Инкорпорация и консолидация нормативных правовых актов
Инкорпорация (лат. incorporatio) — «форма систематизации путем объединения нормативных актов без изменения их содержания в сборник, где каждый из актов сохраняет свое самостоятельное юридическое значение»1.
Инкорпорация представляет собой постоянную деятельность органов государственной власти Российской Федерации с целью поддержания законодательства в актуальном состоянии, обеспечения его доступности и обозримости, снабжения самого широкого круга субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных правовых актах в их действующей редакции. Инкорпорация — самый простой вид систематизации. В зависимости от состояния и характера правового массива инкорпорация либо полностью обеспечивает приведение его в порядок, либо является необходимым этапом для последующей кодификации соответствующей части правовых актов.
Особенность инкорпорации состоит в том, что в содержание помещаемых в сборники, собрания правовых актов какие-либо изменения, как правило, не вносятся, следовательно, содержание правового регулирования по существу не меняется. Именно это свойство инкорпорации — сохранение неизменным содержания нормативного регулирования — отличает ее от кодификации и консолидации.
Вместе с тем форма изложения содержания нормативных правовых актов претерпевает определенные, а иногда довольно существенные изменения, поскольку инкорпорация не сводится к простому воспроизведению правовых актов в их первоначальной редакции. Как правило, в сборниках, собраниях действующих нормативных правовых актов тексты таких актов печатаются с учетом последующих их официальных изменений, с указанием официальных реквизитов тех правовых актов, которыми внесены соответствующие коррективы.
Инкорпорация отличается от кодификации следующими основными аспектами:
1) создание хронологических и систематических собраний, а тем более неофициальных тематических сборников законодательства не преследует цели изменения содержания правового регулирования, создания новых институтов и норм права;
2) она осуществляется посредством различной классификации нормативного материала, а не на основе предмета и метода правового регулирования;
3) инкорпорация приводит к созданию сборников и собраний действующего законодательства, часто не имеющих официального характера;
4) инкорпорационные работы должны проводиться постоянно, поддерживая законодательство в упорядоченном состоянии, в то время как кодификация проводится лишь тогда, когда назревает необходимость существенного обновления целых отраслей и институтов права.
В зависимости от юридической силы издаваемых сборников и собраний законодательства инкорпорация подразделяется на официальную, официозную (полуофициальную) и неофициальную.
Официальная инкорпорация — упорядочение правовых норм путем издания от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа (органов) сборников или собраний (сводов) действующих нормативных правовых актов, которые им утверждаются или иным способом официально одобряются. Издаваемые органами государственной власти Российской Федерации либо иными, уполномоченными ими, органами сборники, собрания (своды) законодательства имеют официальный характер, т. е. они приравниваются к официальным источникам опубликования и, хотя они и не являются источниками права, однако на них можно ссылаться в процессе правотворчества и применения права. По своей юридической природе акт официальной инкорпорации является формой опубликования или пе- реопубликования действующих нормативных правовых актов в обработанном и упорядоченном виде.
Различают два вида официальной инкорпорации: хронологическую и систематическую (предметную).
Хронологическая инкорпорация — форма систематизации, при которой упорядочение нормативных правовых актов производится по времени их опубликования и вступления в силу.
В настоящее время в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации выработаны формы официального опубликования нормативных правовых актов, которые служат способом официальной хронологической инкорпорации. В Российской Федерации издается хронологическое Собрание законодательства Российской Федерации. В ряде субъектов Российской Федерации также издаются хронологические собрания законов, иных правовых актов, принимаемых законодательными (представительными) органами государственной власти этих субъектов.
Систематическая инкорпорация представляет собой упорядочение действующих нормативных правовых актов по предметному признаку, т. е. по отраслям права, их институтам, сферам государственной деятельности. В систематизированных сборниках или собраниях законодательства нормативный материал распределяется по видам или сферам правового регулирования (основы государственного управления, социальное обеспечение, государственная гражданская служба, финансы, образование, и т.
д.). В начале каждого раздела помещаются правовые акты более высокой юридической силы, содержащие основные, принципиальные нормы по соответствующему вопросу, а затем правовые акты, развивающие, конкретизирующие и детализирующие основные нормы. Пользуясь систематической инкорпорацией, государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица и граждане могут быстро и оперативно использовать интересующие их нормы права.При подготовке и издании собраний законодательства могут сочетаться хронологический и предметный принципы расположения материала, когда разделы собрания подразделяются тематически, по предметному принципу, а внутри каждого раздела правовые акты располагаются в хронологическом порядке.
При инкорпорации допускается «уплотнение» объединяемого законодательства за счет исключения из текстов публикуемых правовых актов устаревших преамбул, отмененных статей (пунк-
тов), т. е. применяются приемы внешней обработки правовых актов. Под внешней обработкой правовых актов понимается внесение в первоначальный их текст всех последующих официальных изменений. Степень внешней обработки правовых актов зависит от полномочий органа, осуществляющего инкорпорацию. В одних случаях она может быть высокой, в других — менее высокой.
Официозная (полуофициальная) инкорпорация — издание сборников или собраний законодательства по поручению правотворческого органа (органов) специально уполномоченными на то органами, при этом правотворческий орган (органы) не утверждает и не одобряет такой сборник или собрание. Тексты правовых актов, помещенные в такие сборники или собрания, не приобретают официальный характер.
Неофициальная инкорпорация — внешняя обработка законодательства, которая проводится организациями или отдельными гражданами (учебными заведениями, ведомствами, учеными и практиками) без специальных на то полномочий правотворческих органов. Неофициальная инкорпорация обслуживает специфические потребности учреждений, организаций, отдельных категорий специалистов в нормативном правовом материале.
Это могут быть сборники законодательства, справочники по законодательству для депутатов, руководителей и специалистов органов государственной власти и местного самоуправления, руководителей и специалистов различных органов и организаций, юристов, работников судебных и правоохранительных органов. Официальной формой опубликования они не являются, поэтому на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права.В отличие от официальной инкорпорации нормативные правовые акты не подвергаются здесь какой-либо обработке. Они остаются такими, какими были приняты (изданы).
Инкорпорация законодательства может классифицироваться в зависимости от объема охватываемого нормативного материала. По этому признаку следует различать генеральную (полную) инкорпорацию, когда в собрание включается, например, все законодательство Российской Федерации и частичную инкорпорацию, когда составляются сборники или собрания нормативных правовых актов по определенным вопросам, сферам государственного регулирования, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам. По методу обработки нормативных правовых актов инкорпорация может быть простой, когда из правовых актов в процессе их помещения в сборники исключаются ненормативные, а также формально отмененные положения, временные нормы, срок действия которых истек, подписи уполномоченных должностных лиц, и сложной, когда наряду с указанными действиями из сборников исключаются также формально не отменные, но фактически утратившие силу правовые акты.
Консолидация — форма систематизации путем объединения нормативных актов без изменения их содержания в единый акт, где каждый из актов теряет свое самостоятельное юридическое значение. Здесь нормативные правовые акты объединяются по признаку их относимости к одному виду деятельности (охрана природы, образование и т. п.). При консолидации всего массива действующих правовых актов может быть установлено, что по одному и тому же вопросу имеется несколько правовых актов, которые по-разному регулируют сходные правоотношения, что некоторые нормативно-правовые предписания повторяются в различных правовых актах.
В задачу консолидации входит устранение этих противоречий и повторений путем полной или частичной отмены некоторых ранее принятых (изданных) правовых актов либо путем внесения в них соответствующих изменений, либо путем объединения нескольких нормативных правовых актов в единый сводный (укрупненный) правовой акт.В новом сводном (укрупненном) правовом акте объединению подлежат предписания одинаковой юридической силы, при этом все нормы прежних правовых актов располагаются в определенной логической последовательности, осуществляется определенная редакционная правка, чисто внешняя обработка нормативноправовых предписаний, чтобы все они излагались единым стилем, исправляется устаревшая терминология. Такой нормативный правовой акт принимается (издается) правотворческим органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние разрозненные правовые акты признаются утратившими силу.
Особенность консолидации состоит в том, что она является «компромиссной» систематизацией, сочетающей в себе черты инкорпорации и кодификации. По форме систематизации нормативных правовых актов консолидация в большей мере примыкает к систематической инкорпорации. Консолидация используется зачастую как промежуточный этап, когда отсутствует возможность кодификации. В этих случаях консолидация выступает как эффективное средство для объединения однородного нормативного материала, сокращения числа правовых актов и улучшения правового регулирования.
Систематизация законодательства должна обеспечивать единство системы нормативных правовых актов и норм права, целостность и четкость структуры законодательства Российской Федерации, удобство пользования правовыми актами, облегчая оперативный их поиск и установление взаимосвязи между ними. Это может быть достигнуто только при использовании всех способов систематизации нормативного массива: кодификации, инкорпорации и консолидации.
Контрольные вопросы и задания
1. Что такое систематизация законодательства? Для чего она нужна?
2. Что является объектом систематизации законодательства?
3. Назовите основные принципы систематизации законодательства.
4. Какие виды систематизации вы знаете?
5. Что представляет собой инкорпорация нормативных правовых актов?
6. Какими признаками консолидация отличается от кодификации?
4.3.