<<
>>

§ 2. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации

Формирование и развитие законодательства субъектов РФ, регулирующего земельные отношения, происходило параллельно с формированием федерального земельного законодательства. Условно можно выделить два этапа формирования земельного законодательства.

Первый этап (приблизительно 1990 - 1992 гг.) можно охарактеризовать как становление нового земельного законодательства, устанавливающего многообразие форм собственности на землю, порядок и условия приватизации земель, платность использования земли. В этот период в республиках, входящих в состав Российской Федерации, в соответствии со ст. 16 Земельного кодекса РСФСР, принималось земельное законодательство. При этом принимаемые законодательные акты по структуре и содержанию в значительной мере повторяли законодательные акты СССР и РСФСР. В качестве примера можно привести Законы Дагестанской ССР от 16 мая 1991 г. "О земельной реформе", "О земле", Закон Республики Татарстан "О земельной реформе", Законы Калмыцкой Советской Социалистической Республики - Хальмг Танч "О земле" (от 20 февраля 1991 г.) и "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (от 21 февраля 1991 г.) и другие. Другими субъектами РСФСР (кроме республик) собственное правовое регулирование земельных отношений не осуществлялось.

Второй этап был обусловлен необходимостью реализации прав многочисленных собственников земли и необходимостью обеспечить при этом интересы общества. Кроме того, огромное влияние на дальнейшее развитие земельного законодательства оказало принятие всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституции РФ, которая позволила осуществлять правовое регулирование земельных отношений всем субъектам Российской Федерации.

Основной фон, на котором осуществляется формирование правовой базы земельной реформы в субъектах РФ, характеризуется пробельностью федерального закона, комплексно регулирующего земельные отношения.

С принятием Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации", отменившего значительную часть статей Земельного кодекса РСФСР 1991 г., ряд вопросов, как то: компетенция РФ, субъектов РФ по вопросам регулирования земельных отношений, прекращение прав на землю и других, оказался неурегулированным. В этих условиях возросла роль региональных законодательных актов. В 1994 году намечается тенденция к регулированию на уровне субъектов РФ вопросов оборота земель. В период с 1994 по 1997 гг. во многих субъектах РФ принимаются нормативные акты, разъясняющие механизм подготовки и выдачи свидетельств на право собственности на землю (на земельные доли) и регулирующие оборот земель сельскохозяйственного назначения[8]. В ряде регионов принимаются законы, регулирующие широкий круг вопросов, регулирование которых ранее осуществлялось Земельным кодексом РСФСР, например: Закон Воронежской области от 25 мая 1995 г. "О регулировании земельныхотношений в Воронежской области"; Закон Краснодарского края от 1 августа 1995 г. (в редакции Закона от 17 октября 1996 г.) "Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае"; Закон Волгоградской области от 16 января 1997 г. "О правовом обеспечении земельных отношений на территории Волгоградской области"; Закон Саратовской области "О земле" и другие.

Толчком для дальнейшего развития земельного законодательства субъектов Российской Федерации послужило принятие Указа Президента РФ от 7 марта 1996 г. №337 "О реализации конституционных прав граждан на землю", во исполнение которого были приняты нормативные акты о порядке и условиях выкупа органами местного самоуправления земельных долей[9], а также акты, разъясняющие Указ или устанавливающие особенности его применения на соответствующей территории[10].

Значительное количество пробелов в законодательстве РФ в области земельных отношений породило необходимость урегулировать соответствующие вопросы на уровне субъектов РФ, а отсутствие единого видения земельно-правовых отношений повлекло крайнее разнообразие в решении одних и тех же вопросов в различных субъектах Российской Федерации.

При этом разнообразие в значительной мере было обусловлено не спецификой земельно-правовых отношений в том или ином регионе, а опытом и квалификацией авторов законопроектов и политической ориентацией должностных лиц соответствующих органов власти и управления.

В законодательстве субъектов РФ по-разному урегулированы вопросы соотношения законодательства субъектов Российской Федерации и Российской Федерации, вопросы о формах собственности на земли сельскохозяйственного назначения, о разграничении земельной собственности между субъектами РФ и РФ, имеющие непосредственное отношение к земельному обороту, а также собственно вопросы оборота земель. По законодательству субъектов РФ существенно различается объем субъективных прав по владению, распоряжению и пользованию землей лиц, имеющих землю на различных правовых титулах. Объем субъективных прав собственников земли, например, может в различных регионах существенно отличаться. Значительное количество нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения, вторгаются в сферу гражданско-правового регулирования и вступают в противоречие с нормами гражданского права.

Здесь мы рассмотрим некоторые из этих аспектов, непосредственно связанных с земельным оборотом.

О формах собственности на земли сельскохозяйственного назначения.

В соответствии с п. 1 ст. 36 Конституции РФ граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Однако некоторые республики, входящие в состав РФ (например, Калмыкия, Башкортостан, Дагестан, Марий Эл и др.) до сих пор не решили положительно вопрос о ведении частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения. В отдельных субъектах Российской Федерации в качестве субъекта права собственности на землю выступает "народ". Например, в соответствии со ст. 14 Степного Уложения (Основного Закона) Республики Калмыкия, "земля, недра, растительный и животный мир, водные ресурсы и воздушное пространство на территории республики является исключительным достоянием (собственностью) народа Калмыкии".

Важно отметить, что такая формулировка противоречит ст. 212 ГК РФ, в соответствии с п. 2 которой "имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований". /Других субъектов права собственности гражданское законодательство не предусматривает, а Республика Калмыкия не вправе осуществлять собственное гражданско-правовое регулирование.

Рассмотрение вопроса о формах собственности с точки зрения их законодательного закрепления недостаточно. Наличие или отсутствие того или иного титула на землю нас интересует постольку, поскольку он предполагает совокупность определенных прав и обязанностей землепользователя. В связи с этим для нас представляет интерес следующее. Формально в Республике Дагестан частная собственность на земли сельскохозяйственного назначения отсутствует. Однако, в соответствии с Указом Государственного Совета Республики Дагестан от 21 апреля 1997 г. № 97 "О реализации конституционных прав граждан на землю", членам сельскохозяйственных коммерческих организаций выдаются свидетельства о праве владения земельными долями. В соответствии с п. 4 Указа "владелец земельной доли вправе: передать земельную долю по наследству; использовать земельную долю (с выделением земельного участка в натуре) для ведения крестьянского (фермерского) и личного подсобного хозяйства; обменять земельную долю на имущественный пай или земельную долю в другом хозяйстве; передать земельную долю (с выделением земельного участка в натуре) в аренду крестьянским (фермерским) хозяйствам, сельскохозяйственным организациям, гражданам для ведения личного подсобного хозяйства; внести право владения или пользования земельной долей в уставный капитал или паевой фонд сельскохозяйственной организации; передать земельную долю на условиях договора ренты или пожизненного содержания". Таким образом, правомочия владельцев земельных долей в Республике Дагестан значительно шире, чем права собственников в некоторых субъектах Российской Федерации.

В то же время в Краснодарском крае в соответствии со ст. 25 Закона Краснодарского края от 1 августа 1995 г. (в редакции Закона от 17 октября 1996 г.) "Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае" земли для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства предоставляются бесплатно, а в соответствии со ст. 27 "в случае ликвидации крестьянского хозяйства... земельные участки возвращаются бесплатно в фонд перераспределения с компенсацией затрат, связанных с улучшением земель". Учитывая, что в соответствии с указанным законом сделки купли-продажи и дарения не могут быть совершены, можно сказать, что де-факто земля предоставляется в пользование.

Общая собственность на землю, используемую сельскохозяйственными коммерческими организациями.

Вопросы общей собственности на земли сельскохозяйственного назначения, используемые сельскохозяйственными коммерческими организациями, в отдельных субъектах Российской Федерации решены крайне неудовлетворительно. Порой законодатели ошибочно отождествляют право собственности юридического лица и право собственности учредителей юридического лица на землю. Например, из содержания ст. 23 Закона Воронежской области вытекает, что порядок и условия выделения земельной доли в натуре из земель, используемых сельскохозяйственными коммерческими организациями, устанавливается законодательством и уставами этих организаций; собственник земельной доли имеет право "при выходе из хозяйственного общества, товарищества, производственного кооператива получить компенсацию в размере стоимости его земельной доли в порядке, предусмотренном их уставами"

# (участник предприятия имеет право получить компенсацию его доли в

уставном (складочном) капитале или паевого взноса в кооперативе. Земля находится в собственности участника сельскохозяйственной коммерческой организации - значит, она не была внесена в качестве взноса в уставный капитал и, следовательно, стоимость земельной доли никак не может повлиять на размер компенсации выходящему участнику его доли в уставном капитале).

В подпункте "б" пункта 2 ст. 23, посвященном продаже земельной доли сельскохозяйственному предприятию, говорится, что "при определении причитающейся суммы учитывается задолженность сельскохозяйственного предприятия по кредитам, которая пропорционально относится и на продаваемую земельную долю", смысл которой совершенно неясен. Подобного рода ошибки имеются в нормативных актах и других субъектов Российской Федерации .

По нашему мнению, взаимоотношения участников общей земельной собственности и сельскохозяйственных коммерческих организаций в

^ законодательстве субъектов РФ решены, как правило,

неудовлетворительно. В связи с этим органам государственной власти субъектов РФ следует особенно осторожно и критически заимствовать соответствующий опыт других регионов.

Вопросы оборота земель.

Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения осуществляется субъектами Российской Федерации крайне неоднообразно. Наибольший интерес вызывает законодательное регулирование купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения.

См., например, ст. 57 Закона Саратовской области "О земле".

По способу урегулирования вопросов купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения все субъекты РФ условно могут быть разделены на 3 группы.

Первая группа - это субъекты Российской Федерации, нормативно-правовые акты которых разрешают или допускают куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения с сохранением целевого назначения. В

68

качестве примера можно привести Рязанскую область , Ростовскую

область[11], Волгоградскую область[12] Саратовскую область[13], Республику

Татарстан[14], Самарскую область[15], Свердловскую область[16], Тюменскую

75

область и другие.

П. 2.1. Положения о порядке пользования и распоряжения земельными долями и имущественными паями, утвержденное Постановлением Рязанской областной думы от 14.12.94 №24.

75

Ст. 26 Закона Тюменской области от 14 февраля 1997 года № 75 "О регулировании земельных отношений в Тюменской области" (в ред. Законов Тюменской области от 20.04.1998 г. № 21, от 10.12.1998 г. № 69).

В некоторых субъектах РФ не имеется нормативно-правовых актов, регулирующих общий порядок купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения (это и не обязательно, так как эти вопросы урегулированы Указами Президента, действующими на территории всей РФ), однако приняты правовые акты, регламентирующие порядок выкупа земельных долей органами местного самоуправления. В качестве примера можно привести Воронежскую область (Положение о порядке и условиях выкупа органами местного самоуправления земельных долей в Воронежской области, утвержденное Постановлением Воронежской областной Думы от 23 января 1997 г. № 686) и другие субъекты РФ. Следует отметить, что указанные положения практически не содержат новых норм, регламентирующих куплю-продажу земельных долей. В них, в основном, разъясняются отдельные положения федерального законодательства о процедуре предварительного выделения продаваемого земельного участка из общего земельного массива, а также о процедуре заключения договора и о его форме.

Вторая группа - это субъекты Российской Федерации, в которых отсутствуют нормативно-правовые акты, посвященные купле-продаже земель сельскохозяйственного назначения. В качестве примера можно привести Орловскую область. 6 апреля 1995 г. Орловская областная Дума приняла Постановление "Об эксперименте по дальнейшему реформированию сельскохозяйственных предприятий области", пунктом 11 которого было утверждено Положение "О порядке пользования и распоряжения земельными долями и имущественными паями" "...кроме раздела, предусматривающего куплю-продажу земельной доли, к рассмотрению которого вернуться после принятия Земельного кодекса РФ". Неутвержденный раздел о купле-продаже земельной доли в текст Положения включен не был. Таким образом, купля-продажа земельных долей хотя и не разрешена, но и не запрещена.

Третья группа - субъекты РФ, нормативные акты которых содержат запрет на куплю-продажу земель. В качестве примера можно привести Краснодарский край (запрет на куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения содержится в преамбуле Закона Краснодарского края "Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае" и вытекает из содержания ст. 12 этого же Закона), Ставропольский край.

Последним абзацем статьи 44 Закона Алтайского края от 21 сентября 1998 года № 49 - СЗ "О регулировании земельных отношений в алтайском крае" установлено, что "продажа, дарение, обмен и залог земель сельскохозяйственного назначения, кроме указанных в предыдущем абзаце (в предыдущем абзаце речь идет о земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства, садоводства, животноводства, дачного, гаражного строительства, а также о приусадебных земельных участках личных подсобных хозяйств и находящихся в собственности приватизированных несельскохозяйственных предприятий землях - примечание мое), на территории Алтайского края не разрешаются, если иное не установлено федеральным законом".

Купля-продажа сельскохозяйственных земель запрещена в Республике Саха-Якутия (ст. 2 Закона Якутской-Саха Советской Социалистической Республики от 4 марта 1991 года № 419 XII "О земельной реформе").

Постановлением Губернатора Тульской области от 22.08.96 №512 утверждено Временное положение о порядке и условии выкупа земельной доли органами местного самоуправления в целях пополнения фонда перераспределения земель. В то же время депутаты Тульской областной Думы сделали обращение к Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации, в котором единогласно высказались за недопущение гражданского земельного оборота. Они, в частности, заявили: "Решение такого общественно значимого политического вопроса, как вопрос о земле, невозможно без учета мнения крестьянства. (Социологические опросы показывают, что от 70 до 90 процентов жителей села - категорически против купли - продажи сельскохозяйственных угодий.) Продажа земли противоречит традиционному русскому мировоззрению, согласно которому земля - святыня, оплаченная жизнью предков, - является общенациональным достоянием. Купля - продажа земли в современных условиях тяжелого аграрного кризиса, поставившего на

Ф грань разорения большинство сельских производителей, может повлечь

скупку земли по крайне низким ценам... Экономическими последствиями такой акции могут стать: вывод земли из сельскохозяйственного оборота, увеличение земельной ренты и, соответственно, повышение цен на продукты питания, дальнейшая потеря продовольственной независимости России. Тульская областная Дума разделяет озабоченность членов Совета Федерации несовершенством Земельного кодекса. Но еще большую тревогу вызывает то обстоятельство, что затягивание принятия Земельного кодекса на федеральном уровне ведет к активизации регионального нормотворчества, разрешающего стихийную распродажу земель. В связи с вышеизложенным Тульская областная Дума обращается с предложением к Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации ускорить доработку Земельного кодекса, усилив в нем положения, запрещающие куплю - продажу земель

^ сельскохозяйственного назначения. До принятия Земельного кодекса

Тульская областная Дума считает целесообразным приостановить специальным постановлением федеральных органов власти действие региональных законодательных актов, разрешающих куплю - продажу земель сельскохозяйственного назначения". Это заявление было поддержано также депутатами Ивановской областной Думы.

В нормативных актах большинства субъектов РФ, регулирующих вопросы оборота земель сельскохозяйственного назначения, предусматриваются такие виды сделок, как наследование, аренда, внесение земельной доли в уставный капитал. Предусматриваются также купля-

т

продажа, дарение, передача на условиях договора ренты и пожизненного содержания.

# Порой субъекты РФ необоснованно ограничивают возможность

совершения тех или иных сделок определенными условиями. Например п. 2 Порядка распоряжения земельными долями и имущественными паями, утвержденного Постановлением администрации Кировской области от 29 марта 1995 г. №16, "все разрешенные законодательством виды сделок с земельными долями (купля-продажа, дарение, сдача в аренду, передача по наследству, обмен на имущественный пай, передача в уставный фонд товариществ, обществ, кооперативов) совершаются только в ходе реформирования сельскохозяйственных предприятий по решению собрания собственников земельных долей и имущественных паев, а в остальных сельхозпредприятиях - возможны два вида: получение земельной доли в натуре для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и передача доли по наследству в соответствии с действующим законодательством".

Законом Новосибирской области от 12 ноября 1998 г. № 28-03 "О регулировании земельных отношений в Новосибирской области"

^ установлен перечень сделок, которые может совершить собственник

земельной доли. Собственник земельной доли вправе: внести земельную долю или право пользования ею в уставный капитал организации, которая до приватизации земли использовала этот земельный участок; продать или подарить земельную долю сельскохозяйственной организации "по месту нахождения земельной доли", членам этой организации, органам местного самоуправления; передать земельную долю по наследству; обменять земельную долю на имущественный пай или на земельную долю в другом хозяйстве; выделить из общего массива земельный участок в счет земельной доли для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства. Таким образом, ограничен субъектный состав в сделках по отчуждению земли и тем самым ограничивается конкуренция на земельном рынке. Одна из сторон в сделке -сельскохозяйственная организация - становится монополистом, диктующим условия собственникам земли.

Еще более указанным законом ограничиваются права сельскохозяйственных организаций по распоряжению землей. Такие организации вправе только продать земельные участки для государственных и муниципальных нужд, обменяться земельными участками с гражданами и другими сельскохозяйственными организациями, а также сдать в аренду.

Интересно содержание п. 3 ст. 22 Закона Воронежской области "О регулировании земельных отношений в Воронежской области", которым предусмотрено, что при реорганизации колхозов и совхозов граждане могут передать землю в уставный капитал сельскохозяйственной коммерческой организации, получить земельный участок в натуре, обменять на имущественный пай, а также "передать право на земельную долю в аренду создаваемым в процессе реорганизации хозяйственным обществам, товариществам, производственным кооперативам". Во-первых, указанный пункт сформулирован таким образом, что совершенно неясно, является ли этот перечень сделок исчерпывающим. Если считать, что перечень исчерпывающий, то возникает вопрос о соответствии этой нормы статье 36 Конституции РФ, в соответствии с которой "владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц"; если перечень не исчерпывающий, то было бы логично указать на это. Во-вторых, такое правомочие собственника, как "передать право на земельную долю в аренду", представляется абсурдным: вполне возможно передать в аренду саму земельную долю. Но невозможно передать в аренду право собственности либо одно из правомочий, вытекающих из права собственности; нельзя, например, сдать в аренду право распоряжения ф земельной долей. К сожалению, подобные ошибки содержатся в

нормативных актах и других субъектов Российской Федерации76.

Проблема совершенствования, систематизации и упорядочения земельного законодательства субъектов Российской Федерации, безусловно, весьма актуальна. Налицо множество проблем, противоречий, трудностей. С другой стороны мы можем отметить, что принимаемые в последние годы законы субъектов Российской Федерации, как правило, направлены на обеспечение прав собственников земли, в том числе права распоряжаться ею.

*

См., например, ст. 56 Закона Саратовской области "О земле".

<< | >>
Источник: Герасин Сергей Иванович. правовые основы оборота земель, используемых в сельскохозяйственном производстве. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. МОСКВА -2000. 2000

Еще по теме § 2. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации:

  1. 3. Общественные и религиозные объединения Российской Федерации. Общественная палата Российской Федерации
  2. ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПЛЕНУМА ВЕРХОВНОГО СУДА РФ от 17 марта 2004 г. № 2 «О ПРИМЕНЕНИИ СУДАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ТРУДОВОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
  3. Законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации как источники муниципального права
  4. Правотворчество органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по ведению государственного земельного кадастра
  5. ГЛАВА II. МЕТОДИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  6. 1.1.1 Избирательное право субъектов Российской Федерации какподотрасль (институт) российского избирательного права
  7. 1.2 Предмет избирательного права субъектов Российской Федерации
  8. § 2.2. Методика проведения проверок исполнения законодательства об отходах в органах местного самоуправления, территориальных отделах Управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации, хозяйствующими субъектами
  9. § 1. Конституционная модель распределения законодательной компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации
  10. § 3. Законодательство субъектов Российской Федерации и его место в системе российского законодательства
  11. §2.2. Особенности правового регулирования законодательных процедур утверждения расходных обязательств субъектов Российской Федерации
  12. §3.3. Аспекты правового регулирования парламентского контроля за расходными обязательствами субъектов Российской Федерации
  13. § 1. Ограничение права собственности и иных прав на землю в черте поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
  14. ГЛАВА 2. ПРОЦЕДУРЫ ПРОВЕДЕНИЯ ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПРАВОВЫХ АКТОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И ИХ ПРОЕКТОВ: ВЕКТОРЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -