§ 3. Ротация и досрочное прекращение полномочий участковых избирательных комиссий

Демократичность организации публичных выборов в конституционном государстве в значительной степени обеспечивается механизмом ротации и досрочного прекращения полномочий органов, уполномоченных законом на организацию выборов^[106].

Следует отметить, что в российской политико-правовой культуре конституционный принцип ротации воспринимается весьма неоднозначным образом. В отличие от западноевропейских стран, в которых он прочно вошел в конституционно-правовую практику, российская конституционно-правовая мысль оценивает данный принцип, зачастую, критически. Так, норма о недопустимости замещения одной и той же выборной должности более двух сроков подряд потребовала многократного разрешения конституционным правосудием. В обоснование довода о якобы имеющейся юридической возможности баллотироваться на пост главы государства на третий срок подряд высказывались аргументы, во многом чуждые основным принципам конституционного строя^[107].

Термин «ротация» имеет латинское происхождение и в буквальном смысле означает «чередование», «смену», «кругообразное движение», «вращение». Конституционно-правовой смысл ротации состоит в поочередном пребывании в должностях, обновлении состава соответствующих органов^[108].

В конституционном праве предназначение механизма ротации выглядит несколько иным. При обеспечении гарантий ротации депутатов парламента, выборных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих законодатель не ставит основной целью обеспечение разнообразия труда или заботу о конкурентных преимуществах соответствующей организации (это имеет место, в основном, в частном бизнесе). Главная цель ротации в конституционном праве - гарантирование независимости, беспристрастности, автономности соответствующих лиц публичного права, их восприимчивости к изменениям в общественном мнении, предпочтениях избирателей, государственной полити- ке^[110]. Для достижения названных целей конституционный законодатель сознательно «жертвует» другими охраняемыми законом ценностями, в особенности - профессионализмом, опытом представителей государства, их знаниями, навыками и умениями. В условиях конституционной демократии гораздо важнее обеспечить обновление кадров в системе высшей политической иерархии, чем гарантировать стабильность этих отношений на профессиональной основе.

Вместе с тем, ротация не является самоцелью конституционного регулирования общественных отношений. Поддержание определенной стабильности высших управленческих кадров, опыта и профессиональных знаний представителей государства, - зачастую не менее важны, чем их сменяемость, обновление и ротация. В связи с этим, на наш взгляд, важно дифференцировать соответствующие виды государственной, общественной и муниципальной деятельности, в которых более значимыми являются цели ротации или, напротив, стабильности кадров. Это - предмет самостоятельного исследования. В контексте изучаемой проблематики можно лишь высказать и обосновать тезис о том, что в системе организации публичных выборов ротация участковых и окружных избирательных комиссий более важна, чем обновление состава территориальных, муниципальных избирательных комиссий, тем более - кадровой основы избирательных комиссий субъектов РФ и Центральной избирательной комиссии РФ. В обоснование этой точки зрения можно высказать следующие аргументы.

Первый аргумент состоит в специфике функций участковых и окружных избирательных комиссий^[111]. Эти функции, разумеется, требуют определенной квалификации в области конституционного права. Члены участковых и окружных избирательных комиссий должны хорошо представлять систему публичной власти, установленные Конституцией РФ принципы избирательной системы, механизмы выдвижения и регистрации кандидатов, процедуры первичного голосования граждан на избирательных участках, подсчета голосов и определения результатов гражданского волеизъявления. Подобной квалификацией обладает сравнительно большое число граждан, имеющих высшее юридическое образование и опыт работы по юридической специальности, что свидетельствует в пользу института ротации.

Функции участковых и окружных избирательных комиссий - скорее организационные, чем юрисдикционные. Конечно, на эти комиссии возложены отдельные (и весьма важные) юрисдикционные полномочия (регистрация кандидатов или отказ в регистрации кандидатов, признание голосования действительным или недействительным, определение конкретного состава лиц, которые являются избранными).

Второй аргумент связан с коллегиальной природой избирательных комиссий. В отличие от единоличных органов, коллегиальные субъекты публичного права легче адаптируются к ротационным изменениям. Если, скажем, состав участковой или окружной избирательной комиссии обновлен на половину или на две трети, оставшаяся часть членов комиссии способна выполнить функцию обеспечения преемственности, сохранения сложившегося опыта работы. При этом обновленная часть состава комиссии, по всей вероятности, будет настроена критически в отношении сложившейся практики работы в прошлом. Это стимулирует стремление участковых и окружных избирательных комиссий к разумной дискуссии, обсуждению, разнообразию точек зрения, плюрализму мнений.

Если обновленная часть состава избирательных комиссий будет склонна к противоправным формам деятельности (ввиду ошибочного толкования законодательства, недостатка опыта юрисдикционной деятельности или вследствие сознательного стремления к нарушению правовых предписаний) - подобные действия эффективно пресекаются благодаря механизму обжалования действий и решений избирательных комиссий в вышестоящих комиссиях и судебных инстанциях, так как право подачи подобных жалоб принадлежит любому члену избирательной комиссии (в том числе - членам из «прежнего» состава). Но гораздо важнее другое: если состав участковых и окружных избирательных комиссий не обновляется длительное время, высока вероятность системных ошибок, неточностей и даже правонарушений, которые не выявляются «внутри» деятельности этих комиссий, следовательно - не пресекаются, не влекут за собой юридической ответственности, не подлежат надлежащей правовой оценке в вышестоящих комиссиях и судах по инициативе членов комиссий с правом решающего голоса.

Обеспечение ротации состава участковых избирательных комиссий возможно различными юридическими средствами. Наиболее простое из них - прямой юридический запрет замещать должность в составе участковой избирательной комиссии на новый срок или на последующий срок (подряд или вооб- ще)^[112]. Введение подобного запрета, конечно, затруднило бы деятельность территориальных избирательных комиссий, связанную с поиском наиболее подходящих кандидатур, тем более в условиях, когда граждане в современной России не особенно стремятся стать членами участковых избирательных комиссий. Подобная деятельность воспринимается ими как некая дополнительная общественная нагрузка, которая приносит незначительный доход, но требует высоких организационных издержек в день голосования. Но вместе с тем, трудно переоценить, насколько возросло бы доверие граждан к избирательной системе, если законодатель установил бы соответствующий юридический запрет.

Здесь имеет значение даже не столько факт наличия или отсутствия той или иной степени независимости, беспристрастности, честности, неподкупности и ответственности конкретного состава участковой избирательной комиссии (вполне возможно, что обновленный состав комиссии фактически будет даже в меньшей степени удовлетворять указанным качествам, чем предыдущий). Однако широкое освещение в СМИ подобной законодательной новеллы, активное убеждение избирателей в подлинном стремлении законодателя повы- сить степень «прозрачности» выборов, на наш взгляд, способствовало бы и преодолению абсентеизма, и заинтересованности граждан в публичных выборах, и многим другим положительным явлениям в избирательной системе.

Позволим себе аналогию проблемы состава участковых избирательных комиссий с формированием и деятельностью коллегией присяжных заседателей в уголовном процессе. Смысл коллегии присяжных, в отличие от профессиональных судей - убедить общество, что вопрос о виновности лица, обвиняемого в совершении преступления, разрешают совершенно независимые лица, которые отобраны посредством случайной выборки и не могут быть вообще никак заинтересованы в исходе рассмотрения уголовного дела (включая так называемую «уголовно-правовую политику» государства)^[113].

Подчеркнем, что приведенные высказывания - не доказанные юридические факты, а лишь стереотипы общественного мнения, которые нередко высказываются гражданами в периоды избирательных кампаний, но в большинстве случаев - основаны на ошибочных предположениях, незнании реальной практики работы участковых избирательных комиссий. Однако они как феномены общественного сознания, к сожалению, имеют место и весьма вредно отражаются на конституционной репутации избирательной системы^[114]. Предотвращение данной тенденции составляет, на наш взгляд, одну из важных задач современного конституционного права.

С проблемой ротации близко связан вопрос об основаниях, процедуре и механизме досрочного прекращения полномочий участковых избирательных комиссий. Следует различать основания и формы досрочного прекращения полномочий, с одной стороны, членов участковых комиссий, с другой - самих комиссий^[115]. В любом случае досрочное прекращение полномочий представляет собой одну из форм реализации института ротации. Обновление состава комиссий невозможно без прекращения полномочий какого-либо из членов комиссии либо избирательного органа в целом. Однако обновление (ротация) включает в себя не только прекращение полномочий, но также и назначение на вакантную должность нового члена или всего состава комиссии. Кроме того, ротация возможна вследствие обычного прекращения полномочий органа или лица, она не всегда обусловлена досрочным прекращением полномочий.

Вследствие этого можно констатировать, что институт досрочного прекращения полномочий, как правило, представляет собой одну из форм конституционно-правовой ответственности (за исключением добровольного прекращения полномочий или преждевременного прекращения соответствующих правоотношений, являющихся следствием особых юридических фактов - смерти, признания лица решением суда умершим, безвестно отсутствующим, недееспособным или ограниченно дееспособным)^[116]. В свою очередь, институт ротации сам по себе не обусловлен целями применения мер юридической ответ- ственности^[117], его использование в большинстве случаев обусловлено правомерным поведением субъектов и не связывается с конституционными правонарушениями.

Федеральный закон «Об основных гарантиях...» (ст. 29) содержит следующие основания для прекращения полномочий членов избирательных комиссий. Первая группа оснований представляет собой статусные требования к членам, перечисленные в п. 1 ст. 29 (гражданство, дееспособность, совершеннолетие, несовместимость статуса, выведение из состава по решению суда, расформирование комиссии, судимость, наложение административных взысканий), которые одновременно служат основаниями для досрочного прекращения полномочий в силу отсылочной нормы п. 6 этой же статьи. К данной группе целесообразно отнести предписание п. 4 ст. 29 анализируемого закона, согласно которой член избирательной комиссии на одних и тех же выборах не может быть членом другой избирательной комиссии. Ссылка на этот пункт также имеется в п. 6 ст. 29.

В целом данный подход к законодательному регулированию заслуживает поддержки, так как основания, препятствующие замещению должности члена избирательной комиссии, должны служить одновременно основаниями и для досрочного прекращения его полномочий. Однако законодатель, на наш взгляд, не учел свойство необратимости некоторых юридических фактов. Так, дееспособный гражданин может впоследствии утратить дееспособность, если он будет признан недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда; гражданство может быть утрачено, судимость - получена и т.п. Однако если гражданин достиг возраста 18 лет, он уже не может стать несовершеннолетним впоследствии. Нормы пунктов 1 и 6 анализируемой статьи Федерального закона «Об основных гарантиях.» это, к сожалению, не учитывают. В силу буквального смысла анализируемых законодательных положений, законодатель не исключает факт утраты совершеннолетия гражданином, достигшим возраста 18 лет, о чем свидетельствует бланкетная норма п. 6 ст. 29, которая содержит ссылку на весь п. 1 ст. 29, включая его подпункт «в» (лица, достигшие возраста 18 лет). Поэтому более правильной была бы, на наш взгляд, ссылка в пункте 6 не на весь пункт 1, а на подпункты «а», «б», «г»-«н» пункта 1 ст. 29 анализируемого федерального закона.

Вторая группа оснований для досрочного прекращения полномочий членов участковых избирательных комиссий следует из содержания п. 8 ст. 29 Федерального закона «Об основных гарантиях...», в которых указываются случаи, при которых полномочия члена избирательной комиссии прекращаются немедленно. Сравнение положений пунктов 1 и 8 ст. 29 анализируемого Закона показывает, что ряд оснований является общим, в то время как некоторые основания дифференцируются. Так, если член избирательной комиссии утратил российское гражданство, осужден к лишению свободы, признан недееспособным, ограниченно дееспособным и т.д. - его полномочия подлежат досрочному прекращению в силу одновременно требований и пункта 1, и пункта 8 анализируемой статьи. Если член участковой комиссии приобрел несовместимый с членством в избирательной комиссии статус (избран депутатом, занял выборную должность, поступил на службу в органы прокуратуры, приобрел полномочия судьи и т.п.) - его полномочия не подлежат «немедленному» прекращению в силу требований п. 8 ст. 29; они подлежат прекращению вследствие требований п. 1 ст. 29. Полагаем, что подобное «наслоение» обстоятельств в механизме правового регулирования не имеет под собой достаточных оснований и не может оправдываться заявленными целями законодательной регламентации порядка досрочного прекращения полномочий членов участковых избирательных комиссий.

С другой стороны, следует признать, что само по себе наличие в ст. 29 анализируемого Федерального закона специального пункта 8, который расширяет основания досрочного прекращения полномочий по сравнению с основаниями, обусловленными статусными требованиями, является необходимым и разумным. Главный аргумент здесь заключается в том, что статусными требованиями (п. 1 ст. 29) не исчерпывается и не может исчерпываться круг оснований, по которым досрочно прекращаются полномочия членов соответствующих комиссий. Однако основания, перечисленные в п. 1 ст. 29, не должны дублироваться в п. 8 ст. 29. На наш взгляд, в п. 8 ст. 29 подлежат перечислению лишь дополнительные основания, которые не указаны в п. 1 ст. 29. Досрочное же прекращение полномочий членов участковых комиссий по основаниям п. 1 ст. 29 очевидно, оно не требует какого-либо нормативного подтверждения в других пунктах ст. 29 анализируемого Федерального закона, тем более - эмоционального усиления, которое в целом не свойственно конституционному законодательству исходя из общепризнанных правил и приемов юридической техники.

Кроме очевидных с гражданско-правовой точки зрения оснований досрочного прекращения полномочий членов комиссий ввиду признания их судом безвестно отсутствующими, умершими или физической смерти (эти основания, разумеется, не могут быть перечислены в п. 1 ст. 29 и методологически верно нашли свое выражение именно в п. 8 ст. 29), важное значение имеют еще два дополнительных основания: во-первых, прекращение полномочий самой избирательной комиссии, членом которой данный гражданин является; во- вторых, систематическое не выполнение обязанностей члена избирательной комиссии. Первое из указанных оснований, на наш взгляд, также является очевидным, только не с гражданско-правовой, а с конституционно-правовой точки зрения: если коллегиальный орган прекратил свое юридическое существование, какое-либо продолжение полномочий его членов лишено смысла. Что касается второго основания - оно, на наш взгляд, требует особого рассмотрения.

Досрочное прекращение полномочий члена участковой избирательной комиссии по такому основанию, как «систематическое не выполнение» им своих обязанностей, с одной стороны, дисциплинирует членов данных комиссий, стимулирует их к добросовестной, конституционно желаемой деятельности, с другой - может служить источником различных злоупотреблений ввиду неопределенности указанного в законе основания, возможности его неоднозначной интерпретации в зависимости от тех или иных юридических фактов, оцениваемых в правоприменительной практике^[118]. Следует присоединиться к точке зрения Р.Т. Биктагирова в том, что закон должен, по возможности, давать «четкие и однозначные ответы» для «избирательной практики»^[119], а нормативные формулировки следует, по возможности, «унифицировать»^[120].

Очевидно, что член избирательной комиссии должен выполнять возложенные на него законом обязанности. Если законодатель устанавливает обязанности или запреты в отношении членов коллегиальных органов - их нарушение и невыполнение должно влечь за собой неблагоприятные правовые последствия. Однако юридические санкции должны быть соразмерными, во всяком случае, с учетом таких обстоятельств, как тяжесть содеянного, степень вины, личность правонарушителя, характер причиненного ущерба и т.д.

Наиболее распространенным видом систематического не выполнения обязанностей членами участковых избирательных комиссий является их отсутствие на заседаниях (неявка). Однако само по себе отсутствие не может служить основанием для привлечения члена участковой комиссии к юридической ответственности, поскольку оно может быть обусловлено как уважительными, так и неуважительными причинами. Наиболее полно данные отношения регулируются трудовым законодательством применительно к институту прогу- ла^[121]. Вместе с тем, в данном случае применение трудового законодательства по аналогии может повлечь за собой ряд спорных конституционно-правовых последствий, поскольку член участковой комиссии может не явиться на заседание по политическим мотивам.

Особенно широко это распространено в парламентской практике, в которой депутатские фракции или группы, имеющие недостаточное большинство голосов для принятия требуемого им решения, блокируют правомочность заседания органа народного представительства путем фактической неявки депутатов на заседание либо демонстративного ухода из зала заседаний. В конституционном праве зарубежных стран весьма редко право депутата присутствовать в заседании представительного органа расценивается одновременно и как его обязанность. Чаще всего законодатель исходит из презумпции добровольного желания депутата осуществлять его полномочия, поскольку мандат народного доверия обеспечивается в сложной конкурентной борьбе в ходе очередного электорального цикла. Правоотношения между депутатом и органом народного представительства выходят за рамки трудовых отношений, им не может быть присуща типичная схема разграничения прав и обязанностей между работником и работодателем. Несмотря на то, что депутаты, работающие на постоянной оплачиваемой основе, в определенной мере являются субъектами трудовых отношений, главное в их деятельности - конституционные отношения, имеющие значительный политический подтекст^[122]. В связи с этим законодатель, как правило, не так жестко, как в трудовом праве, квалифицирует факты неявки депутатов в заседания, редко корреспондирует подобным деяниям (не всегда - правонарушениям) юридические санкции в виде досрочного прекращения полномочий.

Совершенно иная картина присуща правовому регулированию, например, статуса судьи Конституционного Суда РФ^[123]. Отсутствие судьи данного суда в заседании квалифицируется в качестве правонарушения, причем его неоднократное отсутствие в заседании по неуважительным причинам, равно как и уклонение от голосования, влекут за собой соответствующие санкции, включая досрочное прекращение полномочий. Это обусловлено различиями в статусе судей и депутатов. Судьи Конституционного Суда РФ не осуществляют политическую деятельность, их статус связан юрисдикционными функциями конституционного правосудия. Несмотря на то, что судьям данного суда нередко приходится разрешать политические споры, судьи в силу конституции и закона должны поддерживать объективность и беспристрастность, воздерживаясь от мотивировки по политическим основаниям. Судья не может демонстративно покинуть зал судебного заседания в знак политического протеста, не явиться на заседание по политическим основаниям и т.п.

При подобных различиях в правовом регулировании возникает важный вопрос: каким именно образом надлежит законодателю регулировать общественные отношения, складывающиеся в системе функционирования избирательных комиссий? Должен ли законодатель акцентировать внимание больше на политических или на юридикционных функциях избирательных комиссий? В первом случае право члена избирательной комиссии присутствовать в заседании должно интерпретироваться именно в качестве права, не являющегося одновременно юридической обязанностью. Во втором случае - напротив, законодателю следует отдавать предпочтение юридической обязанности присутствия в заседаниях, что не является субъективным правом.

Сложность в анализе данного вопроса во многом обусловлена имеющимся механизмом формирования избирательных комиссий. Если в их состав, согласно установленной законом квоте, входят представители избирательных объединений (преимущественно - политических партий), очевидно, что их деятельность в составе избирательных комиссий будет обусловливаться политическими обстоятельствами. Предположим, что руководящие органы какой-либо политической партии приняли решение об отказе от участия их представителей в деятельности избирательных комиссий в ходе конкретных выборов (в знак политического протеста, вследствие проводимой политической акции, кампании и т.п.). Руководствуясь принципом партийной дисциплины^[124] (солидарности, лояльности и т.п.) соответствующие члены избирательных комиссий должны подчиниться подобным указаниям. Однако это сопряжено с угрозой досрочного прекращения их полномочий вследствие анализируемой нормы п. 8 ст. 29 Федерального закона «Об основных гарантиях...», причем после прекращения полномочий орган, уполномоченный на назначение членов избирательных комиссий, обязан запросить у этой самой политической партии новую кан- дидатуру для назначения в состав избирательной комиссии. Дальнейшее движение подобных споров может довести до абсурда: политическая партия будет настаивать на назначении кандидата, подчинившегося ее политическим указаниям, в то время как орган, уполномоченный на назначение членов избирательной комиссии, будет расценивать подобное поведение члена комиссии в качестве правонарушения, мотивируя это ссылкой на норму п. 8 ст. 29 анализируемого Федерального закона. При подобных обстоятельствах правоприменительная практика должна ориентироваться на диспозитивный характер данной правовой нормы, которая предоставляет достаточную свободу усмотрения субъектов правоотношений с учетом различных юридических фактов, подлежащих правовой оценке. В данном конкретном случае, на наш взгляд, следовало бы воздерживаться от применения п. 8 ст. 29, оставляя полномочия члена избирательной комиссии в силе.

Кроме неявки, в качестве «систематического не выполнения обязанностей» членов избирательных комиссий могут квалифицироваться такие их действия и бездействие, как нарушение процедуры выдачи избирательных бюллетеней (выдача нескольких бюллетеней одному лицу, выдача бюллетеней не установленной формы, без надлежащих документов, выдача бюллетеней лицу, который не содержится в списке избирателей), заведомо неправильный подсчет голосов (например, в пользу избирательного объединения, которое представляет соответствующий член избирательной комиссии), иная противоправная фальсификация в ходе организации голосования, подсчета голосов, определения результатов выборов. Однако подобные деяния уже сопровождаются юридическими санкциями, которые содержатся в Уголовном кодексе РФ и в Кодексе РФ об административных правонарушениях.

В связи с изложенным, на наш взгляд, в анализируемое положение п. 8 ст. 29 Федерального закона «Об основных гарантиях...» следует внести следующее изменение. Полномочия члена избирательной комиссии должны досрочно прекращаться не ввиду абстрактного и неопределенного основания «систематическое не выполнение обязанностей», а вследствие дополнительного наказания к санкциям, установленным уголовным законодательством и законодательством об административных правонарушениях. При подобном законодательном решении заведомо «отсекаются» какие-либо возможности досрочного прекращения полномочий членов избирательных комиссий по малозначительным основаниям. Причем орган, уполномоченный на применение уголовного или административного законодательства, должен иметь возможность, с учетом всех исследованных обстоятельств конкретного юридического дела, установить, имеется ли необходимость в досрочном прекращении полномочий данного члена избирательной комиссии или нет^[125].

На наш взгляд, сам по себе факт привлечения члена избирательной комиссии к уголовной ответственности является достаточным, чтобы его полномочия были досрочно прекращены. Если же член избирательной комиссии привлечен к ответственности за административное правонарушение^[126], не во всех случаях это должно влечь за собой досрочное прекращение полномочий. Орган, уполномоченный на применение административных наказаний, должен иметь достаточную свободу усмотрения в этом вопросе с учетом оценки характера правонарушения, степени вины правонарушителя, величины причиненного вреда и других существенных обстоятельств, подлежащих всесторонней оценке в правоприменительной деятельности.