (рассчитанные на неоднократное применение и распространяемые на неограниченный круг лиц правила поведения, регулирующие общественные отношения и обеспеченные принудительной силой государства), поскольку «все нормы взаимосвязаны, взаимодействуют, оказывают постоянное влияние друг на друга»¹. Обращает на себя внимание и тот факт, что закрепленные в установленной форме правила адресованы для применения определенным субъектам и их исполнение контролируется уполномоченными органами. Можно говорить о том, что нормы, закрепленные актах технического регулирования, во многих случаях являются социальными и правовыми. Такому пониманию способствует существующая система и законодательно закрепленная конструкция технического регулирования, обязательные требования которого обеспечиваются нормами об административной ответственности (ст. 9.4 КоАП РФ).

Нормативные документы технического регулирования (правила безопасности, руководящие документы, строительные нормы и правила (СНиПы), санитарные, гигиенические, экологические и иные нормативы, национальные стандарты) регламентируют не только процессы проектирования, строительства, но и устанавливают права и обязанности субъектов хозяйственной и иной деятельности. Т.В. Петрова отмечает, что такая ситуация обусловлена, прежде всего неправильным пониманием разработчиками назначения таких документов. Практическое же значение таких нормативных документов иногда оказывается выше, чем нормативных правовых актов, в том числе федеральных законов, нормы которых отсылают к этим документам^{[221] [222] [223].}

«Признание роли технико-юридических норм и включение их в систему права, - утверждает Ю.А. Тихомиров, - позволит лучше понять и использовать такой эффективный регулятор социально-экономических процессов»¹, поэтому необходимо коренным образом изменить взгляд на техническое регулирование и его правила^{[224] [225] [226].}

3

В соответствии с ФЗ от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» в сферу применения закона включены отношения по применению и исполнению обязательных и добровольно принятых на себя требований к зданиям и сооружениям, к процессам их проектирования (включая изыскания), строительства (ст. 1). ФЗ «О техническом регулировании» предусматривает принятие технических регламентов, документов в области стандартизации, документов, подтверждающих соответствие.

Специально принятый ФЗ от 30.12.2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»^[227] распространяется на все этапы жизненного цикла здания или сооружения и устанавливает минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям, а также к связанным со зданиями и с сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства. Утверждаются технические регламенты безопасности и для отдельных объектов. Одной из целей принятия технических регламентов является охрана окружающей среды, жизни и здоровья растений и животных. Так, при проектировании наружных газопроводов и при пересечении ими водных преград предусматриваются мероприятия по предотвращению

и т-ч и

размыва траншей и защите грунтов от разрушения. В процессе ликвидации сетей газораспределения и газопотребления должны быть обеспечены мероприятия по

- і

недопущению загрязнения окружающей среды, по рекультивации нарушенных земель . Технический регламент о безопасности объектов морского транспорта (в т.ч. регулирующий процессы проектирования и строительства объектов инфраструктуры морского транспорта) определяет требования биологической и экологической безопасности объектов^{[228] [229] [230].}

Согласно ст. 2 ФЗ «О техническом регулировании» технический регламент может быть принят в форме международного договора РФ. В условиях глобализации и в целях углубления и ускорения интеграционных процессов в Таможенном союзе в рамках Евразийского экономического сообщества и формирования Единого экономического пространства, Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация подписали Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования (заключено в г. Санкт-Петербурге 18.11.2010 г.) . В соответствии со ст. 13 названного соглашения были приняты следующие технические регламенты Таможенного союза, опосредующие процесс строительства и реконструкции зданий, сооружений: «О безопасности высокоскоростного железнодорожного транспорта» (ТР ТС 002/2011); «О безопасности инфраструктуры железнодорожного транспорта» (ТР ТС 003/2011); «Безопасность автомобильных дорог» (ТР ТС 014/2011). Например, в соответствии с п. 26 ст. 4 ТР ТС 002/2011 при проектировании и строительстве объектов инфраструктуры высокоскоростного железнодорожного транспорта должны предусматриваться и выполняться мероприятия, обеспечивающие сохранение путей миграции диких животных и мест их постоянного проживания. В настоящее время ведется работа по разработке и утверждению технического регламента Таможенного союза «О безопасности зданий и сооружений, строительных материалов и изделий»^[231].

Международно-правовая унификация правил призвана обеспечить единообразие и гармонизацию законодательства государств стран ЕврАзЭС¹. В силу п. 3 ст. 5 Соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации со дня вступления в силу технического регламента Таможенного союза соответствующие обязательные требования, установленные законодательствами названных стран, не применяются.

В силу единства общественных отношений по застройке земель, содержащиеся в нормативных актах технического регулирования правовые нормы о

природопользовании и охране окружающей среды в процессе строительства, реконструкции зданий, сооружений составляют единое целое с правилами экологического, гражданского, градостроительного и иного законодательства, обеспечивающего совместное воздействие на отношения по застройке земель.

Требования рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды при застройке земель содержатся не только в нормативных актах, принимаемых на уровне РФ.

Земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ). Принимаемые органами государственной власти РФ нормативные правовые акты устанавливают общие и концептуальные положения, единые принципы правового регулирования соответствующих видов общественных отношений. Нормотворческая деятельность субъектов РФ на основании предоставленных им полномочий направлена на конкретизацию этих общих установлений с учетом своих особенностей (экологических, экономических, исторических, демографических и иных) .

Законодательство о градостроительной деятельности также представлено нормативными правовыми актами субъектов РФ. Например, в г. Москва, ^{[232] [233]}

Архангельской, Орловской, Мурманской, Волгоградской областях, Краснодарском крае действуют градостроительные кодексы соответствующего субъекта РФ. Принимаются законы и подзаконные акты по отдельным аспектам градостроительной деятельности. Нормотворческой деятельности субъектов РФ способствуют и положения ГрК РФ, предусматривающие вопросы, по которым должны быть приняты правовые акты субъектов РФ (см. ч. 5 ст. 24, ч. 17 ст. 51, ч. 22 ст. 51 и другие).

Наряду с государственными органами значительная роль в правовом регулировании застройки земель принадлежит органам местного самоуправления. Указание на право органов местного самоуправления регулировать соответствующие отношения содержится в ЗК РФ, ВК РФ, ЛК РФ, Законе РФ «О недрах», ГрК РФ. Кроме того, в ФЗ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[234] закреплены вопросы местного значения, для решения которых поселения, муниципальные районы и городские округа обязаны принимать уставы, муниципальные правовые акты. Основным муниципальным правовым актом, специально применяемым для регулирования отношений по застройке земель, являются правила землепользования и застройки.

Для обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления утверждают нормативы градостроительного проектирования. Нормативы обязательно учитываются при подготовке проектов схемы территориального планирования субъекта РФ, муниципального района, генерального плана поселения, городского округа, документации по планировке территории, принятии решения о развитии застроенной территории (ст. 20, 24, 45, ст. 46.2 ГрК РФ). Принятие и реализация нормативов градостроительного проектирования способствуют претворению в жизнь природоохранных принципов, в частности принципа учета природных и социальноэкономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности (см. ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды»).

Многообразие возводимых в процессе застройки объектов капитального строительства определяет необходимость учета их специфических особенностей, в т.ч. с позиции будущего функционального использования, что осуществляется различными законами¹. Так, в ФЗ от 08.11.2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^{[235] [236] включена глава, положения которой определяют особенности предоставления и дальнейшего использования земельных участков для размещения дорог.}

Наличие отдельных законов обеспечивает специализацию и детализацию правового регулирования отношений по застройке земель. Такое юридическое воздействие базируется на известном принципе lex specialis posterior derogate generali (лат. - специальный закон отменяет действие общего закона). Для закрепления и усиления особого воздействия специальных норм на отдельные отношения законодатель деятельность по проектированию, строительству, реконструкции определенных объектов недвижимости обозначает как специальный вид деятельности. Такое положение сложилось применительно к определению дорожной деятельности, деятельности в области промышленной безопасности, в области использования атомной энергии. Так, к видам деятельности в области промышленной безопасности относятся проектирование, строительство, эксплуатация, реконструкция опасного производственного объекта. Опасными производственными объектами считаются, например, те, где проводятся горные работы (за исключением добычи общераспространенных полезных ископаемых и разработки россыпных месторождений полезных ископаемых, осуществляемых открытым способом без применения взрывных работ).

Важное экологическое значение имеют нормы, предусматривающие ответственность за правонарушения при застройке земель. Это - соответствующие положения Кодекса РФ об административных правонарушениях, Гражданского кодекса РФ, Трудового кодекса РФ, Уголовного кодекса РФ. Нормы об ответственности выполняют обеспечительно-охранительную функцию в механизме правового регулирования застройки земель и служат общей цели достижения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды при возведении зданий и сооружений, создании квазиприродных объектов. Содержащиеся в административном, гражданском, трудовом, уголовном праве средства воздействия обеспечивают должное поведение субъектов по застройке земель.

Изложенное свидетельствует о значительной роли централизованного регулирования отношений по застройке земель правовыми нормами, закрепленными в нормативных актах, принимаемых в результате правотворчества органами государственной власти и органов местного самоуправления, а также непосредственно народом путем референдума¹. Такое положения объяснимо с позиции особой важности для общества используемых при застройке земель природных ресурсов. В то же время регламентация отношений по застройке земель централизованным правовым воздействием не ограничивается, дополняет и развивает его децентрализованное правовое регулирование, и в современный период возможности децентрализованного регулирования расширены.

Как отмечают исследователи, применительно к нормативному правовому регулированию классификация на централизованное и децентрализованное правовое регулирование (в зависимости от степени централизации) давно вошла в научный оборот^{[237] [238]. В основе децентрализованного правового регулирования воздействие правовых норм, выработанных социальными коллективами,[239] - локальное правовое регулирование.}

В последние годы локальное правовое регулирование отождествляется с любым видом правового регулирования, осуществляемого не федеральными органами государственной власти. Можно согласиться с Ю.М. Никитенко в том, что такой подход свидетельствует о неоправданном смешении различных по своей правовой природе институтов: местного, регионального и локального регулирования и приводит к терминологической путанице^[240]. Как представляется, по субъектному составу, виду регулируемых отношений, порядку принятия нормативных актов и степени правового воздействия локальное правовое регулирование отличается от правового регулирования отношений нормативными правовыми актами, принимаемыми органами государственной власти или органами местного самоуправления.

Локальное правовое регулирование занимает значительное место при регулировании трудовых и непосредственно связанных с ними отношений. Процесс застраивания земель опосредуется внешними отношениями правообладателя природного ресурса с государственными органами, органами местного самоуправления, с частными лицами, но эти отношения зачастую переплетаются с внутренними производственными процессами, опосредуемыми социально-трудовыми отношениями. Участниками последних могут быть как работники природопользователя

(работодателя), так и подрядчика. Поэтому определенное значение при застройке земель приобретают складывающиеся внутри коллектива трудовые отношения и их правовое опосредование. Степень участия работодателя в механизме правового регулирования традиционно высокая. Участники трудовых отношений обладают правомочиями на правовое регулирование путем принятия локальных нормативных актов,

представляющих собой «самостоятельный канал правообразования, направленный на создание собственных правил саморегулирования»¹. Так, согласно ст. 41 Трудового кодекса РФ в коллективный договор могут включаться взаимные обязательства работников и работодателя по вопросам экологической безопасности. Непосредственная деятельность работников и надлежащее выполнение ими своих трудовых функций в конечном счете являются определяющими в законности возводимого объекта капитального строительства и его безопасности для жизни, здоровья граждан, окружающей среды. Нормы трудового права, в т.ч. предусматривающие меры стимулирования и взыскания, способны обеспечивать как рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды в процессе строительства и применения наемного труда, так и выпуск экологически безопасной продукции (строительных материалов и строительной продукции).

Не только локальными нормами права, принимаемыми для правового ^{[241] [242] [243] регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений, обеспечивается децентрализованное нормативное правовое регулирование отношений по застройке земель, но и иными их разновидностями. В целях эффективного развития общественных отношений в условиях перестройки всех сфер общественной жизни, становления рыночной экономики в России процессы саморегулирования и самоорганизации находят все большую поддержку со стороны государства. Для осуществления строительства во многих случаях субъекты должны быть членами соответствующей саморегулирующей организации. Государством были делегированы саморегулируемым организациям (СРО) определенные полномочия по регулированию деятельности в сфере инженерных изысканий, проектирования и строительства.}

Создание саморегулируемых организаций с отказом от лицензирования строительной деятельности означает, что государство переложило на эти организации часть своих публично-правовых функций. Такой подход напрямую связан с проводимой в Российской Федерации административной реформой, среди приоритетных направлений которой - ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регламентирования¹. Последнее обстоятельство послужило основой

для развития децентрализованного правового регулирования общественных

~2

отношений .

Саморегулирование предполагает установление самими субъектами предпринимательской (профессиональной) деятельности определенных правил их поведения и является одним из необходимых элементов механизма правового регулирования предпринимательских отношений . На основании ч. 2 ст. 55.1 ГрК РФ саморегулируемая организация вправе разработать и утвердить стандарты СРО (правила в области технического регулирования) и правила саморегулирования (содержат ^{[244] [245] требования к предпринимательской деятельности, за исключением правил в области технического регулирования). Эти акты могут содержать дополнительные требования, имеющие нормативно-правовой характер, в части обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды при строительстве, реконструкции зданий, сооружений. Тезис о возможности включения в документы СРО экологоправовых норм базируется на существующем с литературе и поддержанном в настоящей работе положении о технико-юридических нормах, а также на том факте, что при вступлении в члены СРО на организацию распространяются требования в т.ч. ранее принятых документов СРО.}

При разработке документов саморегулируемая организация наряду с техническим регулированием осуществляет, по сути, локальное нормотворчество. Правила поведения членов СРО, принятые саморегулируемой организацией, имеют общий и обязательный для определенного круга лиц характер, государство такие нормы санкционирует, и их исполнение обеспечивается системой мер дисциплинарного воздействия на членов СРО. Можно согласиться с существующей позицией исследователей о том, что правила и стандарты СРО отвечают признакам локальных нормативных актов^[246].

Итак, нормативно-правовое регулирование отношений по застройке земель осуществляется международными и национальными нормативными правовыми актами. Правовое регулирование застройки земель нормами права обеспечивается не только на централизованном, но и на децентрализованном уровне. Децентрализованное нормативное правовое регулирование отношений производится уполномоченными субъектами в установленных пределах путем локального правового воздействия на поведение работников, а также на членов саморегулируемых организаций и третьих лиц при застройке земель. Децентрализованная правовая регуляция дополняет существующее централизованное нормативное правовое регулирование отношений по застройки земель и связана с осуществлением застройки земель с использованием наемного труда, развитием инициативного решения вопросов в экономической сфере, со способностью экономического механизма к саморегуляции.

С позиции дуализма права можно заметить, что правовое регулирование использования земель при их застройке осуществляется как публично-правовыми, так и частноправовыми нормами экологического и иного законодательства¹. О дуализме норм часто можно говорить лишь условно. В юридической литературе отмечается, что «публичные нормы имеют право на существование только тогда, когда применяются вместе с нормами частного права. Но и частноправовые нормы обретают право на существование только в сочетании с публичными. Один вид права без другого существовать не может»^{[247] [248]. Нормы о застройке земель имеют как частный, так публичный характер. Правовое регулирование застройки земель основывается на взаимодействии частных и публичных интересов.}

Системный характер отношений по застройке земель определяет общую цель их правового регулирования: это согласованное и взаимоувязанное правовое воздействие. Нормы о застройке земель взаимосвязаны и взаимообусловлены, но включены в различные нормативные правовые акты. Системность отношений по застройке земель не означает абсолютной унификации регулирующих эти отношения правовых норм и утраты ими своеобразия, а лишь предопределяет необходимость их гармонизации (в том числе экологизации).

2.3.