Заключение

Проведенное исследование правосистематизирующей практики субъек­тов Российской Федерации на современном этапе развития общества позволя­ет сделать ряд выводов и внести отдельные предложения, направленные на ее усовершенствование.

В последнее время в нашей стране произошли радикальные преобразова­ния во всех сферах общественной жизни. Федеративные отношения наполни­лись реальным содержанием, и все без исключения субъекты Российской Фе­дерации получили законотворческие полномочия. Как следствие, значительно увеличился объем действующего законодательства, представленного двух­уровневой системой, но его качество не отвечает требованиям, предъявляе­мым к обществу, избравшему путь построения правового государства.

О необходимости проведения систематизации российского законодатель­ства как важного фактора внутригосударственной политики говорил В.В. Пу­тин в своем послании Федеральному Собранию: «Нам давно нужна система­тизация законодательства, позволяющая учесть не только новые экономиче­ские реалии, но и сохранить традиционные отрасли права, опасно размытые в последние годы. Огромное число уже принятых декларативных норм, их про­тиворечивость дают возможность для произвола и произвольного выбора, не­допустимого в такой сфере как закон. Мы практически стоим у опасного ру­бежа, когда судья или иной правоприменитель может по своему усмотрению выбирать ту норму, которая кажется ему наиболее приемлемой.. .»^[224].

Таким образом, на федеральном уровне вопросы систематизации обозна­. чены в качестве первоочередной задачи проводимой в стране правовой ре­формы. Несмотря на сделанные в данном направлении отдельные шаги (на-

158

пример, утверждение классификатора правовых актов), в целом подходы к осуществлению юридической систематизации не претерпели каких-либо принципиальных изменений.

Учитывая изложенные выше и другие причины, мы приходим к выводу о необходимости переосмысления теоретических вопросов осуществления юри­дической систематизации.

В настоящей работе правосистематизирующая практика исследована ав­тором с позиций системного подхода и представлена отдельными видами . юридической практики с определенным набором составляющих ее элементов и их взаимосвязей (структур).

Правосистематизирующая практика - это сложное полиструктурное обра­зование, имеющее синергетическую, стохастическую, временную, функцио­нальную, циклическую, генетическую и ряд других структур.

Функции правосистематизирующей практики - это относительно обособ­ленные направления однородного воздействия правосистематизирующей практики на общественные отношения, в которых выражаются ее природа, ме­сто и роль в правовой системе общества. Мы выделяем и подробно исследуем правопреобразовательную, правоустанавливающую, интегративную, регуля­тивную, контрольную и иные функции правовистематизирующей практики.

Принципы (системности, оптимальности, интеграции, иерархии, планово­сти, профессионализма, научности и федерализма) правосистематизирующей практики требуют обстоятельного исследования, так как их соблюдение, при­менение и т.п. не только определяет общую направленность правосистемати­зирующей практики, но и обеспечивает ее высокое качество и эффективность.

Под содержанием правосистематизирующей практики мы понимаем единство и взаимосвязь входящих в нее элементов, обуславливающих целост­ность ее как системы и наличие характерных для нее определенных свойств. При этом целесообразно выделять следующие элементы ее содержания: объ-

159

екты, субъекты и участники с принадлежащими им правами и обязанностями, правосистематизирующие действия, средства и способы их осуществления, результаты соответствующих юридических операций и др.

Под формой правосистематизирующей практики мы понимаем способы организации, внутреннего и внешнего выражения ее содержания.

Анализ сложившейся типологии правосистематизирующей практики субъектов Российской Федерации свидетельствует о ее несоответствии по­требностям нашего общества на современном этапе развития.

1) Систематизация правовых актов субъектов Российской Федерации представлена отдельными слабо взаимосвязанными между собой видами: уче­том, инкорпорацией, консолидацией и кодификацией.

Под официальным (государственным) учетом правовых актов мы пони­маем самостоятельный вид правосистематизирующей деятельности, в резуль- . тате которого происходит формирование специально уполномоченными орга­нами официального банка данных всех принятых в субъекте Федерации право­вых актов, предварительно классифицированных для удобства в использова­нии. Принципами ведения государственного учета являются: достоверность, полнота, общедоступность и открытость правовой информации. Строгий юри­дический учет необходим как основа последующей правосистематизирующей деятельности и способ обеспечения конституционного права граждан на полу­чение достоверной информации, а также создания условий для получения ин­формации о правовых актах органами государственной власти, органами мест­ного самоуправления, должностными лицами и организациями субъекта Феде­рации. Его проведение требует нормативного закрепления и детальной регла­ментации.

Особенность данного вида систематизации обусловлена проведением уче-

160

та правовых актов субъектом Российской Федерации наряду с их обязатель­ным учетом, осуществляемым в рамках ведения федерального регистра норма­тивных правовых актов субъекта территориальными органами Министерством юстиции РФ. Представляется целесообразным унифицировать представление соответствующими органами законодательной, исполнительной и судебной власти всей необходимой для учета информации, согласование проектов пра­вовых актов и др. как для федерального, так и для регионального учета и орга­низовать между ними взаимодействие с целью оптимизации процедуры его осуществления.

Под инкорпорацией, как правило, понимают один из видов систематиза­ции, направленный на объединение принятых ранее правовых актов в единый акт (собрание законодательства, свод и т.п.) без изменения их содержания.

Субъекты Федерации принимают правовые акты по ограниченному кругу вопросов, относящихся к предмету их ведения, который охватывает только часть отраслей российского законодательства. При этом отдельные субъекты имеют свои своды законов (Башкортостан, Татарстан и др.). Проанализировав результаты проведения инкорпорации, которая представлена на региональном уровне двумя основными видами: официальной и неофициальной, автор при­ходит к выводу о том, что принятие инкорпорированных сборников (сводов, собраний) субъектами Федерации представляется нецелесообразным. При этом инкорпорацию следует применять наряду с классификацией в качестве способа осуществления правосистематизирующей деятельности (например, при опуб­ликовании нормативных правовых актов, создании словарей дефиниций и т.п.).

Большое значение имеет также процесс осуществления инкорпорации в части ревизии и последующего совершенствования законодательства, поэтому в работе сформулировано и обосновано предложение о необходимости осуще­ствления на уровне субъектов Российской Федерации ревизии правовых актов.

161

Мы считаем, что консолидация имеет много общих черт с кодификацией: оба вида систематизации выполняют преобразовательную и правоустанавли­вающую функции; имеют близкие цели, направленные на укрупнение множе­ства правовых актов и одинаковый способ их достижения (правотворческую деятельность); в результате принятия консолидированного или кодифициро­ванного акта входящие в них акты утрачивают юридическую силу. C учетом изложенных выше и других приведенных в исследовании причин консолида­ция в качестве самостоятельного вида систематизации автором не рассматри­вается.

Под кодификацией мы понимаем правотворческую деятельность по объе­динению принятых ранее по одному или смежным предметам правового регу­лирования отдельных правовых актов (правовых норм) в один сводный или кодифицированный акт. Осуществление кодификации требует нормативного закрепления и обязательного планирования, основанного на результатах пред­варительно проведенной ревизии или инвентаризации законодательства субъ­екта Федерации.

В настоящее время круг правоотношений, по которым могут быть приня­ты кодифицированные правовые акты, на региональном уровне нормативно не закреплен, поэтому отраслевая кодификация носит неравномерный характер: от 17 кодексов в отдельных субъектах (Башкортостан) до их полного отсутст­вия. В качестве положительной стороны кодификации следует указать на офи­циальное признание в отдельных субъектах Федерации приоритетности норм кодекса над другими нормативными правовыми актами по тому же предмету правового регулирования. Во многих субъектах Российской Федерации приня­ты идентичные с федеральными кодексы: Земельный (Республики Башкорто­стан, Мордовия, Татарстан и др.), Трудовой (Республика Башкортостан и др.), Лесной (Северная Осетия-Алания, Татарстан, Саратовская обл., Иркутская обл.), Водный (Башкортостан), Жилищный (Коми, Башкортостан), КоАП

162

(Свердловская обл., Вологодская обл.), Бюджетный (Вологодская обл., Хаба­ровский край) и др. Мы считаем, что на региональном уровне следует исклю­чить дублирование соответствующих правовых норм федерального законода­тельства посредством отказа от принятия кодексов по вопросам совместного ведения Федерации и субъектов, тем самым, предотвратив необходимость их ■ последующего пересмотра в случае принятия аналогичных актов на уровне

Федерации. Часто допускаются ошибки при выборе формы правового акта (например, принятие Избирательного кодекса Свердловской области), в ре­зультате чего принимаются кодексы по вопросам, которые следовало бы уре­гулировать сводным или обычным законом. Поэтому основной задачей коди­фикации на региональном уровне является, на наш взгляд, принятие кодифи­цированных правовых актов в форме законов, положений и правил.

2) Не учитываются особенности правосистематизирующей деятель­ности субъектов Российской Федерации, обусловленные предметом их право­вого регулирования, ограниченного конституционным принципом разграниче­ния предметов ведения, и соответствующей ему специфической отраслевой структурой законодательства субъектов Федерации;

3) Научно не обоснованы порядок и своевременность выбора кон­кретного вида систематизации, что вызывает дополнительные трудности в практической деятельности осуществляющих систематизацию субъектов;

4) Отсутствуют правовые основания для проведения полной инвен­таризации законодательства в случаях, когда субъектом Российской Федера­ции не принято решение о проведении официальной инкорпорации, которая на региональном уровне не носит обязательного характера.

Выходом из данной ситуации, по мнению автора, является, осуществле­ние ревизии накопленного правового массива в качестве обязательного само­стоятельного вида систематизации, в процессе которого происходит анализ со-

163 вокупности всех принятых правовых актов, выявление содержащихся в них недостатков и разработка предложений, направленных на их устранение.

Кроме того, мы считаем, что для повышения эффективности правосисте­матизирующей деятельности субъектов Федерации необходимо обеспечить взаимосвязь и последовательность осуществления ее видов посредством ис­пользования: 1) формируемой в результате осуществления учета базы данных субъекта Федерации в качестве объекта проведения ревизии; 2) перечней, со­ставляемых в результате осуществления ревизии и содержащих, в частности, обоснованную информацию о необходимых проектах кодификации и других укрупненных нормативных актах, в качестве основания для составления орга­нами государственной власти субъектов Федерации планов кодификационных работ, в соответствии с которыми и в указанные в них сроки должна осущест­вляться правотворческая деятельность и кодификация.

К перспективным направлениям дальнейшего научного исследования ав­тором отнесены вопросы юридической техники и тактики правосистематизи­рующей практики, проблемы взаимодействия между субъектами Федерации в ходе ее осуществления, координации этого процесса со стороны федеральных органов власти, обоснования моделирования региональных аспектов система­тизации правовых актов и др.

Тем не менее, на основе проведенного исследования можно сделать вывод о том, что только поставленная на научную основу и планомерно осуществ­ляемая правосистематизирующая практика субъектов Федерации способна поднять региональное законодательство на качественно новый уровень, обес­печить его «встроенность» в общую систему законодательства Российской Фе­дерации, повысить эффективность правового регулирования и способствовать успешному завершению проводимой в стране правовой реформы.

164