2.1. Учет нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

Под видом правосистематизирующей практики понимают определенную устойчивую группу последовательно совершаемых правосистематизирующих действий, которая характеризуется однородными целями, результатами и спо­собами их достижения.

112

В отечественной литературе отсутствует единство во взглядах на типоло­гию систематизации.

Так, некоторые авторы кодификацию противопоставляют инкорпора­ции^[149]. Другие авторы наоборот считают, что строгого различия между инкор­порацией и кодификацией провести нельзя^[150]. Наконец, еще одна группа авто­ров относит кодификацию к инкорпорации^[151].

Д.А. Керимов отмечает что «с пониманием термина «консолидация» в нашей литературе царит полнейшая неразбериха»^[152]. В отличие от А.Ф. Шеба- нова, называющего консолидацией одну из форм инкорпорации и по существу отождествляющего ее с кодификацией, А.А. Ушаков, например, считает, что консолидация является таким же самостоятельным видом систематизации права, как инкорпорация и кодификация^[153].

В настоящее время также не выработано единого подхода к типологии правосистематизирующей практики. Тем не менее, представляется возможным выделение трех основных позиций ученых-юристов:

1) выделение двух самостоятельных видов правосистематизирующей практики: инкорпорации и кодификации законодательства (С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, С.Н. Братусь, Д.А. Керимов, И.С. Самощенко, Е.Н. Трубецкой);

2) выделение трех самостоятельных видов правосистематизирующей практики: инкорпорации, консолидации и кодификации законодательства (А.Б. Венгеров, А.В. Малько, Н.И. Матузов, В.В. Лазарев);

113

3) выделение четырех самостоятельных видов правосистематизи­рующей практики: учета законодательства, его инкорпорации, консолидации и кодификации (В.М.

Для сравнения приведем имеющиеся по вопросу типологии систематиза­ции некоторые данные, выработанные зарубежной юридической наукой и ус­пешно применяемые в соответствующих странах на практике.

Во Франции - это проведение кодификации в двух видах: принятие обычных кодексов и кодексов как систематизированных сборников норматив­ных актов (так называемая «административная кодификация»^[154]). В США - это: 1) компиляции (нормативные акты публикуются совместно в хронологи­ческом порядке, при этом исключаются части актов, признанные утратившими силу, а также пункты, параграфы или абзацы, которые заменены в результате изменений и дополнений первоначальных актов более поздними решениями законодательного органа; при этом отсутствие правового акта в компиляции не предполагает потерю им юридической силы); 2) ревизии (систематизиру­ются нормативные акты и их части по предметному признаку с приведением их в логический порядок, исключаются фактически утратившие силу законо­положения, сокращается множественность актов, улучшается их грамматиче­ская структура; результаты ревизии законодательства подлежат утверждению органом, принявшим акты первоначально) и 3) кодификации (републикация всей массы нормативных актов в их системе и в самостоятельной от принятия оригинального акта, форме)^[155].

Рассмотрим отечественную типологию на примере осуществления право­систематизирующей практики субъектов Федерации.

114

Под юридическим учетом, как правило, понимают «разновидность пра­вовой систематизации, связанную с нахождением соответствующих правовых актов, их регистрацией и расположением в определенном порядке (системе) по конкретным основаниям (дате издания, предметному признаку и т.п.) в журналах, карточках и т.п.”^[156].

Согласно другому часто встречающемуся в юридической литературе мнению учет правовых актов как самостоятельный вид систематизации не . рассматривается, а признается в качестве предварительной предпосылки ин­корпорации и кодификации (С.С.

На наш взгляд, целесообразно выделять учет правовых актов в качестве самостоятельного вида систематизации, так как он обладает всеми его обяза­тельными признаками: 1) упорядочивает совокупность принятых правовых ак­тов, объединяя их в группы по определенным критериям, упрощая тем самым поиск необходимой правовой информации; 2) в результате учета формируют­ся базы данных правовых актов; 3) учет характеризуется определенным спо­собом осуществления, основанным на классификации правовых актов.

Официальный учет правовых актов ведется во всех субъектах Российской Федерации: во-первых, непосредственно органами законодательной власти субъекта в порядке, определяемом на уровне субъекта; во-вторых, федераль­ными органами исполнительной власти (территориальными органами Минюс­та РФ) в рамках формирования Федерального регистра нормативных актов субъектов.

В настоящее время в большинстве субъектов Федерации порядок ведения учета принятых правовых актов нормативно не закреплен, поэтому вопросы его организации не отличаются единообразием.

115

Во многих регионах приняты официальные распоряжения об обязатель­ной передаче всех открытых документов для включения в систему Консуль­тант Плюс. Согласно договорам об информационном обмене органы власти и управления передают в региональные центры Консультант Плюс нормативные акты, а взамен получают единую электронную базу данных, объединяющую . уже обработанные и классифицированные документы. К 2002 году общерос­сийская сеть распространения правовой информации Консультант Плюс раз­работала системы регионального законодательства для 79 субъектов Россий­ской Федерации, содержащие 648 588 документов.

Благодаря использованию единой технологии и единых стандартов каче­ства Консультант Плюс создан единый банк данных - сводная база правовых актов субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов используют созданные Кон­сультант Плюс банки данных в повседневной работе, а также для информаци­онного обмена с другими субъектами.

Специальное программное обеспечение, предлагаемое негосударствен­ными распространителями правовой информации, имеет целый ряд преиму­ществ. Среди них можно выделить: ретроспективу редакций (полные тексты документов по состоянию на определенный момент); систему инструментов, отражающих взаимосвязь между документами (гипертекстовые ссылки, при­мечания, предупреждения, справки); неофициальную правовую информацию (комментарии, статьи, ответы на вопросы) и различные виды поиска (смысло­вой, интеллектуальный, тематический, по реквизитам, по ситуации). Кроме того, пользователь имеет возможность получать новые документы с необхо­димой ему периодичностью, заказывать официальные тексты актов и подбор-

116

ки документов по определенной тематике, получать оперативные консульта­ции, что позволяет работать с законодательством намного эффективнее. При этом данный вид интеллектуальной обработки правовых актов и их система­тизации не является для субъектов Федерации оптимальным в силу его не­официального характера.

Учет нормативных актов, осуществляемый в рамках ведения Министер­ством юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) через систему своих территориальных органов и учреждений федерального регистра норма­тивных правовых актов субъектов Федерации (далее - федеральный ре­гистр)^[157], является официальным. Он ведется на русском языке в электронном виде (на машиночитаемых магнитных носителях) и документальном виде (на бумажных носителях). Федеральный регистр имеет федеральный, окружной и региональный уровни. Региональный уровень состоит из 89 элементов. Каж­дый региональный элемент представляет собой базу данных ПТК "Регистр", находящуюся на региональном сервере (сервер территориального органа или сервер ЦПИ) и представляющую в электронном виде информационные ресур­сы, содержащие информацию о правовых актах соответствующего субъекта Федерации, а также аналогичные информационные ресурсы в документальном виде.

В федеральный регистр включаются только нормативно-правовые акты, в частности в отношении каждого акта в нем содержится следующая информа­ция:

- номера и даты государственной регистрации правовых актов;

- реквизиты правовых актов (вид акта и наименование принявшего его органа, дата принятия (подписания) акта, его номер и заголовок);

117

- тексты правовых актов;

- источники официального опубликования правовых актов;

- дополнительные сведения.

Дополнительными сведениями являются:

- экспертные заключения Минюста России, федеральных управлений Минюста России по федеральным округам и территориальных органов на пра­вовые акты;

- постановления и определения Конституционного Суда Российской Фе­дерации по делам о проверке конституционности правовых актов;

- решения верховных судов республик, краевых, областных и соответст­вующих им судов по делам об оспаривании правовых актов, рассмотренным ими в соответствии с Гражданско-процессуальным кодексом РФ в качестве суда первой инстанции, а также судебные постановления, вынесенные по кас­сационным и надзорным жалобам на эти решения, независимо от результата рассмотрения жалоб;

- решения Высшего Арбитражного Суда и других арбитражных судов по делам об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Федерации;

- решения конституционных (уставных) судов субъектов Федерации по делам о проверке соответствия правовых актов конституциям (уставам) субъ­ектов Федерации, а также о толковании их конституций (уставов);

- информация о мерах прокурорского реагирования, принятых в отноше­нии правовых актов (протесты и представления, заявления в суд);

- предписания Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и его территориальных органов, адресованные органам исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции, об отмене или изменении принятых ими актов, противоречащих феде­ральному законодательству;

118

- заключения (письма) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Правового управления аппарата Центральной избирательной ко­миссии Российской Федерации о соответствии законов субъектов Российской Федерации Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

- указы Президента о приостановлении действия правового акта;

- указы Президента о предупреждении законодательного (представитель­ного) органа государственной власти субъекта Федерации, высшего должно­стного лица субъекта Федерации;

- распоряжения Минюста России о регистрации соглашений об осуществ­лении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органа­ми государственной власти субъектов Федерации (далее - соглашения), в слу­чае принятия решения о регистрации соглашений;

- заключения Минюста России в случае принятия решения об отказе в ре­гистрации соглашений или возврате их без регистрации;

- документы о приостановлении или прекращении действия соглашений.

В Федеральный регистр не включаются:

. а) индивидуальные правовые акты, например:

- персонального характера о назначении, перемещении или освобождении от должности, командировках, о награждении орденами и медалями, присвое­нии почетного или воинского звания, премировании, о назначении персональ­ной пенсии и т.д., о закреплении жилых и нежилых помещений и предостав­лении льгот и преимуществ конкретным лицам и т.п.;

- действие которых исчерпывается однократным применением;

- оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);

- о созыве совещаний, конференций, съездов и т.п.;

- о сооружении памятников, бюстов, монументов;

119

б) акты о внесении нормативных правовых актов и их проектов на рас­смотрение и утверждение;

в) акты, направленные на организацию исполнения ранее установленного порядка и не содержащие норм (в том числе акты, содержание которых сво­дится к извещению об актах других органов);

г) акты о создании, реорганизации, ликвидации, наименовании и пере­именовании организаций (за исключением актов о создании органов государ­ственной власти субъектов Федерации, административно-территориальных и муниципальных образований);

д) технические акты (тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), если они не содержат правовых норм;

е) акты рекомендательного характера;

ж) акты хозяйственно-распорядительного характера:

- о строительстве и реконструкции конкретных зданий, сооружений пред­приятий и пуске их в эксплуатацию;

- о выделении материалов, машин, оборудования, товаров, изделий;

- о выделении и разрешении расходовать денежные средства на проведе­ние конкретных мероприятий;

- об отсрочке погашения задолженности по ссудам;

- об отводе земель отдельным предприятиям, учреждениям, организаци-

• ям;

иные акты хозяйственно-распорядительного характера.

Данный вид учета является федеральным (по субъекту, его осуществ­ляющему, нормативному закреплению и результатам) учетом законодательст­ва субъектов Федерации, не является для субъектов Российской Федерации исчерпывающим, но может быть взят ими при ведении государственного уче­та за основу.

120

В целях обеспечения конституционного права граждан на получение дос­товерной информации, а также в целях создания условий для получения ин­формации о правовых актах органами государственной власти, органами ме­стного самоуправления, должностными лицами и организациями, каждый субъект Федерации должен осуществлять государственный систематический учет принятых в нем правовых актов.

Принципами ведения государственного учета являются: достоверность, полнота, общедоступность и открытость правовой информации.

Основы и порядок проведения такого учета должны быть определены нормативно. Так ст. 104 Свердловского областного закона от 10 марта 1999 года №4-03 «О правовых актах в Свердловской области»^[158] регламентирует осуществление государственного учета законов и иных правовых актов, изда­ваемых в Свердловской области и подлежащих обязательному государствен­ному учету. Исходя из вышеназванных целей государственного учета, рас­сматриваемая статья закрепляет необходимость обязательного отражения при государственном учете определенных точных сведений. К ним относятся све­дения: о дате принятия (одобрения, подписания) правового акта, дате и источ­никах его официального опубликования, моменте его вступления в силу, вне­сении в него изменений и дополнений, моменте прекращения действия акта, а также о действующей редакции правового акта и редакции этого акта по со­стоянию на любой день за весь период его действия. Для более детальной рег­ламентации вопросов осуществления государственного учета законом преду­смотрено принятие Положения о государственном учете, утверждаемого Гу­бернатором Свердловской области.

В Республике Адыгея, в Краснодарском крае и других субъектах Федера­ции под государственным учетом понимают централизованный сбор и регист-

121

рацию нормативных правовых актов, создание и поддержание в контрольном состоянии их фондов и централизованную информацию об этих актах¹⁹⁰.

При государственном учете правовые акты подвергаются юридической и электронной обработке. При юридической обработке осуществляется класси­фикация (индексирование) правового акта, при электронной - формирование текстов правовых актов в электронном виде, ввод атрибутов электронной кар­точки правовых актов и внесение основной информации о правовом акте.

Классификация (индексирование) правовых актов представляет собой процесс, состоящий из нескольких действий. Во-первых, определения темы акта в целом, а также отдельных его частей, во-вторых, отнесения в соответст­вии с тематическим содержанием акта к разделам, подразделам, пунктам или подпунктам классификатора правовых актов и присвоения данному акту в це­. лом и отдельным его частям соответствующих индексов классификатора¹⁹¹.

Так, например, согласно статье 105 Свердловского областного закона от 10 марта 1999 года №4-03 «О правовых актах в Свердловской области» сис­тематизация законов и иных правовых актов осуществляется на основе клас­сификатора областного законодательства, утвержденного Губернатором Свердловской области. Классификаторы правовых актов необходимо разрабо­тать и утвердить всем субъектам Федерации.

Результатом осуществления государственного учета являются базы пра­вовых актов на бумажном и электронном носителях.

При этом формируется фонд дел правовых актов (на бумажном носителе), в которые включаются помимо первоначального акта акты, изменяющие, до-

¹⁹⁰ См. Закон Республики Адыгея от 09. 10. 1998 г. № 92 «О нормативных и иных правовых актах». - Ст. 51; Закон Краснодарского края от Об. 06. 1995 г. «О правотворчестве и норма­тивных правовых актах Краснодарского края». - Ст. 66 и др. // Консультант Плюс: Указ, вере.

¹⁹¹ По причине нарастающих темпов нормотворчества в последнее время значительно воз­росла роль классификации как способа осуществления правосистематизирующей практики, поэтому, на наш взгляд, проблемы осуществления классификации требуют отдельного глу­бокого научного осмысления и развития.

122

полняющие, отменяющие другой правовой акт, признающие утратившим силу правовой акт или приостанавливающие его действие. Они подшиваются в де­ло соответственно измененного, дополненного, отмененного, признанного ут­ратившим силу или приостановленного правового акта. На правовой акт, из­меняющий (дополняющий), отменяющий (признающий утратившим силу) и (или) приостанавливающий действие основного (первоначального) акта, от­дельное дело не заводится. В этом случае на корешке и титульном листе дела основного (первоначального) правового акта указываются его номер государ­ственной регистрации, а также номера государственной регистрации всех пра­вовых актов, вносящих изменения (дополнения), приостанавливающих и (или) отменяющих (признающих утратившим силу) его действие.

Дела хранятся по годам в порядке возрастания номеров государственной регистрации правовых актов.

Результатом учета в электронном виде является банк данных правовых актов - программный продукт, состоящий из электронных карточек правовых актов, удобный в использовании. Электронные карточки правовых актов со­держат сведения о дате принятия (одобрения, подписания) правового акта, да­те и источниках его официального опубликования, моменте его вступления в силу, внесении в него изменений и дополнений, моменте прекращения дейст­вия акта, а также о действующей редакции правового акта.

Положительной стороной учета является проведение экспертизы право­вых актов, в ходе которой могут быть выявлены:

1) акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не опубликованные официально и, как следствие, не подлежащие применению;

2) факты несоответствия подзаконных нормативных актов законам субъекта Федерации.

123

Кроме того, учет правовых актов предполагает организацию и закрепле­ние взаимодействия государственных органов всех ветвей власти субъекта Федерации в целях своевременного поступления нормативных, правоприме­нительных и иных правовых актов для включения их в электронный банк дан­ных и формирования соответствующего фонда на бумажных носителях.

Особенность данного вида систематизации на региональном уровне обу­словлена проведением наряду с учетом законодательства субъектом Россий­ской Федерации обязательного учета нормативных актов, осуществляемого в . рамках ведения территориальными органами Министерством юстиции РФ фе­дерального регистра его нормативных правовых актов. Представляется целе­сообразным унифицировать представление соответствующими органами за­конодательной, исполнительной и судебной власти всей необходимой для уче­та информации, согласование проектов правовых актов и др. как для феде­рального, так и для регионального учета и организовать между ними взаимо­действие с целью оптимизации процедуры его проведения.

Таким образом, под официальным (государственным) учетом правовых актов понимается самостоятельный вид правосистематизирующей деятельно­сти, в результате которого происходит формирование специально уполномо­ченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации официальной базы данных всех принятых правовых актов субъекта, предвари­тельно классифицированных для удобства в использовании.

Помимо вышеописанного официального систематического государствен­ногоучета правовых актов отдельными организациями и государственными органами на региональном уровне используются различные неофициальные способы учета, такие как журнальный, картотечный, программный (автомати­зированный). Необходимо отметить, что, учитывая прогрессивные темпы раз­вития компьютерных технологий, роль журнального и картотечного видов учета в последнее время значительно снизилась.

124

По-прежнему имеет распространение такой способ учета как ведение контрольных экземпляров действующих правовых актов, используемых спе­циалистами - правоприменителями (например, судьями, прокурорами) в по­вседневной работе наряду с программными продуктами. При этом, наиболее широкое распространение у потребителей правовой информации, в том числе органов государственной власти, получили информационные правовые базы («Кодекс», «Гарант», «Консультант Плюс»), которые не носят официальный характер и не претендуют на полноту охвата действующего законодательства субъекта. Необходимо отметить также, что коммерческие организации, по­ставляющие данные программные продукты не несут ответственность за дос­товерность содержащихся в них сведений.

Целесообразной и приемлемой альтернативой вышеозначенным банкам данных должны являться результаты государственного учета правовых актов субъектов Федерации, которые должны предоставляться всем без исключения российским и иностранным гражданам, лицам без гражданства, органам госу­дарственной власти, органам местного самоуправления, должностным лицам и организациям.

Примечательным в этой связи является опыт Франции, где функции сис­тематического учета законодательства страны возложены на Генеральный секретариат Правительства (ГСП). Им создана правовая база данных «ЬЕХ», а официальное издание Правительства «Журналь офисьель» в его электронной версии действует на коммерческой основе. Помимо официального опублико­вания правовых актов ежемесячно отдельным выпуском «Журналь офисьель» издает хронологический и систематический указатель законов, декретов, по­становлений, других правовых актов, принятых за месяц. Указатели картотеки правовой информации ГСП унифицированы и применяются как в официаль­ном издании «Журналь офисьель», так и в современных кодексах. Частные из-

125

дательства во Франции также осуществляют публикацию нормативных актов в систематизированном виде, но наряду с государством.

Тем не менее, в настоящее время в ряде субъектов Российской Федерации отсутствуют соответствующие базы данных правовых актов, составленных в результате осуществления их официального государственного учета. Прове­' дение государственного учета нормативно не регламентировано. В отдельных регионах до сих пор не приняты законы о правовых актах субъекта.

C учетом актуальности вышеизложенного представляется необходимым всем субъектам Российской Федерации найти средства и ресурсы для решения данного вопроса, предварительно обеспечив правовую регламентацию вопро­сов его осуществления.

2.2.