Кодификация нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

Большинство авторов, исследующих проблемы систематизации, рас­сматривает кодификацию в качестве самостоятельного, наиболее совер­шенного ее вида.

С.С. Алексеев пишет, что “кодификация нередко рассматривается просто как форма систематизации в праве, в одном ряду с инкорпорацией”.

144

актов: это вид правотворчества, в ходе которого достигаются цели сис­тематизации”^[198].

В.М. Сырых считает, что кодификация представляет собой деятельность, направленную “на систематизацию и коренную переработку действующего законодательства путем подготовки и принятия нового кодифицированного акта (основ, кодекса, устава, положений и др.)”^[199].

По мнению В.Н. Карташова, кодификация — “это разновидность юриди­ческой практики (правосистематизирующего правотворчества), направленная на издание нормативно-правовых предписаний, радикальную переработку и упорядочение существующего законодательства, результатом которой являет­ся принятие единого, внутренне и внешне согласованного нормативно­правового акта (кодекса, устава, положения, основ законо-дательства и т.п.)”^[200].

Анализ указанных и иных определений позволяет выделить следующие основные признаки, присущие кодификации:

1) правотворческая природа;

2) официальный характер проведения;

3) субъекты - органы, наделенные в установленном законом порядке правотворческими полномочиями;

4) цель — обеспечение системности законодательства посредством при­нятия укрупненных правовых актов;

5) объект - устойчивая относительно большая группа отношений, обла­дающих определенной общественной значимостью;

6) предмет - правовые акты (в том числе разной юридической силы) и отдельные правовые нормы;

145

7) результат - сводный или кодифицированный правовой акт, отли­чающийся большей по сравнению с другими действующими нормативно­правовыми актами стабильностью.

C учетом вышесказанного под кодификацией мы будем понимать само­стоятельный вид правосистематизирующей практики, в результате которого посредством правотворческой деятельности происходит укрупнение множест­ва принятых ранее по одному или смежным предметам правового регулирова­ния правовых актов или отдельных правовых норм в один сводный или коди­фицированный нормативный правовой акт.

Кодификацию, как правило, классифицируют по степени охвата кодифи­кационным актом определенного круга общественных отношений.

Так, например, В.М. Сырых выделяет в данном аспекте следующие виды кодификации: 1) всеобщую (когда происходит образование сводных кодифи­цированных актов по основным отраслям законодательства); 2) отраслевую (направленную на объединение нормативного материала определенной отрас­ли или подотрасли законодательства); 3) специальную (когда осуществляется объединение норм одного или нескольких институтов)^[201].

' Далеким, но в принципе достижимым идеалом всеобщей кодификации,

по мнению В.М. Сырых, может быть подготовка и издание Свода законов Российской Федерации по типу “Кодекса кодексов”^[202].

Такая позиция нам представляется спорной, потому что технология под­готовки сводов законов сопряжена с кодификационными приемами в меньшей степени, чем с другими приемами систематизации, в частности, такими как инкорпорация и консолидация. Данную точку зрения разделяют авторы, при-

146

числяющие издание сводов к смешанному типу правосистематизирующей практики^[203].

Более точным является деление кодификации по вышеназванному крите­рию на следующие виды: 1) отраслевую (охватывающую нормативно­правовые предписания, входящие в одну отрасль права); 2) внутриотраслевую (охватывающую нормативно-правовые предписания одного или нескольких смежных институтов права внутри одной отрасли права); 3) межотраслевую (предметом которой служат нормативно-правовые предписания нескольких отраслей права)^[204].

А.Ф. Шебанов предлагает классифицировать кодификацию одновременно по субъектам и виду принимаемых ими кодификационных актов.

- в форме издания общесоюзных Основ и Основных начал, дающих об­щие принципы и положения законодательства Союза CCP и союзных респуб­лик;

- в форме издания общесоюзных кодексов и положений (уставов), охва­тывающих определенную область общественных отношений регулируемых только общесоюзными актами;

- в форме издания кодексов союзных республик. Это могут быть как ко­дексы, изданные в развитие общесоюзных Основ и Основных начал, так и ко­дексы, охватывающие общественные отношения, регулирование которых пол­ностью находится в ведении союзных республик»^[205].

А.Ф. Шебанов, таким образом, допускает принятие на региональном уровне кодексов по вопросам, выходящим за рамки собственного правового

147 регулирования союзных республик в случаях, когда по данному предмету на союзном уровне приняты Основы или Общие начала, а не одноименный ко­декс.

В настоящее время в отдельных субъектах Российской Федерации приня­ты идентичные с федеральными кодексы: Земельный (Республики Башкорто­стан, Мордовия, Татарстан и др.), Трудовой (Республика Башкортостан и др.), Лесной (Северная Осетия-Алания, Татарстан, Саратовская обл., Иркутская обл.), Водный (Башкортостан), Жилищный (Коми, Башкортостан), КоАП (Свердловская обл., Вологодская обл.), Бюджетный (Вологодская обл., Хаба­ровский край) и др.^[206]. Только в Башкортостане, например, принято уже 17 ко­дексов. Среди них: земельный, лесной, экологический, о средствах массовой информации, жилищный, о выборах, семейный, градостроительный, трудовой и др.^[207].

Представляется нецелесообразным принятие кодексов субъектами Рос­сийской Федерации по вопросам совместного ведения, независимо от того принят или не принят аналогичный кодекс на федеральном уровне, потому что в обоих случаях (и последующего, и опережающего нормотворчества субъек­та) не избежать дублирования соответствующих норм федерального кодекса.

148 вступление в силу соответствующего федерального закона требует не только унификации регионального законодательства, но и пересмотра всей практики, в том числе разрешенных на основании законодательства субъектов Федера­ции различных дел^[208].

C другой стороны, накопление дублирующих норм искусственно увели­чивает объем правовой информации, мешает уяснению иерархии норматив­ных требований. Из-за неясностей в соотношении однотипных кодексов неиз­бежно могут возникнуть не только многочисленные повторения, но и юриди­ческие коллизии^[209].

Мы считаем, что с учетом специфики круга регулируемых субъектами Федерации отношений, конституционно ограниченных вопросами их ведения, основной задачей кодификации на региональном уровне является принятие сводных (а не кодификационных) правовых актов в форме законов.

Отраслевое строение системы законодательства субъектов Федерации значительно отличается от такового на федеральном уровне. Так, И.Г. Дудко справедливо отмечает, что «сравнительный анализ законодательства субъек­тов Федерации позволяет констатировать крайне неравномерный характер развития отраслей. Более активно в субъектах РФ развивается конституцион­ное (государственное), финансовое, административное, муниципальное зако­нодательство и замедленными темпами, трудовое, социальное, законодатель­ство о здравоохранении и др.»^[210]. Кроме того, в связи «с принятием системо­образующих федеральных законов сокращается предмет регулирования ре­гионального закона, поэтому тенденцией развития отраслевого законодатель­ства субъектов Российской Федерации становится возрастание удельного веса подзаконных актов»^[211].

149

Научного обоснования последовательности осуществления действий по кодификации до настоящего времени наукой не выработано, правовая регла­ментация данного вопроса также отсутствует.

В отечественной юридической литературе предлагаются, в частности, следующие этапы проведения кодификации:

1) Определение нормативного материала, подлежащего обработке.

2) Расположение материала в хронологическом порядке и его расчистка от актов, утративших силу.

3) Освобождение отобранных нормативных актов от тех частей, кото­рые в современных условиях не имеют принципиального значения.

4) Разработка схемы систематизированного сборника.

При этом авторы считают, что если «выработка проекта нового кодекса осуществляется в области, уже кодифицировавшейся ранее, вовсе не обяза­тельны все ранее указанные этапы систематизации, поскольку в основу обыч­но кладется нормативный материал, систематизированный в старом кодек- 246 се» .

Предложенная последовательность действий не адаптирована к практиче­ским потребностям общества, так как не содержит ответов на ряд важных во­просов, например, о том, кто инициирует проведение кодификации, кем опре­деляется тематика и содержание подлежащего подготовке кодификационного акта и т.п. Кроме того, есть возражения и по очередности предложенных эта­пов: так, представляется целесообразным производить отбор материала, под­лежащего обработке, после составления схемы предполагаемого акта, а не в предлагаемой обратной последовательности.

Данная проблема - отсутствие научного обоснования проведения коди­фикации - обусловлена несовершенством сложившейся типологии системати-

²⁴⁶ Теория государства и права: Курс лекций. / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - M., 1999.-С. 343-345.

150 зации. Не случайно, даже в учебной литературе встречаются ошибки в опре­делении видов систематизации: отождествление консолидации с неофициаль­ной инкорпорацией, кодификации с официальной кодификацией и т.п., тем более имеющаяся система сложна в применении на практике.

Ю.А. Тихомиров^[212] отмечает отсутствие в Российской Федерации на со­временном этапе единых принципов и методологических подходов к осущест- . влению кодификации, при этом высказывается о необходимости подготовки программ кодификации, определения роли кодексов в процессе развития зако­нодательства, момента их подготовки и принятия по мере накопления и обоб­щения «нормативного материала».

Правосистематизирующей деятельностью должна быть охвачена вся те­кущая правотворческая деятельность и весь ранее принятый массив правовых актов. Для этого необходимо привести ее в единую систему, представленную взаимосвязанными, последовательно осуществляемыми видами. Возможно несколько вариантов, удовлетворяющих данному требованию, но в любом случае для первоначального осуществления научно обоснованной правосис­тематизирующей практики в современных условиях требуется проведение полной ревизии действующего законодательства

В этом случае (при условии проведения ревизии) вопрос о необходимости проведения кодификационных работ в субъекте Российской Федерации будет решаться на основании перечня необходимых проектов кодификационных и других укрупненных нормативных актах, составленного в результате проведе­ния ревизии.

Далее соответствующими компетентными органами должна быть опреде­лена рекомендуемая целесообразная последовательность принятия сводных и

151 кодифицированных правовых актов, предусмотренных перечнями, с учетом их актуальности, и составлен план кодификационных работ.

Решению данной задачи - определению последовательности правосисте­матизирующих действий - как на федеральном, так и на региональном уровне будет способствовать принятие закона о правосистематизирующей деятельно­сти в Российской Федерации, о котором мы говорили выше.

Дальнейшая кодификационная деятельность включает в себя, во-первых, выбор формы вновь принимаемого укрупненного правового акта, во-вторых, непосредственно правотворческую деятельность, направленную на объедине­ние отдельных правовых актов или правовых норм в единый сводный или ко­дифицированный акт.

В настоящее время в отдельных субъектах Российской Федерации вопро­сы, правовое регулирование которых осуществляется посредством принятия законов, устанавливаются законом о правовых актах субъекта^[213], при этом круг правоотношений, по которым могут быть приняты кодифицированные правовые акты, в них, как правило, нормативно не закреплен.

Под кодексом региональные законодатели понимают, как правило, закон, целостно и непосредственно регулирующий отдельные сферы общественных отношений, и являющийся правовой основой для всех других нормативных правовых актов, издаваемых в сфере общественных отношений, урегулиро­ванных соответствующим кодексом. Таким образом, приоритетность норм ко­декса над другими нормативными правовыми актами по тому же предмету правового регулирования, в отдельных субъектах Федерации закреплена нор­мативно. В этом случае снимается также существующая на федеральном

152

уровне проблема выбора правоприменительными органами способами разре­шения правовых коллизий между нормами кодифицированных и иных феде­ральных законов, нормами различных кодифицированных законов^[214].

На этой стадии (выбора формы кодификационного акта) правотворчески­ми органами нередко совершаются ошибки: в частности, принимают кодексы по вопросам, которые следовало бы урегулировать сводным или обычным за­коном (например, принятие Избирательного кодекса Свердловской облас- ти^[215]).

C другой стороны, принятые субъектами Федерации по вопросам совме­стного ведения кодифицированные правовые акты воспроизводят соответст­вующие кодексы, принятые на федеральном уровне. Кроме того, в них уста­навливаются «основные начала, принципы, задачи тех или иных отраслей, от­носимых федеральной Конституцией к совместному ведению. Таковы, напри­мер, положения Земельного кодекса Республики Татарстан (ст. 1 «Основные начала земельного законодательства»)^[216], Трудового кодекса Республики Баш­кортостан (ст. 7 «Государственная политика в сфере трудовых отношений»)^[217], Кодекса Свердловской области об административной ответственности (ст. 2 «Основные задачи Кодекса Свердловской области об административной от­ветственности)^[218]. При этом основные положения, принципы, безусловно, имеют универсальное значение для выстраивания каждой отрасли и должны устанавливаться федеральными законами»^[219].

153

На уровне субъектов Федерации допустимо и целесообразно принятие кодифицированных нормативных правовых актов в виде: сводных законов, положений и правил.

Исключение из этого правила составляют конституции (уставы) субъек­тов Российской Федерации - кодифицированные нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой в иерархии правовых актов субъек­тов Федерации и характеризующиеся исключительным статусом.

Определением Конституционного суда РФ^[220] указано, что проверка кон­ституционности законов субъектов Российской Федерации и проверка соот­ветствия конституций и уставов субъектов Федерации как актов, определяю­щих их конституционный статус, федеральному закону может быть осуществ­лена только в рамках конституционного судопроизводства, так как согласно статье 66 (части 1 и 2) Конституции конституционный статус субъектов Феде­рации определен Конституцией и конкретизирован в конституциях (уставах) субъектов Федерации, и именно на соответствующих положениях Конститу­ции основываются все федеральные законы, затрагивающие конституционный статус субъектов Российской Федерации.

Конституции (уставы) субъектов Федерации комплексно, в едином офи­циальном документе закрепляют наиболее фундаментальные положения, ре­гулирующие систему и порядок организации органов государственной власти субъекта, их соподчиненность, компетенцию, формы и методы, направления деятельности и др. По мнению отдельных авторов, одно из главных назначе-

154

ний конституций и уставов субъектов Федерации состоит в закреплении их

256

статуса .

Устав, например Ярославской области, принятый Государственной Ду­мой области 23 мая 1995 г. является законом области, имеет прямое действие и высшую юридическую силу по отношению к любым иным правовым актам органов государственной власти и местного самоуправления Ярославской об­ласти. В нем закреплен юридический статус Ярославской области как субъек­та Российской Федерации, осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федера­ции и Вологодской области, предусматривается система мер по обеспечению прав и свобод человека и гражданина на ее территории, устанавливается структура органов государственной власти и местного самоуправления облас­ти,компетенция Государственной Думы Ярославской области, губернатора и правительства Ярославской области, государственные символы и награды об­ласти.

Возвращаясь к процессу осуществления на региональном уровне обычной (неконституционной) кодификационной деятельности, необходимо отметить, что перечень вопросов, которые должны регулироваться законом, не во всех субъектах Федерации закреплен нормативно.

При этом субъекты Федерации должны исходить из того, что законы имеют высшую юридическую силу по сравнению с другими правовыми акта­ми, принимаемыми органами их государственной власти и обязательны для исполнения органами государственной власти и местного самоуправления субъекта Федерации, должностными лицами и всеми гражданами.

Исходя из этого, представляется целесообразным принимать в субъектах Федерации законы, регламентирующие только наиболее важные отношения, например по вопросам о выборах; о государственной службе в органах госу- ²⁵⁶См., например, Дудко И.Г. Указ, соч. - С. 81.

155 дарственной власти субъекта Федерации; о налогообложении, включая от­дельные виды налогов и налоговые льготы; о регулировании бюджетных от­ношений и др.

При этом нормативные акты, принимаемые в форме закона, должны быть по содержанию сводными правовыми актами, поэтому принятие нормативно­го акта в форме закона всегда должно осуществляться посредством кодифика­ционного подхода.

Так, например, структура типового закона субъекта Федерации об осно­вах (политике) или системе налогообложения включает: условия специального налогового регулирования; направления и принципы налоговой политики субъекта Федерации; механизм использования налогов для обеспечения бюд­жета субъекта; налоговые льготы и их роль в социально-экономическом раз­витии; местные налоги, их функции и целевое назначение^[221] и т.д. Положение (как сводный нормативный акт) следует принимать по вопросам, регламенти­рующим правовое положение государственных органов или учреждений; Пра­вила — для урегулирования процедурных вопросов различных видов деятель­ности.

Нормотворческая деятельность, осуществляемая с обозначенных выше позиций, обеспечит принятие качественных правовых актов, не требующих в последующем устранения множественности, пробелов и т.п. В этой связи ошибочным представляется распространенное мнение о том, что кодификация «осуществляется периодически, в зависимости от накопления правового мате­риала и объективной необходимости его всесторонней переработки и объеди­нения в целом или по отдельным отраслям»^[222].

156

Таким образом, сводные правовые акты, принимаемые на уровне субъек­тов Российской Федерации преимущественно в форме законов, должны стать основой их нормотворчества, а кодификация, в процессе которой осуществля­ется принятие сводных правовых актов — основным направлением правосис­тематизирующей деятельности.

Ф.П. Будкевич еще в начале прошлого века правильно отмечал, что «без проведения кодификационных работ все усилия правительства о благоустрой­стве обширного отечества не увенчаются успехом, ни править, ни управлять государством без проведения кодификации невозможно»^[223].

Действительно, только планомерно осуществляемые кодифицированные работы, являющиеся заключительным этапом правосистематизирующей прак­тики субъекта, могут обеспечить системное развитие законодательства, мак­. симально совершенного по форме и содержанию, отвечающего потребностям общества и обеспечивающего эффективность правового регулирования.

157