Инкорпорация нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Под инкорпорацией (от лат. - in согроге), как правило, понимают один из видов правосистематизирующей практики, в результате которого происходит объединение принятых ранее правовых актов без изменения их содержания.

В случае, когда критерием классификации выступают осуществляющие инкорпорацию субъекты, она подразделяется на два основных вида: офици­альную и неофициальную инкорпорацию. Так, официальной инкорпорация считается тогда, «когда она осуществляется компетентным на то органом с

126 последующим официальным утверждением или одобрением подготовленного инкорпорированного акта»^[160], неофициальной - «когда осуществляется не­уполномоченными в установленном порядке государственными органами, ор­ганизациями и (или) гражданами»^[161].

В литературе наряду с данными видами инкорпорации выделяется также официозная (полуофициальная) инкорпорация - «подготовка и издание сбор­ников по поручению, но без санкции правотворческих органов»^[162], «упорядо­чение правовых актов по поручению уполномоченного на то органа другими субъектами без последующего утверждения (одобрения) полученного акта»^[163].

Представляет интерес как актуальная на современном этапе развития предложенная в 1960 г. А.Ф. Шебановым классификация форм инкорпорации по способу расположения материала и степени сложности работы, охваты­вающая практически все содержание инкорпорации:

1) Публикация нормативных актов высших органов государственной вла­сти и управления в официальных периодических изданиях в хронологическом порядке по мере принятия этих актов.

2) Составление сборников полных текстов законов, Указов, правительст­венных актов, расположенных в строго хронологическом порядке.

3) Составление сборников текстов действующих законов, Указов, прави­тельственных актов по определенным тематическим разделам, причем внутри каждого раздела эти акты располагаются в хронологическом порядке. Такие сборники могут помещать как полные тексты упоминаемых актов, так и из­влечения из них.

127

4) Составление сборников актов (в целом или в извлечениях) по темати­ческим разделам, в которых акты располагаются не по хронологическому при­знаку, а по степени их значения с учетом их юридической силы.

5) Составление сборников действующего законодательства по тема­тическим разделам, когда соответствующие органы государственной власти «по предложению органов, проводящих инкорпорацию, идут на то, чтобы признать ряд актов потерявшими силу, а в некоторых случаях и заменить дей­ствующий акт или несколько актов по одному и тому же вопросу вследствие их устарелости, противоречивости, разрозненности новым нормативным ак­том». Такую форму автор «условно называет консолидацией (укреплением) законодательства»^[164].

В современной литературе также встречается мнение о том, что консоли­дация - это прием инкорпорации, «с помощью которого разрозненные норма­тивные правовые акты группируются по одному какому-либо вопросу, с отме­ной соответствующих частей соединяемых актов (возможно, преамбул), но без внесения изменений новых правовых положений в регулирование данных об­щественных отношений^[165][166]. Автор считает, что консолидацию не следует рас­сматривать в качестве самостоятельного вида систематизации, так как полага­ет, что она поглощается кодификацией, а не инкорпорацией (подробнее об этом в параграфе 2.2.3.).

В современной литературе встречается мнение о том, что «одним из ви­дов инкорпорации следует считать «текущие редакции» нормативных право- 199

вых актов» , технология составления которых заключается в том, что в текст основного акта вносятся нормативные правовые положения из актов, которые их изменяют и дополняют, а также удаляются отдельные нормативные пред-

12S

•писания, статьи, пункты и другие единицы нормативного материала (напри­мер, заголовки разделов, статей, пунктов), которые утратили силу, исключены

200

или отменены .

На наш взгляд, составление «текущих редакций» не является видом ин­корпорации, потому что происходит в процессе осуществления такого вида систематизации как учет при формировании фонда дел правовых актов, когда в него включаются помимо первоначального акта акты, изменяющие, допол­няющие, отменяющие другой правовой акт, признающие утратившим силу правовой акт или приостанавливающие его действие. Внесение в тексты дей­ствующих правовых актов отметок об отмене, изменении, дополнении таких актов или отдельных их частей с указанием тех актов, на основании которых сделаны отметки, производится также при осуществлении такого неофициаль­ного вида учета как ведение контрольных текстов действующих правовых ак­тов.

Инкорпорацию можно классифицировать и по другим основаниям: а) по объему охватываемого материала; б) по юридической силе упорядочиваемых актов; в) по органам, их издавшим; г) по виду актов - результатов инкорпора­ции; д) по хронологическому критерию; е) по предметному и другим основа­ниям^[167][168]. На практике чаще применяются хронологический и предметный виды инкорпорации.

Результатом осуществления инкорпорации являются инкорпорированные сборники, собрания и своды действующих правовых актов.

Необходимо отметить, что в отечественной юридической литературе су­ществуют различные мнения в отношении природы свода законов. Так поми­мо отнесения большинством авторов свода к результатам осуществления офи-

129

циальной инкорпорации (позиция, которой придерживается автор)^[169], некото­рые считают свод завершающим этапом кодификации^[170], другие - смешанным типом правосистематизирующей практики^[171].

В литературе встречается мнение о том, свод отличается от других ин­корпорированных актов тем, что представляет собой «собрание всего дейст­вующего в государстве законодательства без какого-либо исключения^[172]. Сборниками при этом называются инкорпорированные издания нормативно­правовых актов, принятых правотворческими органами, а также тематические издания законов и иных нормативно-правовых актов, собраниями - инкорпо­рированные издания нормативных актов высших органов государственной власти и управления^[173].

Мы разделяем вышеприведенное мнение в отношении отличительного признака свода как инкорпорированного акта, при этом считаем, что акты раз­ной юридической силы могут включаться и в сборники, и в собрания, поэтому главное отличие между ними заключается в том, что собрание выступает ре­. зультатом официальной инкорпорации, а сборник - неофициальной и (или) официозной. Поэтому широко распространено мнение о том, что по своей природе акт официальной инкорпорации, являясь способом опубликования и переопубликования действующих правовых актов, считается официальным источником нормативных правовых актов. Тогда как неофициальные инкор-

130 порированные акты нельзя расценивать в качестве источника законодательст­ва и ссылаться на них в процессе правотворчества и правоприменения.

Нет в отечественной литературе единства мнения о роли и значении ин­корпорации как отдельного вида систематизации. Так, по мнению С.С. Алек­сеева, инкорпорация «представляет собой только способ собирания воедино действующих нормативных актов, их известного объединения, а неофициаль­ная инкорпорация вообще близка к справочно-информационной работе»^[174]. Тогда как другие авторы считают, что даже неофициальная инкорпорация яв­ляется «необходимым условием высокого профессионализма..., обладает профессиональной и общественной значимостью...»^[175].

По мнению автора, инкорпорация является самостоятельным видом сис­тематизации, так как обладает следующими признаками: 1) упорядочивает со­вокупность принятых правовых актов посредством их объединения по опреде­ленным критериям; 2) в результате ее осуществления принимаются инкорпо­рированные акты; 3) инкорпорация характеризуется определенным способом осуществления, основанным на совокупности правосистематизирующих дей­ствий: инвентаризации законодательства, его классификации и объединении.

Инкорпорация (как и другие виды систематизации) при осуществлении ее на уровне субъекта Федерации может быть представлена двумя основными видами: официальной и неофициальной.

При официальной инкорпорации происходит объединение всех принятых и действующих на момент ее проведения правовых актов, предварительно классифицированных по предметному или хронологическому принципу, в

131

единый акт (собрание законодательства, свод и т.п.), подлежащий последую­щему утверждению.

При неофициальной инкорпорации происходит объединение действую­щих правовых актов разной юридической силы, имеющих общий предмет правового регулирования.

Неофициальная инкорпорация законодательства субъектов Федерации нами не рассматривается. Основная причина такого подхода заключается в том, что предметом рассмотрения данной работы являются преимущественно официальные виды систематизации, так как они в отличие от неофициальных видов влекут определенные правовые последствия и влияют на процессы пра­вового регулирования. Другая причина такого подхода обусловлена тем, что неофициальная инкорпорация законодательства субъектов не находит в на­стоящее время широкого применения в виду нецелесообразности составления тематических сборников только из законодательства субъекта Федерации, по­тому что, как правило, по одному предмету правового регулирования дейст­вуют правовые акты и федерального, и регионального уровня разной юриди­ческой силы.

Официальная инкорпорация - это сложный процесс, состоящий из не­скольких стадий и направленный на составление и издание официального сис­тематизированного полного собрания действующих нормативных актов субъ­екта Федерации.

Рассмотрим ее на примере подготовки свода законов субъекта, первона­чальным этапом работы по подготовке которого является определение прин­ципов его формирования и структуры.

Далее осуществляется инвентаризация всех действующих, формально не отмененных законов субъекта, нормативных указов высшего должностного лица субъекта, нормативных постановлений высшего органа исполнительной власти субъекта и иных нормативных актов субъекта в целях формирования

132 хронологического собрания действующих нормативных актов на машиночи­таемых носителях.

В ходе подготовки свода при наличии необходимости должны быть ре­шены следующие вопросы:

- о признании утратившими силу нормативных правовых актов;

- о внесении в нормативные правовые акты изменений и дополнений;

- об укрупнении нормативных правовых актов путем включения в них нормативных правовых актов и их отдельных норм, действующих в соответ­ствующих отраслях законодательства;

- о разработке проектов нормативных правовых актов, необходимых для восполнения пробелов, имеющихся в региональном законодательстве.

«В 80-е годы параллельно подготовке Свода законов СССР готовились аналогичные издания во всех союзных республиках. При этом временной ин­тервал общих по предметам томов Свода законов СССР и сводов законов со­юзных республик составлял один год»^[176].

Подготовка Свода законов Российской Федерации, осуществляемая в со­ответствии с Указом Президента РФ от 6 февраля 1995 года «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации» не обязывает субъекты Poc- . сийской Федерации составлять и утверждать свои своды законов. Поэтому ра­боты по подготовке сводов ведутся только в ряде субъектов Российской Феде­рации.

Представляется необходимым определиться на федеральном уровне с по­зицией в отношении целесообразности подготовки сводов субъектами Феде­рации. В случае положительного решения вопроса необходимо нормативно закрепить вопросы подготовки сводов законами субъектов Федерации и мето­дологических основ проведения таких работ.

133

В настоящее время на региональном уровне, с одной стороны, законода­тельно закреплен порядок официального опубликования правовых актов орга­нов государственной власти субъектов и вступления их в силу, с другой сто­роны, налажен государственный учет нормативных правовых актов (в том числе и на федеральном уровне посредством ведения органами Министерства юстиции РФ Федерального регистра). В таких условиях свод как официальное систематизированное полное собрание действующих нормативных актов ут­ратил свою актуальность.

Предложение об издании Свода законов СССР было выдвинуто в 1976г. на XXV съезде ЦК КПСС «в целях повышения стабильности и для большей доступности законов»^[177]. Принятый в результате Свод законов СССР 1980г. не являлся новым источником права, так как в процессе его издания в действую­щее законодательство не было внесено ничего принципиально нового, а но­вейшие акты, подлежащие включению в Свод, были первоначально приняты и публикованы в обычном порядке. При этом даже в восьмидесятые годы Свод был сложен в использовании и «не успевал» за законодателем, несмотря на ре­гулярное его обновление («не реже одного раза в полугодие в 1987-1988 годах и одного раза в квартал - в последующие годы»^[178]).

В настоящее время, в условиях развития компьютерных технологий и программного обеспечения учета правовых актов с альтернативными вариан­тами поиска, своду найти практическое применение очень сложно.

Не случайно, что правоведы преобладающего большинства зарубежных стран скептически относятся к данному виду систематизации, в результате че­го в этих странах она не находит практического применения.

134

Если говорить о положительной стороне инкорпорации как вида право­систематизирующей практики, то она заключается в том, что подготовка свода законов, во-первых, предполагает полную инвентаризацию действующего за­конодательства. Во-вторых, требует проведения последующей работы, на­правленной на устранение выявленных в ходе осуществления инвентаризации недостатков, в том числе и посредством других видов правосистематизирую­щей практики, в частности, кодификации.

Анализируя вышеизложенное, приходим к выводу, что процесс осущест­вления инкорпорации (ревизия и последующее совершенствование законода­тельства) имеет большее значение, нежели получаемый в ходе ее проведения . результат (свод).

Современные исследователи едины во мнении, что в настоящее время проведение ревизии является необходимым условием успешного осуществле­ния систематизации. Так, В.В. Ксенофонтов называет «тщательную ревизию всего массива нормативных правовых актов» в качестве «одного из основных условий проведения систематизации»^[179]. О.Б. Кудешкина пишет о потребно­сти «ревизии всего действующего нормативно-правового материала на пред­мет его очищения от большого количества не действующих, но формально не утративших силу нормативных актов, создания новых актов, в которых будут консолидированы разрозненные действующие статьи и положения»^[180].

C учетом вышесказанного, а также, учитывая значительный объем и ка­чественные характеристики законодательства субъектов Федерации, пред­ставляется целесообразным отступить от исторически сложившейся типоло­гии правосистематизирующей практики и взамен инкорпорации или наряду с нею осуществлять в субъектах Российской Федерации в качестве самостоя-

135

тельного вида систематизации актуальную на современном этапе развития ре­визию законодательства субъектов.

Инкорпорацию при этом целесообразно применять не в качестве само­стоятельного вида систематизации, а наряду с классификацией как способ осуществления правосистематизирующей деятельности (например, при опуб­ликовании нормативных правовых актов, создании словарей дефиниций и т.п.).

Во Франции, например, инкорпорация не является самостоятельным ви­дом систематизации, и под нею понимают процедуру включения норм, допол­няющих и изменяющих действующие кодексы. При этом правила осуществ­ления текущей инкорпорации определены циркулярами Премьер-министра от 14 января 1961 года и 10 октября 1968 года»^[181].

В отечественной литературе и ранее высказывалось мнение о том, что «если все нормативные акты действительно представляют собой целостную упорядоченную систему, принцип удобства пользования ими не требует соби­рать их в некий многотомник типа свода^[182]. Альтернативный способ достиже­ния целостности и упорядоченности системы правовых актов при этом не предлагался.

Проведение ревизии законодательства субъекта должно осуществляться на основании соответствующего нормативного распоряжения компетентного органа, устанавливающего органы, на которые возлагается проведение реви­зии, сроки и другие вопросы, связанные с ее осуществлением.

Результатом ревизии должны выступать подлежащие утверждению пе­речни:

- о признании утратившими силу нормативных правовых актов, в том числе в отношении: актов в целом или их отдельных частей, подлежащих пол-

136

ностью или частично признанию утратившими силу; и тех, которые фактиче­ски утратили свое значение, но не были отменены в установленном порядке;

- о внесении изменений и дополнений в нормативные правовые акты, включая отдельные части акта, которые должны быть изложены в новой ре­дакции или в которые должны быть внесены частичные изменения и дополне­ния (исключение слов и предложений, замена одних слов, предложений дру­гими) с текстом новой редакции части акта или вносимых изменений и допол­нений;

- о необходимых проектах кодификации и других укрупненных норма­тивных актах, а также актах, необходимых для восполнения имеющихся в за­конодательстве пробелов.

. На основании составленных в результате осуществления ревизии и ут­

вержденных в установленном порядке перечней составляются планы право­систематизирующих работ субъекта Федерации и вносятся дополнения в пла­ны его законотворческих работ.

В обоснование вышесказанного мнения отметим, что ревизия как само­стоятельный вид систематизации в настоящее время успешно применятся в некоторых странах, например в США. При этом результаты ревизии подлежат утверждению либо в качестве самостоятельного законопроекта (штаты Аризо­на, Теннесси, Кентукки), либо путем принятия закона, одобряющего отчет или иной документ, излагающий содержание ревизии законодательства (штаты Колорадо, Аляска, Миннесота)^[183].

Таким образом, под ревизией мы понимаем один из видов правосистема­тизирующей практики субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит анализ совокупности всех принятых правовых актов, выявление содержащихся в них недостатков и разработка предложений, направленных на

137

их устранение посредством составления соответствующих перечней, подле­

жащих последующему утверждению.

При этом в процессе осуществления ревизии предполагается использо­вать результаты систематического учета: базы данных всех принятых и дейст­вующих, предварительно классифицированных правовых актов^[184].

Последующее планирование нормотворческой деятельности органами го­сударственной власти субъектов Федерации должно осуществляться преиму­щественно на основании составленных в ходе ревизии перечней или в соот­ветствии с ними.

Очевидно, что наряду с осуществлением ревизии правовых актов субъек­там Федерации необходимо решить на должном уровне вопросы классифика­ции и учета принятых ими правовых актов.

2.3.