Формы правосистематизирующей практики субъектов Российской Федерации

Форма, как и содержание, является философской категорией, где содер­жание является определяющей стороной целого, совокупностью его частей, а форма - способом существования и выражения содержания^[130].

Несмотря на общепризнанность такого определения применительно к систематизации преобладающее большинство авторов под ее формами пони­мает определенные виды. Так А.С. Пиголкин указывает, что «обычно в поня­тие систематизации законодательства включается четыре самостоятельных формы правовой деятельности: учет нормативных актов; инкорпорация; кон­солидация и кодификация законодательства»^[131]. Такую же позицию занимает, например, С.С.Алексеев, по мнению которого, «считается общепризнанным деление систематизации на две формы: кодификацию и инкорпорацию». С.Н. Братусь и С.И. Самощенко также считают, что «систематизация советского законодательства осуществляется в двух основных формах - в виде инкорпо­рации и кодификации»^[132]. Смешение понятий формы и вида систематизации происходит потому, что вопросам формы правосистематизирующей практики уделяется недостаточно внимания, порядок ее осуществления к настоящему времени на теоретическом уровне не проработан и, как следствие, нормативно не закреплен.

На наш взгляд, нельзя отождествлять формы систематизации с ее видами, . так как вид является единицей расчленения системы на несколько составляю­щих объектов (явлений), характеризующихся наличием одинаковых сущест-

99

венных постоянно присущих ему признаков, а форма - выражением содержа­ния системы или входящих в него объектов. Форма может претерпевать опре­деленные изменения (например, изменение последовательности действий) при сохранении неизменным вида в целом.

Поэтому мы считаем, что под формой правосистематизирующей практи­ки следует понимать способы внутреннего и внешнего выражения ее содержа­ния.

Под внутренним выражением содержания правосистематизирующей практики следует понимать порядок ее осуществления.

Для тех видов правосистематизирующей практики, которые по содержа­нию являются правотворческой деятельностью (например, кодификация), процесс их осуществления соответствует законодательному процессу и регла­ментирован в законодательном порядке^[133].

Для других ее видов он определяется субъектами правосистематизирую­щей деятельности произвольно, с учетом накопленного по данному вопросу положительного опыта.

Конечный результат правосистематизирующей практики находится в прямой зависимости от применяемого порядка ее осуществления. Поэтому мы придерживаемся высказываемого в юридической литературе мнения о необ­ходимости определения в законодательном порядке процедуры систематиза­ции правовых актов^[134].

В настоящее время в виду отсутствия нормативного акта и соответст­вующих методических рекомендаций, закрепляющих порядок осуществления отдельных видов правосистематизирующей практики, в практической дея-

IOO

тельности органов представительной власти субъектов Российской Федерации применяются различные подходы к ее осуществлению. Несмотря на разнооб­разие таких подходов, представляется возможным выделить следующие ста­дии, характерные для всех видов правосистематизирующей практики:

- принятие субъектом решения о проведении упорядочения правовых ак­тов;

- определение объектов, субъектов и участников данной деятельности;

- выбор оснований (критериев) систематизации;

- анализ и ревизия существующего массива правовых актов;

- отмена всех устаревших и недействующих актов (их разделов, частей, предписаний и т.п.);

- внесение необходимых изменений и дополнений в те акты, которые час­тично устарели и утратили свою юридическую силу;

- приведение в систему действующих актов и утверждение результатов систематизации;

- их опубликование;

- хранение и поддержка в контрольном состоянии изданного системати­зированного акта¹⁶⁵.

Другой вариант характеристики последовательности действий по осуще­ствлению правосистематизирующей практики, рассмотренный нами в преды­дущем параграфе, включает в себя:

- планирование правосистематизирующей деятельности;

- отбор материала, подлежащего обработке;

- работу с отобранным правовым материалом (классификацию законода­тельства, его ревизию, внесение в него изменений и дополнений, отмену актов и (или) их частей, принятие новых актов, в том числе кодификационных, экс­пертную проверку и другие действия);

. ¹⁶⁵Карташов В.Н. Введение в общую теорию... - С. 18.

IOl

- официальное закрепление в установленном порядке результатов прове­дения правосистематизирующей практики.

Отдельные авторы, например, В.В. Невинский ^[135]считают правосистема­тизирующую практику составной частью нормотворческого процесса, в каче­стве самостоятельной стадии которого выделяют прогнозирование. При этом к его задачам относят:

1) получение научной прогностической информации о тенденциях, путях и формах развития законодательства субъекта;

2) определение наиболее актуальных проблем, требующих правового раз­решения;

3) выявление круга общественных отношений, подлежащих правовому ре­гулированию;

4) установление очередности подготавливаемых проектов правовых актов;

5) определение формы правового акта, регулирующего конкретные право­вые отношения;

6) просчитывание возможных социальных, финансовых, экономических, экологических и иных последствий реализации соответствующего правового акта.

В действительности из вышеперечисленных задач к прогнозированию можно отнести только задачи, указанные под №1 и №6. Остальные задачи по­глощаются планированием, потому что выработка плана предполагает выбор направлений развития правосистематизирующей практики (задачи №2,3); оп­ределение состава и последовательности работ (задача №4); обоснованный от­бор средств для ее реализации в соответствии с поставленной целью (задача №5).

102

Это обусловлено тем, что собственно прогнозирование позволяет только предсказать появление факторов, которые в будущем могут оказать влияние на осуществление правосистематизирующей практики, сделать анализ воз­можных сдвигов целей и показать в развернутой форме возможные варианты ее развития, на основе чего в дальнейшем будет выбран наиболее оптималь­ный из них.

Другие авторы предлагают начинать систематизацию с проектирования - «составления некой идеальной (модельной) схемы законодательства, каким оно должно стать в результате систематизации»^[137].

В этой связи необходимо отметить, что проектирование является необхо­димой (но неисчерпывающей!) составной частью программно-целевого пла­нирования. При этом основной формой модели, которая подлежит усовершен­ствованию и насыщению информацией с помощью экспертных оценок, явля­ется Дерево целей - связной граф, вершины которого интерпретируются как цели, а ребра или дуги - как связи между ними. Представление целей при этом начинается с верхнего уровня, дальше они последовательно разукрупняются. Основным правилом разукрупнения целей является полнота: каждая цель верхнего уровня должна быть представлена в виде подцелей следующего уровня исчерпывающим образом, т.е. так, чтобы определение понятий подце­лей полностью определяло понятие исходной цели.^[138]

Законодательно регламентированный процесс правосистематизирующей практики характерен только для тех ее видов, которые, по сути, являются пра-

103

вотворчеством. Он отличается единообразием и строится на основе таких принципов как принцип стабильности регулируемых правоотношений; непро­тиворечивости Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта и другим нормативным актам, обладающим большей юридической силой; а также принципа правомочности субъекта правотворческой деятельности.

К его основным стадиям относят:

-законодательную инициативу (внесение законопроекта в соответствую­щий орган законодательной власти субъекта лицами, наделенными конститу­цией (уставом) субъекта правом законодательной инициативы);

- рассмотрение законопроекта в органе законодательной власти субъекта;

- повторное рассмотрение (в случае отклонения законопроекта);

- официальное опубликование закона и вступление его в силу^[139].

Представляется целесообразным дополнить общеустановленный процесс

. принятия нормативных правовых актов в случае принятия кодификационного акта такими обязательными действиями как рассмотрение альтернативных ва­риантов законопроекта, получения заключения научных и иных заинтересо­ванных организаций по подготовленному законопроекту и т.п. Например, в соответствии с Законом Республики Башкортостан № 42-3 от 12 августа 1996 г. «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» с заинтересо­ванными органами и организациями согласовываются все проекты норматив­ных правовых актов Республики Башкортостан перед внесением их в нормо­творческий орган^[140].

По мнению отдельных авторов, «внешней формой юридической система­тизации выступают разнообразные акты-документы (кодексы, своды, собра-

104

ния и т.п.)...»^[141]. Мы считаем, что под внешним выражением содержания (внешней формой) правосистематизирующей практики следует понимать все виды актов, которыми закрепляются действия субъектов и участников практи­ки, средства и способы их осуществления, вынесенные решения и результаты действий.

Законотворческая (в том числе правосистематизирующая) деятельность законодательного органа в субъекте Федерации определяется его Регламен­том. Данный документ, как правило, представляет собой свод правил, регули­рующих внутреннюю организацию и формы деятельности высшего органа за­конодательной власти субъекта, вопросы депутатской этики и основные этапы законодательной процедуры.

Необходимо отметить, что в последнее время значительно активизирова­лась роль аппаратов законодательных органов субъектов Федерации в обеспе­чении законодательного процесса: увеличился объем стоящих перед ними за­дач, а благодаря достаточно высокой квалификации работников аппарата ус­ложнились способы и методы их решения.

Аппарат законодательного органа является постоянно действующим ор­ганом, осуществляющим организационное, правовое, документационное, ин­формационное, финансовое, материально-техническое обеспечение деятель­ности депутатов, его комитетов и комиссий.

105

Органы законодательной власти субъекта Российской Федерации осуще­ствляют полномочия по вопросам правотворческой и правосистематизирую­щей деятельности в тесном взаимодействии с органами исполнительной вла­сти.

В целях формирования концепции правовой политики субъектов Федера­. ции, укрепления законности и обеспечения взаимодействия по правовым во­просам с другими ветвями власти в органах исполнительной власти также соз­даются и функционируют правовые управления^[142], в обязательном порядке наделяемые правосистематизирующими функциями.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации направляет высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федера­ции) планы законопроектной работы и проекты законов.

Проекты законов субъекта Федерации рассматриваются законодательным (представительным) органом не менее чем в двух чтениях (в Государственной Думе РФ законопроект проходит три чтения).

Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о приня­тии закона оформляется постановлением законодательного (представительно­го) органа государственной власти субъекта Федерации.

Принятие конституций (уставов) субъекта, внесение в них изменений и дополнений имеет, как правило, более сложную процедуру, чем принятие и изменение обычных (в том числе) кодификационных законов. Так, конститу­ция (устав) субъекта Федерации, поправки к ней (к нему) принимаются ква­лифицированным большинством - не менее двух третей голосов от установ­ленного числа депутатов.

106

Законы субъекта Федерации принимаются простым большинством голо­сов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено Феде­ральным законом.

Если в соответствии с конституцией (уставом) требуется одобрение при­нятого закона субъекта Российской Федерации другой палатой законодатель­ного органа, такой закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от установленного числа членов этой палаты.

В случае отклонения принятого закона палатой, к полномочиям которой относится одобрение законов, отклоненный закон субъекта Федерации счита­ется принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов палаты, принявшей закон.

Постановления законодательного (представительного) органа государст­венной власти субъекта Федерации принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Феде­ральным законом.

Правовые акты высшего должностного лица субъекта Федерации (руко­водителя высшего исполнительного органа государственной власти), норма­тивные правовые акты органов исполнительной власти направляются в зако­нодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Рос­сийской Федерации в сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Федерации.

Помимо Регламента органа представительной власти субъекта актами, регламентирующими процесс осуществления правосистематизирующей прак­тики, выступают соответствующие законы и иные нормативные акты.

Первая группа законов, принятых в преобладающем большинстве субъек­тов Федерации, регулирует общие вопросы осуществления правосистематизи­рующей практики.

107

Так, Законом Волгоградской области № 736-ОД от 1 октября 2002 года «О законах и иных областных нормативных правовых актах»^[143] предусмотре­но, что нормотворческие органы области периодически издают сборники за­конов и иных областных нормативных правовых актов либо дают поручения об их издании иным органам и организациям.

В Законе Калининградской области от 10 ноября 1997 года «О правовых актах органов государственной власти Калининградской области»^[144] вопросы осуществления систематизации регламентированы более подробно. В статье 37 данного закона предусмотрено, что систематизация законов и иных право­вых актов органов государственной власти области осуществляется путем включения правовых актов в единые тематические, хронологические сборники (собрания, своды), а также иными способами, предусмотренными законода­тельством области. Систематизация законов в области может осуществляться путем кодификации ранее принятых законодательных актов и принятия ко­дексов Калининградской области. При этом систематизацию законов и иных правовых актов государственной власти осуществляют органы, их принявшие (издавшие), а также специально уполномоченные законодательством области органы государственной власти области. Тематическая систематизация зако­нов и других правовых актов осуществляется на основе классификатора зако­нодательства Российской Федерации, утвержденного правовым актом Россий­скойФедерации.

Другая группа правовых актов регламентирует конкретные направления правосистематизирующей деятельности в субъекте Федерации.

В качестве примера можно привести Указ Президента Республики Саха №957 от 13 мая 2003 года «О дополнительных мерах по обеспечению единст-

108

ва правового пространства Российской Федерации в Республике Саха»^[145]. Данным указом в целях обеспечения систематизации законодательства Рес­публики Саха и реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о правовых актах определено, что Федеральный ре­гистр нормативных правовых актов субъектов Федерации, ведение которого в части нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия) осуществляет Управление Министерства юстиции РФ по Республике Саха, является офици­альным электронным источником опубликования нормативных правовых ак­тов Республики Саха и информации о состоянии законодательства Республики Саха для органов государственной власти Республики. Данным указом решен также ряд других важных вопросов (например, государственной регистрации нормативных правовых актов). Кроме того, органам государственной власти Республики Саха рекомендовано при разработке проектов правовых актов Республики Саха: усилить контроль за соблюдением норм федерального и республиканского законодательства; отменой правовых актов, фактически не применяемых или утративших силу; приведением в соответствие правовых актов, вступивших в противоречие с положениями новых федеральных и рес­публиканских законов.

Проведение учета как вида правосистематизирующей практики в тех субъектах Федерации, где приняты законы о нормативных правовых актах субъекта, регламентируется нормами этих законов. Кроме того, в субъектах Федерации, как правило, принимаются подзаконные нормативные правовые акты, детально определяющие порядок осуществления такого учета.

Так, согласно Закону Волгоградской области «О законах и иных област-

109

ных нормативных правовых актах» №736-ОД от 01 октября 2002 г.^[146] все за­коны и иные областные нормативные правовые акты подлежат государствен­ному систематизированному учету. Государственный систематизированный учет включает в себя централизованный сбор и регистрацию законов и иных областных и нормативных правовых актов, создание и поддержание в кон­трольном состоянии их фондов и централизованную информацию о них. По­рядок государственного систематизированного учета законов и иных област­ных нормативных правовых актов, включая формирование эталонной элек­тронной базы данных, определяется Положением, утверждаемым главой ад­министрации Волгоградской области^[147].

Другим видом правовых актов, регламентирующих правосистематизи­рующую деятельность субъектов Федерации, служат законы о подготовке сводов законов данных субъектов^[148].

Рассмотрим законодательно регламентированную процедуру (внутренняя форма систематизации) подготовки свода законов на примере Республики Та­тарстан. Для организации подготовки и издания свода законов Государствен­ным Советом Республики Татарстан образуется Государственная комиссия по изданию свода законов Республики Татарстан (далее, государственная комис­сия). В состав Государственной комиссии включаются Премьер-министр Рес­публики, Глава Государственного Совета Республики, председатели Консти-

по туционного, Верховного и Высшего арбитражного судов Республики и ми­нистр юстиции Республики Татарстан.

Для осуществления текущей работы по подготовке и изданию свода зако­нов при Государственной комиссии создаются рабочие комиссии с учетом специфики соответствующего раздела свода законов под председательством . министра юстиции. В состав рабочей комиссии включаются руководители ми­нистерств, государственных комитетов и ведомств, специалисты - ученые и эксперты.

Министерство юстиции Республики готовит с учетом предложений рабо­чей комиссии схему свода законов и основные принципы его формирования, которые утверждаются Государственной комиссией. Государственная комис­сия также принимает решение о включении или не включении (полностью или частично) законов и иных нормативных правовых актов Республики в свод за­конов; представляет Президиуму Государственного Совета предложения (с учетом предложений рабочей комиссии) о признании утратившими силу зако­нов и иных нормативных правовых актов, не включенных в свод для внесения их в установленном порядке.

Тома и разделы свода законов, подготовленные рабочими комиссиями, рассматривает и одобряет Государственная комиссия, последняя также опре­деляет порядок обновления свода законов в связи с дальнейшим развитием за­конодательства Республики Татарстан.

Непосредственную работу по подготовке и обновлению свода законов, его изданию на бумажных носителях осуществляет Министерство юстиции Республики Татарстан.

При этом подготовка свода законов осуществляется в два этапа:

I этап - формирование базы данных всех действующих, официально не отмененных законов и иных нормативных правовых актов Республики Татар­стан, в том числе в машиночитаемом виде.

Ill

II этап - систематизация действующих законов и иных нормативных пра­вовых актов Республики Татарстан, подготовка их для включения в свод зако­нов и формирование его нормативного корпуса в соответствии с установлен­ными схемой и принципами.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в настоящее время в большей или меньшей степени регламентировано проведение таких видов правосистематизирующей практики как учет и официальная инкорпорация по подготовке сводов законов республик. Порядок осуществления других видов инкорпорации, а также консолидации и кодификации не установлен и норма­тивно не закреплен.

Мы считаем, что для повышения эффективности правосистематизирую­щей деятельности и действующего законодательства необходимо подготовить . и принять закон «О правосистематизирующей деятельности в Российской Фе­дерации», раскрывающий понятие и общую концепцию института правосис­тематизирующей практики; содержание составляющих ее видов с указанием стоящих перед ними задач; структуру и, в частности, круг субъектов право­систематизирующей практики; принципы и порядок ее осуществления.