Консолидация нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

В отечественной юридической литературе отдельными авторами (С.С.

. Алексеев, В.К. Бабаев, С.Н. Братусь, Д.А. Керимов, И.С. Самощенко, А.Ф.

Шебанов и др.) консолидация в качестве самостоятельного вида систематиза­ции не выделяется, при этом она рассматривается в одних случаях как прием инкорпорации, в других - отождествляется с официальным и неофициальным видами инкорпорации.

138

Так, например, А.Ф.

В.В. Лазарев считает, что «консолидация представляет собой промежу­точное звено, нечто среднее между кодификацией и инкорпорацией», и, что в результате консолидации «создаются сборники законодательства, которые обычно носят неофициальный характер. Акты консолидации обычно исполь­зуются как юридические пособия для лиц, занятых в соответствующих госу­дарственных и общественных сферах деятельности»^[186].

Такая позиция представляется нам неверной, потому что консолидация независимо от того рассматривается она в качестве самостоятельного вида систематизации или приема (подвида) одного из видов систематизации (ин­корпорации, кодификации), всегда бывает направлена на создание единого правового акта, а не собрания или сборника отдельных актов, как ошибочно предполагают вышеназванные авторы.

Ряд других ученых рассматривает консолидацию в качестве самостоя­тельного вида систематизации (В.М. Баранов, А.Б. Венгеров, В.Н. Карташов, В.В. Лазарев, А.В. Малько, Н.И. Матузов А.С. Пиголкин, Т.Н.

По их мнению, консолидация имеет правотворческую природу и осуще­ствляется с целью устранения множественности правовых актов. При этом она

139

представляет собой укрупнение множества правовых актов, принятых по од­ному или нескольким смежным вопросам, в единый правовой акт (консолиди­рованный), при этом входящие в него правовые акты утрачивают свои рекви­зиты.

А.С. Пиголкин пишет, что консолидация — это «своеобразный вид право­творчества, особенность которого заключается в том, что новый укрупненный акт не меняет содержание правового регулирования, не вносит изменений и новелл в действующее законодательство»^[187].

При этом ранее А.С. Пиголкин разделял позицию ряда других авторов о том, что в результате консолидации создаются укрупненные правовые акты, которые не только объединяют нормы действующих по одним и тем же во­просам актов, но и содержат значительные новеллы^[188], такого же мнения при­держивается В.Н. Карташов^[189].

Мы находим данную позицию правильной, так как считаем, что при осу­ществлении любого вида правотворчества происходит изменение действую­щего законодательства посредством изменения, дополнения, отмены и (или) установления новых правовых предписаний. Так, например, в ходе принятия консолидированного акта признаются утратившими силу вошедшие в него ра­нее принятые нормативные акты.

В качестве примеров консолидированных правовых актов в юридической литературе приводится Указ Президиума Верховного Совета СССР от 1 ок­тября 1980г. «О праздничных и памятных днях», заменивший 48 нормативных актов^[190]; Положение о налогообложении, утвержденное Советом министров СССР в 1975 году, заменившее более 300 решений правительства по этому во-

140 просу^[191]; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 1 октября 1990г., объ­единивший 48 ранее принятых актов по вопросам служебных командировок^[192]и т.п.

Отдельные авторы, рассматривающие консолидацию в качестве само­стоятельного вида, находят у нее общие черты с инкорпорацией и (или) про­водят сравнительное исследование между данными видами систематизации.

Так, например, В.М. Сырых считает, что консолидация и инкорпорация «относятся к разным сторонам правовой деятельности государства, где инкор­порация - один из приемов организационно-методической деятельности госу­дарственных органов, призванной обеспечить реализацию норм права в кон­кретных отношениях, а консолидация - правотворческий метод»^[193]. Кроме то­го, по мнению В.М. Сырых, они «различаются по кругу применяющих их субъектов и конечными результатами»^[194].

Нам такой подход к изучению консолидации представляется неоправдан­ным, потому что она имеет больше общих черт с кодификацией, а не инкорпо­рацией.

Так, при инкорпорации объектом систематизации выступают только пра­вовые акты, а при консолидации и кодификации могут объединяться в один правовой акт как целые правовые акты, так и отдельные правовые нормы.

В процессе инкорпорации содержание правового регулирования остается неизменным, а принятие инкорпорированного акта не влечет утраты юридиче­ской силы входящих в него актов. Консолидация и кодификация выполняют . преобразовательную и правоустанавливающую функции, так как имеют пра­вотворческую природу, а в результате принятия консолидированного или ко-

141 дификационного акта входящие в них акты утрачивают юридическую силу. Кроме того, кодификации и консолидации имеют одинаковую цель, направ­ленную на укрупнение множества правовых актов и одинаковый способ ее достижения посредством правотворческой деятельности.

Консолидация и кодификация всегда носят официальный характер, и мо­гут осуществляться только органами государственной власти, наделенными правотворческими полномочиями, а неофициальный и официозный виды ин­корпорации могут проводить другие органы государственной власти, а также физические и (или) юридические лица.

Тем не менее, целый ряд авторов, по-видимому, находит необходимое ко­личество отличий между консолидацией и кодификацией, позволяющих им рассматривать последнюю в качестве самостоятельного вида систематизации.

На основании исследования имеющихся взглядов на консолидацию, при­ходим к выводу, что большинство авторов разграничение между кодификаци­ей и консолидацией проводят по степени воздействия на общественные отно­шения. Так, принято считать, что в результате осуществления кодификации происходит значительное изменение в правовом регулировании обществен­ных отношений, а при консолидации - незначительное, или правовое регули­рование соответствующего круга общественных отношений остается вообще неизменным.

Так, например, В.М. Сырых пишет, что консолидация - «это своеобраз­ный правотворческий прием. Его главная особенность состоит в том, что при консолидации не меняется содержание правового регулирования обществен­ных отношений. Все нормативные установления ранее принятых актов объе­диняются в новом акте без изменении» .

²²⁸ Сырых В.М. Указ. соч. - С. 201.

142

Данное мнение представляется спорным, и мы разделяем позицию тех ав­торов, которые считают, что «трудно создать единые компактные акты по ка­кому-либо одному вопросу без переработки содержания нормативных ак­тов..., (поэтому) по существу консолидация законодательства уже примыкает к его кодификации»^[195].

Другое отличие между консолидацией и кодификацией проводится авто­рами по результатам их осуществления. Так, по мнению большинства из них, в процессе осуществления консолидации принимается сводный акт в форме подзаконного нормативного акта (например, указа), а в результате кодифика­ции - кодификацированный акт в форме закона (например, устав, кодекс и т.п.).

На наш взгляд, данное отличие не является достаточным основанием для разграничения одного и того же вида правосистематизирующей деятельности на два самостоятельных вида. Кроме того, необходимо отметить, что выше обоснованное мнение о том, что консолидация в своих существенных характе­ристиках совпадает с кодификацией, а не инкорпорацией осторожно высказы­валось в отечественной литературе и ранее.

Так, например, С.С. Алексеев пишет, что «указанный вид систематиче- . ской официальной инкорпорации (консолидации) близок к кодификации, ибо укрупненный акт по существу, является новым актом, хотя он и не вносит ни­чего нового в регулирование общественных отношений, допуская в то же вре­мя некоторые элементы кодификации»^[196].

Согласно другому мнению, «консолидированным нормативным право­вым актом является Уголовно-исполнительный кодекс РФ, в котором закреп­лены нормы трудового, гражданского и административного права по вопросам

143 нормирования рабочего времени лиц, лишенных свободы, оплаты их труда, пенсионного обеспечения, возмещения вреда, материальной ответственности и т.д. К подобного рода актам относятся также Воздушный кодекс РФ и Бюд­жетный кодекс РФ...»^[197]. На наш взгляд, данное заключение неверно, потому что вышеназванные правовые акты являются кодификационными, а не консо­лидированными правовыми актами, при этом метод консолидации при их под­готовке действительно использовался.

C учетом вышеизложенного и в целях упрощения системы правосистема­тизирующей практики представляется возможным и целесообразным объеди­нить консолидацию и кодификацию единым понятием кодификации. В этом случае под кодификацией мы будем понимать самостоятельный вид правосис­тематизирующей практики, в результате которого происходит укрупнение множества принятых ранее по одному или смежным предметам правового ре­гулирования правовых актов или отдельных правовых норм не только в коди­фицированный, но и в сводный нормативный правовой акт.

2.4.