Содержание правосистематизирующей практики субъектов Российской Федерации

Понятие и характеристика структуры правосистематизирующей практи­ки, под которой понимают совокупность устойчивых внутренних связей (от­ношений) входящих в нее элементов, обеспечивающих сохранение ее целост­ности при любых изменениях, происходящих под воздействием каких-либо факторов объективной реальности, и основные виды структур (за исключени­ем логико-философской) нами были рассмотрены выше (см.

В данной главе анализируется логико-философская структура, раскры­вающая содержание и форму правосистематизирующей практики в их взаимо­связи. Ценность исследования данного вида структуры правосистематизи­рующей практики заключается в том, что в ходе его осуществления имеется возможность выявления новых оптимальных способов развития правосисте­матизирующей практики.

Содержание и форма - философские категории, в которых содержание определяется как совокупность всех основных элементов целого, его свойств и связей¹²⁰, а форма при этом является способом существования и выражения содержания¹²¹, фактором его внутренней организации¹²².

¹²⁰ Ожегов С.И. Словарь русского языка. - M., 1990. - С. 741.

¹²¹ Советский энциклопедический словарь. - M., 1989. - С. 1248.

¹²² Введение в философию: Учеб, для вузов. В 2 ч. - M., 1989. - Ч. 2. - С. 120.

71

При характеристике содержания правосистематизирующей практики по­лежат рассмотрению входящие в ее состав элементы, а при характеристике формы право систематизирующей практики - регламентация (правила) поряд­ка ее осуществления (субъектно-объектные и субъектно-субъектные отноше­ния). При этом необходимо отметить, что форма упорядочивает действия • (взаимосвязи) элементов, одновременно являясь фактором, закрепляющим со­держание правосистематизирующей практики на конкретном этапе развития с учетом накопленных и воспринятых ею изменений.

В отечественной юридической науке вопрос содержания систематизации практически не исследован. В.Н. Карташов обоснованно считает, что «по­верхностный и упрощенный подход, как к содержанию, так и к форме юриди- « 123

ческой систематизации мало чего дает теории и практике» .

Под содержанием правосистематизирующей практики мы понимаем единство и взаимосвязь входящих в нее элементов, обуславливающих целост­. ность ее как системы и наличие характерных ей определенных свойств.

При этом при рассмотрении правосистематизирующей практики целесо­образно выделение следующих ее элементов: объектов; субъектов; их дейст­вий, обусловленных принадлежащими им субъективными юридическими пра­вами и субъективными юридическими обязанностями, средств и способов их осуществления, результатов действий (объективная сторона); а также накоп­ленного по данному вопросу правового опыта, предопределяющего направ­ленность и порядок осуществления действий (субъективная сторона).

Рассмотрим вышеперечисленные элементы на примере правосистемати­зирующей практики субъектов Российской Федерации.

¹²³ Карташов В.Н. Введение в общую теорию... - С. 11.

72

Объекты правосистематизирующей практики - это то, на что направлены действия ее субъектов и участников, что необходимо упорядочить, привести в систему^[100].

Объектами правосистематизирующей практики субъектов Российской Федерации являются нормативные правовые акты, в том числе внутригосу­дарственные, межреспубликанские и межрегиональные договоры (соглаше­ния), а также правоприменительные акты и акты толкования права (интерпре­тационные) субъектов Российской Федерации.

В настоящее время выработан и законодательно закреплен механизм, обеспечивающий соответствие правовых актов субъектов Российской Федера­ции Конституции РФ и федеральным законам. Так, с 1 января 2005 года в пол­ном объеме вступает в силу Федеральный закон «Об общих принципах орга­низации законодательных (представительных) и исполнительных органов го­сударственной власти субъектов РФ» (в редакции Федерального закона от 04.07.2003 г.^[101]), согласно которому субъектам Федерации необходимо до этой даты обеспечить приведение в соответствие Конституции РФ их конституций (уставов), законов и иных правовых актов.

К нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации отно- . сятся, во-первых, принимаемые в соответствии с ч.1 и ч.2 ст.66 Конституции Российской Федерации конституции республик и уставы краев, областей и го­родов федерального значения, автономной области, автономных округов.

73

Конституция Российской Федерации не содержит норм, устанавливаю­щих содержание конституций и уставов субъектов Российской Федерации. При этом, как было отмечено выше, Федеральным законом от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации»^[102] на ор­ганы государственной власти субъектов возложена обязанность обеспечения соответствия принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей и дру­гих субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам.

Выполнение данного условия само по себе не обеспечивает необходимую полноту законодательного регулирования основных законов субъектов, по­этому принятые в различных субъектах конституции и уставы имеют сущест­венные отличия.

Так, отдельные уставы предусматривают только «основы организации го­сударственной власти и местного самоуправления (Устав Амурской области), другие регламентируют как государственное, так и общественное устройство (Устав Свердловской области, Ставропольского края)^[103]. О величине диапазо­на «содержательности» принятых конституций и уставов позволяет судить и их объем, варьирующий, например, «от весьма краткого в Пермской области: 7 глав и 42 статьи, до основательного в Свердловской: 134 статьи первого раз­дела и 8 второго»^[104].

Конституции и уставы субъектов являются кодифицированными актами и должны отвечать основным требованиям, предъявляемым к этому виду актов.

74

Во-первых, они должны обеспечивать полноту правового регулирования по всем вопросам, относящимся к компетенции субъекта Федерации. При этом их содержание должно ограничиваться кругом вопросов, входящих в предмет его ведения согласно конституционному разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов (ст.ст. 71, 72, 73 Конституции РФ). Дан­ному требованию отвечает, например, Конституция Чувашии, Уставы Белго­родской, Иркутской, Тюменской областей, Хабаровского края^[105].

На практике имеют место и другие варианты. «В конституциях, уставах некоторых субъектов Российской Федерации закрепляются предметы ведения всех трех уровней (Бурятия, Кабардино-Балканская Республика, Удмуртия, Липецкая область, Москва); предметы совместного ведения и ведения субъек­тов (Мордовия, Хакасия, Ставропольский край, Курганская, Оренбургская, . Свердловская, Тамбовская области); только предметы совместного ведения (Ярославская область). Некоторые субъекты вообще не определяют перечень предметов ведения на всех уровнях (Башкортостан, Ингушетия, Дагестан, Калмыкия, Саха (Якутия), Марий Эл, Татарстан, Тыва, Архангельская, Новго­родская, Пермская, Псковская, Читинская области)»^[106].

Представляется целесообразным включать в конституции (уставы) субъ­ектов Российской Федерации вопросы, регламентирующие систему органов государственной власти и государственную службу, местное самоуправление, административно-территориальное устройство, проведение референдумов, за­конотворческий процесс, бюджет и финансы, государственную собственность и управление ею, вопросы социальной и культурной сферы.

Вопросы, отнесенные к ведению Федерации, следует включать в консти­туции и уставы субъектов только в том случае, если они получают дополни-

75

тельное правовое регулирование на территории субъекта. Например, оправ­данной является регламентация защиты прав и свобод человека и гражданина (вопроса, отнесенного п.

Помимо конституций и уставов к объектам правосистематизирующей практики субъектов относятся законы субъектов Российской Федерации. Они могут быть конституционными (Республика Адыгея, Республика Алтай, Ин­гушская Республика, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Рес­публика Северная Осетия-Алания, Республика Хакасия) и «обычными», зако­нами о внесении изменений и дополнений в конституцию, референдарными законами и законами, принятыми особым учредительным органом (Конститу­ционным Собранием - в Республике Марий Эл и Республике Бурятия, Вели­ким Хуралом (съездом) народа Республики Тыва, Законодательным Собрани­ем Республики Калмыкия)^[108].

76

К другим нормативным правовым актам субъектов относятся указы пре­зидентов (губернаторов), постановления соответствующих органов законода­тельной и исполнительной власти субъектов.

Отдельные субъекты Федерации относят к нормативным правовым актам также приказы и инструкции органов исполнительной власти^[109].

Субъекты Российской Федерации имеют право на заключение внутриго­сударственных, межреспубликанских и межрегиональных договоров и согла­шений, которые определяют взаимоотношения сторон в конкретных сферах общественной жизни. Детальная регламентация таких отношений - их поло­жительная сторона.

Договорные отношения представляется возможным сохранить только между субъектами Российской Федерации. Например, статья 12 Устава Свердловской области предусматривает, что «Свердловская область вправе

77 самостоятельно заключать с другими субъектами Российской Федерации эко­номические и иные договоры в соответствии с Конституцией Российской Фе­дерации и федеральными законами, настоящим Уставом и областными зако­нами»¹³⁴.

Вопросы внешней политики и международных отношений отнесены к ис­ключительному ведению Федерации, а координация международных и внеш­неэкономических связей субъектов - к совместному ведению Федерации и субъектов (ст.ст.71, 72 Конституции РФ). В соответствии с Федеральным за­коном № 4-ФЗ от 01.04.1999 г. «О координации международных и внешнеэко­номических связей субъектов Российской Федерации» органы государствен­ной власти субъектов имеют право на заключение с иностранными партнера­ми соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей¹³⁵ с прохождением обязательной процедуры предварительного согласо­вания их проектов с Министерством иностранных дел РФ, а при необходимо­сти и с другими федеральными органами исполнительной власти)¹³⁶. При этом такие соглашения независимо от формы, наименования и содержания между­народными договорами не являются¹³⁷.

C учетом изложенного выше можно сделать вывод о том, что встречаю­щееся в юридической литературе мнение об отнесении международных дого­воров к числу договоров, заключаемых субъектами Российской Федерации¹³⁸, не основано на действующем законодательстве.

К правоприменительным актам субъектов следует отнести также решения (определения, постановления) арбитражных судов субъектов, Верховных су­дов республик и приравненных к ним других (краевых, областных) судов, районных и городских судов и мировых судей, а также решения, постановле- ¹³⁴Устав Свердловской области от 28. 10. 1994 г. - Ст. 12 // Консультант Плюс - Указ. вере.

¹³⁵ СЗ РФ. 1999.-Ks2.-Ст. 2.

¹³⁶ Там же. - Ст. 4.

¹³⁷ Там же. - Ст. 7.

78

ния и заключения конституционных (уставных) судов субъектов, где такие су­ды созданы.

Объектами правосистематизирующей практики являются также акты тол­кования конституций (уставов) конституционных (уставных) судов, так как на региональном уровне только они наделены официальном правом толкования этих актов.

Субъектами правосистематизирующей практики субъектов являются ор­ганы государственной власти субъектов Федерации (законодательной, испол­нительной и судебной).

Согласно ч. 1 ст. 77 федеральной Конституции субъекты Федерации са­мостоятельно определяют систему органов государственной власти исходя из требования их соответствия основам конституционного строя и установлен­ным федеральным законом общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти в России.

Наименование и правовой статус органов законодательной власти субъ­ектов устанавливается их конституциями и уставами (Государственное Соб­рание, Государственный Совет, Государственная Дума, Законодательное Соб­рание, Народное Собрание и т.д.). Они формируются выборным путем и име­ют, как правило, однопалатную структуру. Процедура их деятельности опре­деляется принимаемыми Регламентами. Органы законодательной (представи­тельной) власти субъекта обладают широким кругом полномочий, в том числе правом принятия основных законов (конституций, уставов) и иных законода­тельных актов.

■ Определение структуры исполнительной власти субъектов Федерации

отнесено Федеральным законом «Об общих принципах организации законода­тельных (представительных) и исполнительных органов государственной вла-

¹³⁸ Конституционные и уставные суды... - С. 37.

19

сти субъектов Российской Федерации»^[110] к основным полномочиям законода­тельного органа субъекта. При этом в субъекте Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, возглав­ляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Конституцией (уставом) может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Оно возглавляет высший исполнительный орган государственной власти. Перечень исполнительных органов государственной власти определяется им в соответствии с конститу­цией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Органы исполнительной власти, во-первых, издают нормативные право­вые акты, во-вторых, разрабатывают проект бюджета субъекта Российской Федерации, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и обладают правом законодательной инициа­тивы (такое право принадлежит высшему должностному лицу субъекта Феде­рации (руководителю высшего исполнительного органа государственной вла­сти субъекта).

В настоящее время наблюдается общая на федеральном и региональном уровне тенденция внесения незначительного от общего объема числа законо­проектов, исходящих от органов исполнительной власти, тогда как «в некото­рых европейских странах — это 90 процентов. Во всяком случае, если Прави­тельство будет участвовать в подготовке законов, ясно, что их будет гораздо легче исполнять»^[111].

80

Органы судебной власти, действующие в субъектах Федерации, также осуществляют правоситематизирующую практику в части построения иерар- хичной системы законодательства посредством проверки нормативных право­вых актов (при необходимости их отмены) на предмет соответствия норма­тивным правовым актам, обладающим большей юридической силой.

В истории есть многочисленные примеры учреждения для проведения систематизации специальных органов. Так, например, для подготовки Свода законов СССР в 1927 г. Президиумом ЦИК СССР была создана специальная кодификационная комиссия, разделенная на три редакционные коллегии по принципу деления Свода на три части^[112].

Помимо субъектов правоситематизирующей практики отдельные авторы в качестве элементов ее содержания выделяют также участников правоситема­тизирующей практики - отдельных лиц (ученых, практиков), их объединений и организаций, которые содействуют субъектам юридической систематизации в их сложной работе (Институт законодательства и сравнительного правове­дения при Правительстве Российской Федерации, Институт государства и прав РАН и т.д.)^[113].

Действительно, привлечение к правосистематизирующей деятельности других квалифицированных лиц, не являющихся ее субъектами (в частности, ученых), представляется оправданным шагом, положительно влияющим на качество и эффективность результатов правосистематизирующей практики.

Статус участников правосистематизирующей практики, как правило, ус­танавливается в официальном порядке. Так, например, компания Консультант . Плюс выиграла в 1996 году тендер (открытый конкурс) на разработку системы классификации российского законодательства, проведенный Российским фон­дом правовых реформ.

81

После обсуждения проекта классификатора российской юридической об­щественностью, Главным государственно-правовым управлением Президента РФ и компанией Консультант Плюс совместно был разработан окончательный вариант классификатора, одобренный Указом Президента РФ № 511 от 15.03.2000 г. и рекомендованный для использования органами государствен­ной власти субъектов.

Статус участников закреплен в отдельных субъектах Российской Федера­ции в законах о (нормативных) правовых актах. Например, согласно статье 23 Закона Ханты-Мансийского автономного округа от 24.06.1998 г. № 53-03 «О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа» пра­вотворческий орган округа может заключить договор о подготовке первона­чального проекта нормативного правового акта с научными учреждениями, отдельными учеными, специалистами или их творческими коллективами либо поручить подготовку альтернативных проектов нескольким органам, учреж­дениям, организациям, отдельным лицам, а также объявлять конкурсы на лучший проект^[114].

Действия субъектов правосистематизирующей практики в ходе ее осуще­ствления, обусловленные принадлежащими им субъективными юридическими правами и субъективными юридическими обязанностями, составляют сле­дующий, подлежащий рассмотрению, элемент содержания правосистематизи­рующей практики, образующий ее динамическую сторону.

Необходимо заметить, что набор действий по осуществлению правосис­тематизирующей практики не всегда одинаков, так как зависит от конкретных видов ее осуществления, характеристика которых будет дана ниже. При этом

82

можно выделить следующие обязательные действия, присущие всем видам правосистематизирующей практики:

- составление плана проводимых работ;

- отбор материала, подлежащего обработке;

- работа с правовым материалом;

-официальное закрепление в установленном порядке результатов прове­дения правосистематизирующей практики.

Для достижения оптимального результата систематизации (например, при подготовке кодификационного акта) помимо обязательных действий (таких, как отмена формально недействующих нормативных актов) целесообразно . производить наряду с ними и ряд дополнительных действий: изучать практику применения актов по рассматриваемому вопросу, научную литературу, мате­риалы периодической печати, данные социологических исследований и иные статистические данные.

Планирование правосистематизирующей деятельности должно осуществ­ляться в двух направлениях. Во-первых, должен составляться долговременный план правосистематизирующей деятельности субъекта, предусматривающий издание свода (собрания) законодательства субъекта, инкорпорированных сборников и конкретных кодификационных актов. Данный план должен со­ставляться с учетом соответствующих планов законотворческой деятельности, принятых на федеральном и региональном уровне, и на основе действующей правовой концепции развития субъекта, рассматриваемой в единстве с общей правовой политикой Российской Федерации, в виду единства их правового поля. В этом плане целесообразно указывать общие сроки проведения соот-

• ветствующих работ и органы, ответственные за их проведение.

Во-вторых, на основе вышеуказанного общего плана и в целях его кон­кретизации должно производиться планирование отдельно каждого вида работ по осуществлению правосистематизирующей деятельности (например, подго-

83 товка жилищного кодекса субъекта). В этом случае в плане целесообразно предусмотреть максимально детальную регламентацию всех аспектов осуще­ствления данного вида деятельности с указанием всех промежуточных этапов и конкретных исполнителей.

Процесс планирования в обоих случаях должен включать в себя: форму­лирование мероприятий; определение очередности целей и мероприятий по их достижению; распределение сфер деятельности; распределение сфер компе­тенции; распределение по ответственным организациям, руководителям и ис- полнителям^[115].

Отбор материала, подлежащего обработке, следует осуществлять, в пер­вую очередь, исходя из принципа полноты охвата нормативных и иных право­вых актов применительно к конкретной цели правосистематизирующей прак­тики.

Так, например, Указом Президента РФ от 6 февраля 1995 г. «О подготов­ке к изданию Свода законов Российской Федерации» предусмотрено включе­ние в Свод нормативных правовых актов, при этом какие акты имеются в виду в указе не конкретизировано. В проекте федерального закона о Своде законов указано, что в Свод помещаются: Конституция Российской Федерации; феде­ральные конституционные законы; федеральные законы; нормативные право­вые акты Президента; постановления палат Федерального Собрания норма­тивного характера; нормативные правовые акты Правительства; постановле­ния Конституционного суда, а также нормативные правовые акты высших ор­ганов государственной власти и управления РСФСР, Союза ССР, продол­жающие действовать на территории Российской Федерации. Естественно, что при осуществлении кодификационных работ, перечень актов, подлежащих об­работке, будет меньше перечня актов, подлежащих включению в Свод.

84

При этом отбор материала может быть сопряжен с определенными труд­ностями. Так, например, возникает ряд дискуссионных вопросов о включении в Свод международных договоров Российской Федерации и договоров о раз­граничении предметов ведения с субъектами Федерации, нормативных актов временного характера или однократного действия, о нормативности актов ти­па концепций, целевых программ и др.^[116]. Более подробно в рамках данной ра­боты вопросы отбора материала отдельно для каждого вида правосистемати­зирующей практики будут рассмотрены в соответствующих, посвященных рассмотрению их (видов) параграфах.

Обобщая вышесказанное, необходимо отметить, что объектом системати­зации могут быть любые юридические акты: нормативно-правовые, право­применительные, интерпретационные и иные. При этом критерии отбора ма­териала при правосистематизирующей деятельности и его объем, равно как и последующий характер оказываемого на него воздействия зависят от конкрет­ной цели осуществления систематизации.

Непосредственно работа с правовым материалом составляет основную группу действий по осуществлению правосистематизирующей практики. К ней следует отнести действия по классификации законодательства, его реви­зии, внесение в него изменений и дополнений, отмену актов и (или) их частей, принятие новых актов, в том числе кодификационных, экспертную проверку и другие действия, характер и последовательность которых обусловлены целью правосистематизирующих работ и ее видом.

Ревизия (инвентаризация) законодательства применительно к субъекту Федерации предполагает выявление (из числа подлежащих систематизации в конкретном случае) нормативных правовых актов, действующих на террито-

85

рии субъекта, а также не действующих, но формально не отмененных, и их учет.

«Инвентаризация законодательства, как правило, завершается составле­нием единого перечня актов, являющихся, по мнению его составителей дейст­вующими и подлежащими систематизации. Перечень формируется либо по хронологическому, либо по алфавитному признаку”^[117].

Внесение в законодательство изменений и дополнений, отмена отдельных актов и (или) их частей, т.е. пересмотр систематизируемого законодательства, является при проведении правосистематизирующей практики наиболее важ­ным и сложным действием, требующим высокой квалификации от лиц, его осуществляющих. «С определенными трудностями сопряжена организация данной работы на региональном уровне. Связано это, в первую очередь, с тем, что упорядочение регионального законодательства путем освобождения его от актов и их частей, формально не отмененных, но фактически утративших си­лу, а также путем устранения противоречий в законодательстве, в немалой степени зависит от того, что сделано в этом отношении федеральным центром и особенно по законодательству в области совместного ведения Федерации и субъектов. Поэтому представляется целесообразным, чтобы расчистка собст­венной нормативной базы начиналась субъектами Федерации с актов, кото­рыми урегулированы вопросы, находящиеся в их исключительном ведении^[118].

Оформление предложений о признании утратившими силу законодатель­ных актов в связи с проведением правосистематизирующей деятельности . осуществляется посредством внесения проекта соответствующего закона субъектами, наделенными правом законодательной инициативы. На регио­нальном уровне таковыми являются: органы законодательной и исполнитель­ной власти; высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего ис-

86 полнительного органа государственной власти субъекта), возглавляющее сис­тему органов исполнительной власти; депутаты; Конституционный (уставный) суд и суды субъектов (арбитражный и общей юрисдикции); прокурор субъекта и органы местного самоуправления.

Экспертиза правовых, в том числе сводных и кодификационных актов, проводится с целью внесения квалифицированными специалистами необхо­димых замечаний и предложений юридического, юридико-технического, ре­дакционного и стилистического характера. Она обязательно должна включать в себя два последовательных этапа: правовую экспертизу и лингвистическую.

При проведении правовой экспертизы анализируется, во-первых, соответ­ствие содержания акта объему полномочий субъекта, т.е. предмет правового регулирования принимаемого акта может быть представлен вопросами исклю­чительного ведения субъекта или совместного с Федерацией ведения. Далее законопроект рассматривается на предмет его соответствия Конституции РФ; соответствующим федеральным законам (по вопросам совместного ведения), если таковые приняты; и региональным актам, обладающим большей юриди­ческой силой.

Эксперт проверяет соблюдение требований о внесении одновременно C законопроектом: пояснительной записки; справки о состоянии законодатель­ства в данной сфере правового регулирования; перечня правовых актов, отме­ны, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данно­го законопроекта; предложений о разработке нормативно-правовых актов, принятие которых необходимо для реализации данного закона; в необходимых случаях финансово-экономического обоснования; заключения руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта (в отношении законопроек­тов о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, других законопро­ектов, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета

87

субъекта), и других документов, предусмотренных Регламентом соответст­вующего органа законодательной власти субъекта.

Экспертом также анализируется качество законопроекта с точки зрения соблюдения правил законодательной техники, детально прорабатываются во­просы его содержания и формы.

В отдельных субъектах Федерации вопросы экспертизы детально прора­ботаны. Так, например, Воронежская областная Дума утвердила Положения о юридической экспертизе проектов законов Воронежской области и лингвис­тической экспертизе проектов законов Воронежской области и иных правовых актов областной Думы^[119]. Кроме того, в целях повышения качества законопро­ектных работ и совершенствования нормотворческой деятельности в ряде субъектов созданы институты регионального законодательства (например, Воронежский институт регионального законодательства, Иркутский государ­ственный институт регионального законодательства, Санкт-Петербургский го­сударственный экспертный институт и т.д.).

При этом, как правило, правовой экспертизе в субъектах Федерации не уделяется должного внимания; отдельные законопроекты, внесенные «благо­надежными» в плане подготовки проектов правовых актов обладателями пра­ва законодательной инициативы (например, органами исполнительной власти) проходят только лингвистическую экспертизу, что не допустимо. Для сравне­ния: правовая экспертиза законопроектов в Государственной Думе РФ в зави­симости от их предмета правового регулирования проводится соответствую­щими, специализирующимися на данных видах правоотношений, отделами, . поэтому Правовое управление Аппарата Государственной Думы РФ построено

88

по отраслевому принципу. По данному принципу строятся и Правовые управ­ления законодательных органов в отдельных субъектах Федерации: например, Правовое управление Аппарата Государственного Совета Республики Коми состоит из трех самостоятельных отделов: отдела конституционного законода­тельства и государственного строительства, отдела экономического законода­тельства и отдела социального законодательства.

C другой стороны, на региональном уровне при осуществлении эксперти­зы в разных субъектах используются разные правила и критерии оценок тек­стов законов.

На наш взгляд, региональному законодателю при подготовке кодифика­ционных актов целесообразно шире использовать опыт проведения аналогич­ной работы, накопленный федеральным законодателем. В качестве примера приведем проделанную им работу по подготовке Гражданского кодекса РФ.

Ввиду большого объема нормативного акта была организована совмест­ная работа по его юридической и лингвостилистической доработке разработ­чиками кодекса, руководителями отделов юридической и лингвостилистиче­скойэкспертиз и большой группой других специалистов.

Лингвистами предварительно была составлена рабочая картотека терми­нов, совместно с юристами подготовлены предложения по структурному по­строению законопроекта, систематизации и унификации терминологии, одно­родных логико-стилистических конструкций.

В ходе совместной работы указанных специалистов проводились постра­ничное обсуждение текста законопроекта, предложений и замечаний юриди­ческого и лингвистического характера, внесение разработчиками соответст­вующих правок в текст и его вычитка.

Все вносимые в текст законопроекта уточнения выделялись жирным шрифтом и затем согласовывались с ответственным комитетом. При выпуске принятого кодекса каждая его страница визировалась представителем ответст-

89

венного комитета в целях дополнительной гарантии соответствия принятого текста тому тексту, который был предварительно отработан и согласован со­вместной группой^[120].

Федеральным законом «Об общих принципах организации законодатель­ных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^[121] предусмотрены и другие (помимо экс­пертизы) формы контроля над принимаемыми нормативными актами. К ним относится процедура обращения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации к высшему должностному лицу субъекта Федерации (руководителю высшего исполнительного органа госу­дарственной власти субъекта Федерации) или в органы исполнительной вла­сти субъекта Федерации с предложением о внесении изменений и (или) до­полнений в нормативные акты исполнительной власти субъекта, либо об их отмене, а также право обжалования указанных актов в судебном порядке или в установленном порядке обращения в Конституционный Суд Российской Фе­дерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации ука­занных нормативных правовых актов.

Официальное закрепление в установленном порядке результатов прове­дения правосистематизирующей деятельности, как правило, выражается в форме принятия соответствующего закона (кодекса).

Средства осуществления правосистематизирующей практики - это пред­меты и приспособления, которые используются с целью достижения требуе­мого результата. К ним относят классификаторы, лексические, грамматиче­ские и юридические конструкции, общую и юридическую терминологию, кар­тотеки терминов, журналы, учетные регистры, оргтехнику и программное обеспечение, цифровые данные и другие средства.

90

Способы осуществления правосистематизирующих действий - это раз­личные варианты использования в определенном порядке набора действий и средств, необходимых и достаточных для достижения намеченных целей пра­восистематизирующей практики (словесные технологии, составление модель­ных правовых актов и т.п.).

Например, наиболее перспективным и не дорогостоящим способом, с точки зрения французских специалистов, является распределение правовой информации по так называемым «семантическим гнездам». Семантический ряд является документом в информативном смысле и представляет собой структурированную совокупность слов и выражений, объединенную ключе­вым понятием. Семантические ряды, выступающие в форме понятийной таб­лицы, могут быть структурированы либо таксономическим способом (класси­фикация, иерархия), либо кибернетическим (описание последовательности действий) или комбинацией обоих методов^[122].

В отечественной науке и практике нашли применение также такие спосо­бы осуществления систематизации как ревизия (инвентаризация), классифи­кация и т.п.

Совокупность возможных средств и способов (приемов) осуществления данного вида деятельности составляет технику правосистематизирующей практики, являющуюся одним из видов юридической техники.

В юридической литературе этот аспект проблемы в отличие, например, от техники законодательной^[123], совершенно не разработан, несмотря на то, что является не менее сложным и актуальным.

91

Справедливо будет заметить, что определенные правила законодательной техники (структурирование правового акта; правильное применение лексиче­ских средств; соблюдение правовой логики; правильное оформление акта и соблюдение процедурных правил его подготовки и др.), в основном, приме­нимы и к осуществлению правосистематизирующей деятельности, но не яв­ляются для нее исчерпывающими.

Так, например, при подготовке кодификационного акта (с учетом его зна­чительного объема и степени важности) обязательным помимо вышеназван­ных правилом является также выработка концепции акта, которую при подго­товке обычных законопроектов на уровне субъекта, как правило, заменяет по­яснительная записка. В концепцию следует включать:

- характеристику предмета и целей будущего закона, в том числе обосно­вание выбора формы акта, сделанного на основе оценки круга регулируемых отношений;

- анализ системы законов и иных нормативных правовых актов, дейст­вующих в сфере предмета проектируемого закона, в том числе место будуще­го закона в системе законодательства, соответствующей отрасли и подотрасли права;

- анализ причин и условий недостаточно эффективного действия норм, подлежащих отмене или совершенствованию, в том числе целесообразность

. включения в проект кодификационного акта правовых норм, содержащихся в ранее принятых актах с последующей отменой последних;

- обзор предложений ученых-юристов, практиков, специалистов в облас­ти государственного управления, экспертов и иных лиц по совершенствова­нию, изменению нормативно-правового регулирования в сфере предмета про­ектируемого закона;

- обзор правотворческого опыта (зарубежного, федерального, других ре­гионов) по аналогичному предмету правового регулирования;

92

- примерную структуру закона;

- прогноз возможных последствий применения проектируемых норм;

- финансово-экономическое обоснование проектируемого закона^[124][125].

Целенаправленный выбор средств правосистематизирующей практики и приемов (способов) их использования образуют, в свою очередь, ее тактику. При этом выбор не может быть произвольным и должен основываться на ре­зультатах научного обоснования, прогнозирования, планирования и других действий, направленных на достижение конкретной цели систематизации и т.п.

Характер осуществления правосистематизирующей практики формирует­ся под влиянием имеющегося по данному вопросу правового опыта путем ис­пользования приобретенных навыков и умений и всего «наиболее целесооб- 154 разного, рационального, передового и полезного» .

Отступив от теоретической стороны вопроса, для наглядности проследим эволюцию нормотворческой и правосистематизирующей деятельности, вклю­чая планирование работы законодательного органа государственной власти на примере Республики Коми^[126], уже на втором заседании первой сессии которо­го (тогда, Верховного Совета Коми АССР) 27 июля 1938 года была образована постоянно действующая Комиссия Законодательных Предположений. При этом деятельность данной комиссии исключала нормотворческую инициативу депутатов, так как была полностью подчинена партийному влиянию: вопло­щению в жизнь решений съездов, конференций КППС, постановлений Плену­мов ЦК КПСС и обкома партии республики.

93

Необходимо отметить, что до принятия Конституции Коми ACCP 1978 года в республике не было разделения на законодательную и иную нормо­творческую деятельность. Поэтому нормотворческая деятельность осуществ­лялась в рамках законодательной власти Верховным Советом на двух ежегод­ных сессиях и постоянно - Президиумом Верховного Совета.

Традиционными и обязательными для нормотворческой деятельности то­го периода были вопросы утверждения бюджета и отчета об его исполнении, рассмотрение государственного плана развития народного хозяйства респуб­лики на год и на пятилетку, образование Правительства республики и форми­рование его состава, кадры судебных органов и вопросы обеспечения работы Верховного Совета. Президиум также координировал и проверял работу мно­гочисленных общественных формирований: административных и наблюда­тельных комиссий, советов по работе товарищеских судов, добровольных на­родных дружин по охране общественного порядка, комиссий по делам несо­вершеннолетних, по борьбе C пьянством и т.д.

Статья 18 Конституции Коми ACCP 1937 года закрепила в едином переч­не предметы ведения органов государственной власти и государственного управления, что позволяло принимать органам законодательной власти акты по практически неограниченному, в том числе входящему в компетенцию дру­гих ветвей власти, кругу вопросов (например, постановление об изъятии до­ма).

C первых дней работы Верховного Совета Коми ACCP его Президиум формировал на своих заседаниях повестки дня сессий Верховного Совета и перечень вопросов, рассматриваемых Президиумом. Какой-либо общей схемы планирования данного вида деятельности на этот момент не было разработано. 31 октября 1940 года был утвержден первый план работы Президиума, он был рассчитан на квартал и включал в себя, в основном, организационные вопро­сы, почти не затрагивая нормотворческую деятельность.

94

В протоколах заседаний Президиума Верховного Совета Коми ACCP за 1943-1950 годы данных о планировании работы Президиума не имеется.

C 1951 по 1972 год утверждались, в основном, планы заседаний Прези­диума, которые также не содержали мероприятий по осуществлению непо­средственно законотворческой деятельности. В них включались вопросы о хо­де выполнения нормативных актов СССР, соблюдению социалистической за­конности в работе исполкомов, о проведении семинаров, инструктивных со­вещаний и другие организационные вопросы.

C 1973 года Президиум Верховного Света Коми ACCP перешел на пер­спективное годовое планирование своей работы. К подготовке вопросов для включения в план стали привлекать постоянные комиссии Верховного Совета, работников организационного отдела, канцелярии и юристов-консультантов. Одновременно стал утверждаться сводный план работы постоянных комис­сий. Тем не менее, мероприятия, связанные с нормотворческой деятельно­стью, по-прежнему до конца 80-х годов занимали в этих планах незначитель­ное место.

В целом данный период (до принятия Конституции 1978 года) характери­зовался осуществлением правотворческой деятельности в условиях:

- нормативно не закрепленного круга субъектов законодательной инициа­тивы;

- нормативно не закрепленных видов правовых актов, принимаемых ком­петентными органами;

- неурегулированности правотворческого процесса (при отсутствии рег­ламента).

Происходящие в обществе перемены повлекли принятие 4 мая 1990 года Плана, который включал вопросы о комиссии по подготовке проекта новой Конституции Коми АССР, о внесении изменений и дополнений в отдельные

95 статьи действующей в тот период Конституции Коми АССР, о подготовке в первоочередном порядке проектов законов Коми АССР.

Постановлением Верховного Совета Коми ACCP от 26 мая 1990 года «О подготовке в первоочередном порядке проектов законов Коми АССР» к под­лежащим подготовке в первоочередном порядке были отнесены проекты зако­нов: о конституционном надзоре; о постоянных комиссиях Верховного Сове­та; о наказах избирателей; о порядке отзыва народного депутата; о порядке опубликования и вступления в силу законов Коми АССР, постановлений Вер­ховного Совета Коми АССР, указов и постановлений Президиума Верховного Совета Коми АССР; о местном самоуправлении; о земле; о собственности; о Совете Министров Коми АССР; о бюджете; о бюджетных правах Коми ACCP и Советов народных депутатов; об экономических отношениях Коми ACCP и РСФСР; о языках; о природопользовании и охране природы в Коми АССР; о лесе и лесопользовании и ряд других.

В целом количество собственных законов прибывало крайне медленно, так как практически все основополагающие законы и кодексы были приняты союзными и республиканскими (РСФСР) законодателями и имели прямое действие на всей территории Союза ССР.

После подписания 31 марта 1992 года Федеративного договора^[127] с феде­ральным центром Президиум Верховного Совета республики Коми принял Постановление от 17 ноября 1992 года «О республиканской программе зако­нопроектных работ», а 16 февраля 1993 года утвердил План основных направ­лений законопроектной деятельности на 1993 год, предусматривающий 35 приоритетных законопроектов. Данный план включал семь разделов: вопросы государственного строительства и местного самоуправления; вопросы эконо­мической реформы; вопросы земельных отношений, экологии; вопросы соци-

96

ального развития; вопросы культуры, образования; вопросы правопорядка; вопросы защиты прав и свобод граждан.

Впервые план предусматривал помимо указания самого проекта, сведе­ния о лицах, ответственных за его подготовку, и сроки его представления. При этом необходимо отметить, что подготовка двух третей законопроектов была возложена на Совет Министров и одна треть - на постоянные комиссии Вер­ховного Совета.

Полученные по Федеративному договору полномочия в области нормо­. творческой деятельности повлекли ее активизацию, в результате чего за пери­од с 1990 по 1994 год Верховным Советом республики было принято 109 за­конов.

C принятием новой Конституции Республики Коми¹⁵⁷ и избранием Госу­дарственного Совета Республики Коми его нормотворческая деятельность ‘ стала осуществляться на основе принципа разделения властей. Изменилось и отношение к планированию законодательной деятельности. В принятый 7 февраля 1995 года Регламент Государственного Совета Республики Коми бы­ли включены специальные нормы, раскрывающие содержание и технологию законотворческой деятельности, ее планирование, схему внесения законопро­екта на рассмотрение законодательного органа власти республики.

Планы на 1997 и 1998 годы состояли из двух разделов. Первый раздел - из перечня готовых законопроектов, подлежащих рассмотрению Государствен­ным Советом, второй раздел - из перечня законопроектов, подлежащих разра­ботке и последующему рассмотрению Государственным Советом в течение года. В каждом разделе перечень законопроектов сформирован по трем основ­ным отраслевым принципам: по вопросам государственного строительства, экономической и социальной политики. При утверждении Плана законотвор­ческой деятельности Государственного Совета принимался к сведению и План

¹⁵⁷ Конституция Республики Коми от 17. 02. 1994 г. // Консультант Плюс - Указ. вере.

97 подготовки законопроектов, предусмотренный для внесения в Государствен­ный Совет Главой Республики Коми.

В течение 1995-1997 гг. Государственным Советом Республики Коми принято 132 закона, часть из которых является сводными (например, о мест­ном самоуправлении, о бюджетных правах и использованию внебюджетных фондов, о внешнеэкономической деятельности, о государственной службе и др-)-

При этом следует отметить, что в части правосистематизирующей работы за период с начала деятельности законодательного органа Республики и до 1998 года включительно, им было принято три Конституции^[128] и два кодекса: . Кодекс Республики Коми о выборах и референдумах в Республике Коми и Жилищный кодекс Республики Коми (утратил силу)^[129].

Вышеприведенный анализ работы законодательного органа субъекта Рос­сийской Федерации на примере Республики Коми позволяет сделать вывод о том, что вопросам правосистематизирующей практики в деятельности законо­дательной власти субъектов не уделяется должного внимания. Правосистема­тизирующая практика в субъектах, во-первых, не планируется соответствую­щими компетентными органами и, как следствие, осуществляется не во всех необходимых случаях. Во-вторых, не анализируются ее результаты, в резуль­тате чего в процессе проведения правосистематизирующей практики допус­каются серьезные ошибки (например, неадекватный выбор (в виде кодекса) формы правового регулирования по вопросу выборов и проведения референ­думов).

98

1.2.