Отзыв выборного должностного лица и досрочное прекращение полномочий выборного органа.

В некоторых странах выборные должностные лица могут быть досрочно отозваны со своих постов избирателями или избравшим их органом. Таким путем может быть реализован принцип ответственности представителя народа перед своими избирателями.

Институт отзыва существовал уже на рубеже XIX и XX вв. в Швейцарии и некоторых штатах США. Штат Орегон первым в 1906 г. включил право отзыва выборных лиц в свою Конституцию 1887 г. В настоящее время более чем в трети штатов США законодательно предусмотрена возможность отзыва выборных должностных лиц. Отозваны могут быть должностные лица уровня штата или местного самоуправления. Институт отзыва на местном уровне существует в настоящее время и в Японии. Конституция Австрийской Республики (Федеральный конституционный закон) 1920 г. (в редакции 1929 г.) предусматривает возможность отзыва Федерального Президента народным голосованием. Однако решение о проведении такого голосования должно быть принято Федеральным собранием (т. е. на совместном заседании обеих палат парламента), если с инициативой выступит Национальный совет (нижняя палата парламента), причем за это должны проголосовать 2/3 присутствующих на заседании Национального совета при кворуме не менее половины депутатов. Правда, если в США и Японии процедура отзыва время от времени применяется, то в Австрии институт досрочного прекращения полномочий Федерального Президента на основе народного голосования ни разу не претворялся в жизнь.

В нашей стране вопрос о введении права отзыва был поставлен еще в ноябре 1917 г. При этом В. И. Ленин, делая доклад по этому вопросу на заседании Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов (ВЦИК), ссылался на опыт ряда штатов США и кантонов Швейцарии1. В проекте декрета о праве отзыва, подготовленного им, в частности, говорилось: «Какое бы то ни было выборное учреждение или собрание представителей может считаться истинно демократическим и действительно представляющим волю народа только при условии признания и применения права отзыва избирателями своих выборных» . В. И. Ленин в упомянутом докладе мотивировал желательность введения права отзыва также и тем, что «переход власти от одной партии к другой сопровождался переворотом, довольно бурным переворотом, тогда как при существовании права отзыва достаточно было бы простого голосования», другими словами, при наличии права отзыва «переход власти от одной партии к другой может происходить мирным путем, путем простого перевыбора»3.

После некоторых дебатов и доработок ВЦИК принял Декрет «О праве отзыва депутатов»4, который предусматривал не только право отзыва депутатов Советов, но и право отзыва депутатов Учредительного собрания, избранных по партийным спискам в многомандатных округах. Назначение перевыборов возлагалось на съезды Советов соответствующих округов, а инициатива принадлежала более чем половине избирателей избирательного округа. Право отзыва депутатов Советов было позже закреплено в ст. 78 Конституции РСФСР 1918 г. Многие сторонники и противники права отзыва почему-то привязывали это право к императивному мандату депутата. Однако не все правоведы разделяли ту точку зрения, что мандат депутата при социализме является императивным (не считая его, однако, полностью свободным мандатом)5. В то же время ни аргументация в пользу введения этого права в 1917 г., ни указанный Декрет, ни последующее законодательство России и СССР не содержали увязки права отзыва с императивным мандатом депутата.

В Китае, например, право отзыва депутатов закреплено ст. 40 Закона «О выборах во Всекитайское собрание народных представителей различных ступеней» 1979 г. (в редакции Закона 1986 г.)2, т. е. порядок избрания и отзыва депутатов регулируется одним и тем же законом. В России, как и в СССР, право отзыва реализуется на основе законов, специально ему посвященных. Так, целая серия законов об отзыве депутатов была принята в СССР в 1959—1960 гг., а новые редакции — в 1979—1980 гг. Это Закон СССР «О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР» 1959 г. (в редакции Закона 1979 г.), Закон РСФСР «О порядке отзыва депутатов Верховного Совета РСФСР» 1959 г. (в редакции Закона 1979 г.). В 1979-1980 гг. все союзные республики, а также автономные республики, в том числе входившие в состав РСФСР, обновили аналогичные законы. Россия приняла Закон РСФСР «О порядке отзыва депутата краевого, областного, окружного, районного, городского, сельского и поселкового Совета депутатов трудящихся РСФСР» 1960 г. (в редакции Закона 1979 г.). Другие союзные республики тоже обновили аналогичные законы в 1979—1980 гг. За период с 1959 по 1989 г. было отозвано свыше 8 тыс. депутатов всех уровней, среди них из Верховного Совет СССР — 12 депутатов.

Однако на рубеже 1980—1990-х гг. в Советском Союзе ситуация изменилась: монопольное господство КПСС было подорвано вначале фактически в результате создания ряда оппозиционных неформальных организаций, а затем и юридически вследствие изменения ст. 6 Конституции СССР 1977 г. и аналогичных статей конституций союзных республик. Потребностям изменившейся ситуации уже не отвечал прежний, довольно простой порядок отзыва, когда с инициативой в любой момент могли выступить КПСС, любая общественная организация, кооператив, трудовой коллектив или собрание военнослужащих. Если Президиум Верховного Совета СССР или исполком (в зависимости от уровня Совета, депутата которого собираются отозвать) по заключению мандатной комиссии не находил нарушений Закона об отзыве, указанные организации были вправе провести собрания избирателей по месту работы, учебы или жительства, на которых вопрос об отзыве решался открытым голосованием. Противоборствующие политические организации могли, по сути, заблокировать работу представительных органов власти путем постоянного инициирования отзыва их членов. В этой связи в 1991 г. был принят новый Закон СССР, регулировавший право отзыва. Согласно этому Закону для начала процедуры отзыва необходимо было собрать подписи в поддержку этой инициативы не менее 10% избирателей округа, вопрос о соблюдении Закона решался уже самим Советом соответствующего уровня, а голосование об отзыве осуществлялось по сходной с выборами депутата процедуре.

Существуют страны, в которых отозванными могут быть не только депутаты или судьи, но и другие выборные должностные лица. Например, во Вьетнаме Национальное Собрание вправе избирать и отзывать Президента и Вице-президента Социалистической Республики Вьетнам. В некоторых странах отзыв может быть осуществлен в отношении выборных должностных лиц на всех уровнях. Так, на Кубе процедура отзыва инициируется 20% избирателей соответствующего избирательного округа либо любым делегатом муниципальной ассамблеи, избравшей данного делегата провинциальной ассамблеи или депутата Национальной Ассамблеи народной власти, а также может происходить по инициативе как минимум 20% членов ассамблеи, в которой состоит потенциальный отзываемый. В случае, если предложен отзыв делегата муниципальной ассамблеи, который одновременно является членом вышестоящей ассамблеи, заслушивается мнение этого представительного коллегиального органа власти, а если такой делегат является членом Государственного совета, то следует проконсультироваться с Государственным советом. Отзыв делегата муниципальной ассамблеи на Кубе производится тайным голосованием на собрании избирателей при кворуме, составляющем более половины избирателей данного избирательного округа. Отзыв делегатов провинциальных ассамблей и депутатов Национальной Ассамблеи народной власти осуществляется в том же порядке, что и избрание.

Однако не во всех странах, где законодательно закреплено право отзыва выборных должностных лиц, оно может быть осуществлено на всех уровнях. В Японии право отзыва имеется только на местном уровне. В США, Швейцарии, России в настоящее время право отзыва на федеральном уровне не признается, хотя в отдельных субъектах указанных стран (т. е. в штатах, кантонах, областях, краях, республиках и т. д.) право отзыва определенных должностных лиц может быть реализовано. В частности, в Швейцарии обычно избиратели вправе на референдуме принять решение о досрочном прекращении полномочий кантонального парламента, т. е. все депутаты законодательного органа власти кантона отзываются одновременно.

Похожий порядок прекращения полномочий предусмотрен и в некоторых субъектах РФ. В ст. 122 Закона Воронежской области «Избирательный кодекс Воронежской области» говорится о проведении тайного голосования об отзыве на собрании (сходе) избирателей в поселках и сельских населенных пунктах, где законодательно закреплена возможность проведения сельского схода. Статья 125 того же Закона предусматривает своеобразный институт, аналогичный избирательному залогу в некоторых зарубежных странах, когда инициаторы проведения голосования об отзыве вносят на счет соответствующей окружной избирательной комиссии в качестве залога денежную сумму в размере пяти минимальных месячных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом на день внесения залога, на каждую тысячу избирателей в округе. При нарушении инициаторами установленных сроков внесения такого залога представительный орган власти принимает решение об отмене голосования. Если в результате голосования выборное лицо не будет отозвано, залоговая денежная сумма расходуется на покрытие расходов окружной избирательной комиссии, связанных с проведением голосования. В случае отзыва выборного лица залог возвращается инициаторам проведения голосования после официального опубликования результатов голосования. Право отзыва выборных должностных лиц закрепляется и в актах органов местного самоуправления. Например, Устав г. Новосибирска предусматривает возможность отзыва депутата городского Совета, а также возможность принятия решения голосованием граждан о досрочном прекращении полномочий мэра или городского Совета в случае, если любой из этих органов местного самоуправления утратит доверие избирателей. Стоит подчеркнуть, что право на отзыв не только закрепляется современным законодательством в субъектах РФ, но и реализуется практически. Так, в 1996 г. был отозван депутат в Московской области, который затем пытался в судебном порядке опротестовать решение об отзыве, однако судебные органы признали правомерность данного решения.

Можно отметить, что процедуры, применяемые за рубежом для отзыва должностных лиц, в принципе сходны с российскими, хотя можно обнаружить и весьма специфические черты. В США, например, в разных штатах может требоваться различное количество подписей под петицией об инициировании процедуры отзыва: от 12% избирателей, принимавших участие в выборах данного должностного лица, в Калифорнии, до 40% избирателей, участвовавших в выборах губернатора, в Канзасе. Так, отзыв членов городского Совета Далласа, согласно Уставу этого города1, начинается с подачи Секретарю города заявления, подписанного не менее 15% общего числа избирателей, имевших право голосовать на последних перед началом процедуры отзыва всеобщих муниципальных выборах, в округе, где поднимается вопрос об отзыве. С инициативой возбуждения процедуры отзыва вправе выступить пять зарегистрированных избирателей. В течение 60 дней со дня подачи заявления Секретарю города о таком начинании необходимо собрать указанное количество подписей. Если инициаторы не успели этого сделать в срок, то повторно инициировать процедуру отзыва в отношении того же члена городского Совета по тем же основаниям нельзя до окончания срока его полномочий. Получив заявление с соответствующим числом подписей, Секретарь города в течение 30 дней проверяет, соблюдены ли все нормативные требования. Если все нормативные предписания соблюдены (включая количество подписей, достоверность данных и т. д.), то Секретарь города направляет заявление городскому Совету, который предоставляет народному избраннику 20 дней на раздумье. В течение этого срока член Совета вправе добровольно уйти в отставку или письменно заявить о своем согласии на включение своего имени в бюллетень для голосования об отзыве. Если по истечении 20 дней член Совета не подал соответствующего письменного заявления, то он без всякого голосования считается в отставке, а его должность — вакантной. Если же он дает согласие на включение своего имени в бюллетень для голосования об отзыве, то само голосование проводится не раньше чем через 40 дней по истечении упомянутого 20-дневного периода.

В 1990-е гг. география распространения права отзыва выборных должностных лиц несколько сузилась, поскольку от закрепления этого права отказался ряд стран Восточной Европы. Тем не менее рассматриваемое право отзыва выборного должностного лица по-прежнему весьма действенно и способствует укреплению общественного контроля за деятельностью выборных органов публичной власти. Оно может стать реальным рычагом такого контроля при достаточно высокой активности избирателей, надлежащем уровне политического и правового сознания граждан и хорошей проработанности правового регулирования этого института, что, с одной стороны, должно обеспечить достаточно широкие возможности для проявления инициативы граждан и их организаций, а с другой — создать гарантии от превращения данного института в дестабилизирующий фактор для работы выборных органов публичной власти.