История становления принципа выборности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в российском федеральном законодательстве.

Сложившийся к настоящему времени принцип замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации посредством выборов прошел в своем развитии несколько этапов.

Как уже было сказано, федеральная Конституция прямо не регулирует вопрос о способе избрания (назначения) высшего должностного лица региона (руководителя высшего исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации). Поэтому установление такого порядка остается на усмотрение федерального законодателя, который, впрочем, может отдать его на регулирование самих регионов, обозначив, например, основные принципы замещения этой должности.

Напомним, что еще до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года в Законе РСФСР от 05.03.1992 года № 2449-1 «О краевом, областном Совете и краевой областной администрации» вводилась обязательная выборность глав администрации регионов. Однако всю первую половину 1990-х годов главы регионов, как правило, назначались. Выборы были проведены в этот период лишь в 39 субъектах Российской Федерации, в том числе и 11 апреля 1993 года в Красноярском крае. Временный мораторий на проведение выборов глав субъектов РФ объяснялся необходимостью стабилизации организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы.

Федеральный закон от 06.12.1994 года № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (действовал по 2002 год) относил главу исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации к числу избираемых гражданами должностных лиц (статья 2). Федеральным законом от 05.12.1995 года № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (в настоящее время утратил силу) было предписано регионам завершить не позднее декабря 1996 года выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 3).

Порядок формирования исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе прямого избрания глав администраций преду-

сматривался в большинстве принятых уставов субъектов Российской Федерации. В Алтайском крае была предпринята попытка перейти к косвенным выборам высшего должностного лица субъекта Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации признал избрание главы администрации Алтайского края Законодательным Собранием Алтайского края не соответствующим Конституции Российской Федерации и действующему законодательству21. Правовая позиция Конституционного Суда РФ исходит из того, что «избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах. Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако она предусматривает в статье 3 (часть 2), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (статья 5, часть 3, Конституции Российской Федерации), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные».

В 1996-1997 годах прошла так называемая большая «региональная избирательная кампания» (всего выборы проходили в 66 субъектах Российской Федерации), в ходе которой в 46 субъектах Российской Федерации были впервые избраны главы регионов населением.

В 1999 году вступает в силу Федеральный закон от 06.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов

21 Постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 года № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края».

Российской Федерации», который открывает новый этап в регулировании статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Статья 18 данного Закона предусматривала, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается на срок не более пяти лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд.

Наименование должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации. В 1998 году в уставах 28 субъектов Российской Федерации данная должность имела наименование «Губернатор». Отметим, что в редакции данного Федерального закона от 2010 года устанавливается, что наименование указанной должности не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства - Президента Российской Федерации.

Прямая выборность глав регионов способствовала укреплению федеративных начал российской государственности, демократизации государственного управления и развитию гражданского общества в субъектах Российской Федерации.

В 2000-2004 годах прошла новая волна региональных избирательных кампаний. Причем в 2002 году вступает в силу новый федеральный акт, регулирующий избирательные отношения. Федеральный закон от 12.06.2002 года № 67-ФЗ (ред. от 04.06.2014 года) «Об основных гарантиях

избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» отличается известной объемностью и детализированно- стью.

Но Федеральным законом от 11.12.2004 года № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» были отменены прямые выборы глав регионов. Было установлено, что гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, с 2004 года, в целях укрепления вертикали исполнительной власти, произведена замена прямых выборов региональных глав их «назначением» парламентами по представлению Президента Российской Федерации. В период с мая 2004 года до 2012 года главы регионов не избирались, а наделялись полномочиями законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Проверяя конституционность вновь установленного правового регулирования и учитывая изменения социально-исторического и правового контекста, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 21 декабря 2005 года № 13-П признал, что введенная модель наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации в принципиальном плане не расходится с Конституцией Российской Федерации, в том числе с теми ее положениями, которыми предопределяются принципы формирования высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и на которых основаны выраженные им ранее, в том числе в Постановлении от 18 января 1996 года № 2-П, правовые позиции.

того, что глава субъекта Российской Федерации, входя в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации, одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации и по своему статусу это должностное лицо в силу принципа единства системы государственной власти находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации. Кроме того, право принимать участие в прямых выборах главы субъекта Российской Федерации и быть избранным на эту должность не закреплено в качестве конституционного права гражданина Российской Федерации, нет такого права и в числе тех общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, которые в Конституции РФ не названы. Следовательно, эта возможность по своему нормативному содержанию не является необходимым элементом ни конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, ни иных конституционных прав, и поэтому исключение федеральным законодателем из числа правомочий гражданина по участию в процедуре наделения полномочиями главы субъекта Российской Федерации права избирать и быть избранным на эту должность посредством прямых выборов не может рассматриваться как ограничение конституционного права и тем самым - как нарушение статей 32 и 55 КонституцииРоссийской Федерации22.

В 2012 году федеральное законодательство, устанавливающее порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), вновь подверглось реформированию. Федеральным законом от 02.05.2012 года № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» внесены поправки, возвращающие выборность глав субъектов Российской Федерации.

22 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2005 года № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан»

высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В уставе (конституции) субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что глава региона избирается посредством прямых выборов (пункт 3 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации») либо депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 3.2. статьи 18).

Порядок избрания глав субъектов Российской Федерации по действующему федеральному законодательству

Первый способ избрания - проведение прямых выборов - регламентируется:

• Федеральным законом от 06.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

• Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

• конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации;

• законом субъекта Российской Федерации о данных выборах.

Второй способ избрания - косвенные выборы высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Термин «косвенные выборы» не используется в федеральном законодательстве. Конституционалисты склоняются к тому, что подобный способ избрания более корректно все же именовать многостепенными выборами. Отметим, что выборы считаются «прямыми», когда между волеизъявлением избирателей и результатом голосования нет дополнительных инстанций (органов, лиц). В тех случаях, когда такие «промежуточные» звенья появляются, выборы будут «косвенными». Примером является порядок избрания Президента Соединенных Штатов Америки, где избиратели голосуют за «выборщиков», а последние - за кандидата в Президенты Соединенных Штатов Америки. При многостепенных выборах воля избирателей опосредуется постоянно действующим представительным учреждением, для которого избрание другого органа или должностного лица является лишь одним из полномочий, входящих в его компетенцию. Например, Президент Германии избирается Федеральным собранием данного государства, которое состоит из депутатов Бундестага и такого же числа представителей законодательных органов земель.

Порядок избрания главы субъекта Российской Федерации региональным парламентом осуществляется в соответствии с:

• Федеральным законом от 06.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

• Федеральным законом от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях»;

• Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации;

• законом субъекта Российской Федерации, регламентирующим порядок избрания главы субъекта Российской Федерации.

При этом требования к кандидату на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и ограничения права быть избранным на эту должность устанавливаются

аналогичными избирательным «цензам» для пассивного избирательного права при проведении прямых выборов на эту должность.

Процедура избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации состоит из следующих этапов:

I. Каждая политическая партия, депутаты от которой избраны в состав действующего регионального парламента (а также политические партии, представленные в федеральной Государственной Думе[18]) имеет право предложить Президенту Российской Федерации не более трех кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Политическая партия вправе предложить Президенту Российской Федерации в качестве кандидатуры на указанную должность лицо, являющееся членом данной или иной политической партии, либо лицо, не являющееся членом данной или иной политической партии. До внесения Президенту Российской Федерации предложений о кандидатурах политическая партия обязана провести консультации с политическими партиями, не имеющими права вносить такие предложения, но у которых есть свои региональные отделения в соответствующем субъекте Российской Федерации.

II. Президент Российской Федерации по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения. Порядок проведения таких консультаций определяется Президентом Российской Федерации.

III. Президент Российской Федерации из предложенных ему кандидатур представляет трех кандидатов для избрания на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

IV. Региональный парламент проводит голосование по кандидатурам, представленным Президентом Российской Федерации. При этом избранным считается кандидат, за которого проголосовало большинство от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Если ни один кандидат не набрал необходимого числа голосов депутатов, то проводится повторное голосование по двум кандидатам, набравшим наибольшее число голосов. По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов депутатов по отношению к числу голосов, полученных другим кандидатом.

Отметим, что в современном зарубежном конституционном праве федеративных государств и государств, имеющих в своем составе автономные образования, нет устоявшихся единообразных подходов к решению вопроса о способе избрания губернаторов регионов. Формы (способы) наделения полномочиями глав субъектов федерации (автономных образований) различаются в разных странах, в связи с чем говорить о наличии в этой сфере сложившихся международно-правовых (региональных) стандартов не приходится. Так, в ряде государств используется модель назначения на указанную должность решением главы государства или субъекта, непосредственно перед ним ответственного (Республика Индия, Канада, Португальская Республика, Исламская Республика Пакистан, Сент-Кристофер и Невис). Напротив, в таких странах, как Аргентинская Республика, Федеративная Республика Бразилия, Боливарианская Республика Венесуэла, Итальянская Республика, Мексиканские Соединенные Штаты, Федеративная Республика Нигерия, Союз Коморских Остров (Коморский Союз), главы субъектов федерации (автономных образований) избираются непосредственно

населением соответствующих публично-территориальных единиц. Кроме того, практикуется наделение указанных должностных лиц полномочиями решениями законодательных (представительных) органов субъектов федерации (автономных образований) либо по своему усмотрению (Австрийская Республика, Королевство Бельгия, Федеративная Республика Германия, Южно-Африканская Республика), либо по представлению главы государства (Азербайджанская Республика - применительно к премьер-министру Нахичеванской Автономной Республики, Республика Таджикистан - применительно к Горно-Бадахшанской автономной области24).

Российскому законодательству известны, как было изложено выше, четыре различные модели замещения должности главы субъекта Российской Федерации. Каждая из них становилась предметом самостоятельной оценки со стороны Конституционного Суда Российской Федерации и была признана по своей сути не противоречащей Конституции Российской Федерации.

К середине 2012 года субъекты Российской Федерации на основе реформированного законодательства уже определили порядок избрания главы региона, закрепив в своих конституциях (уставах) прямые или косвенные выборы данного должностного лица. Напомним, что действующая редакция Устава Красноярского края устанавливает, что Губернатор края избирается непосредственно населением Красноярского края на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

■ Основные итоги

Реализация в российском законодательстве различных моделей избрания (наделения полномочиями) глав субъектов Российской Федерации обусловлена сложным процессом становления в России правовой демократической государственности и необходимостью согласования изменяющихся, не совпадающих между собой частных и публичных, а также местных, региональных и общенациональных интересов. Способ замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации должен быть

24 Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Губернаторы в системе российской федеративной государственности: нормативно-доктринальные подходы Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2013. № 3. С. 11 - 24.

по возможности наиболее демократичным, в той мере, в какой это согласуется в конкретно-исторических условиях развития государства с обеспечением иных конституционно значимых ценностей, включая обеспечение государственного единства и целостности, согласованное функционирование органов публичной власти в целях эффективного гарантирования прав и свобод человека и гражданина.

Институт выборности руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (применявшийся с 1993 года по 2004 год) возвращен в 2012 году в отечественную политическую систему, но уже в модернизированном виде.

4.