<<
>>

§ 1. Состав и внутренняя структура участковых избирательных комиссий

Важнейшим элементом конституционно-правового статуса коллегиальных субъектов правоотношений является их состав и внутренняя структура[65]. Без определения данных компонентов в конституции, законе или подзаконном нормативном правовом акте о статусе соответствующего лица, сложно представить какое-либо его функционирование, направленное на реализацию установленной компетенции[66].

Так, Государственная Дума состоит из депутатов в количестве 450 народных представителей, в Совет Федерации входят члены по два представителя от каждого субъекта Федерации, членами Правительства РФ являются председатель, его заместители и федеральные министры. Аналогичным образом законодатель определяет состав законодательных (представительных) органов субъектов РФ, представительных органов муниципальных образований, высших исполнительных органов субъектов РФ (если они являются коллегиальными) и т.д. В связи с этим на законодателя возлагается публичноправовая обязанность регулирования состава и внутренней структуры избирательных комиссий, включая участковые[67].

Термин «состав» имеет множественное содержание. Согласно толковому словарю С.И.Ожегова, под составом в анализируемом нами контексте понимается совокупность людей или предметов, образующих целое (например, вхождение лиц в состав президиума). В юридической науке термин «состав» употребляется не только в отношении конституционно-правового статуса органов и организаций. Под составом Российской Федерации понимается совокупность входящих в нее субъектов Федерации - республик, краев, областей, городов федерального

значения и автономных образований. Под составом правонарушения - объект, субъект, объективная и субъективная стороны. Принято также говорить о составах сделок, документов, исков; об элементном составе, субъектном составе, персональном составе, социальном составе, фактическом составе (в механизме правового регулирования) и т.д.

Применительно к статусу коллегиальных органов категория «состав» характеризует совокупность лиц, его образующих[68].

С термином «состав» тесно связана другая конституционно-правовая категория - «внутренняя структура»[69] («внутренняя организационная структура»[70], «внутренняя организация»[71]). Для сложных по своему внутреннему строению субъектов конституционных отношений понятие внутренней структуры является более широким по сравнению с термином «состав». Так, Государственная Дума состоит из 450 депутатов; ее внутренняя структура включает в себя совокупность внутренних органов (Совет Думы, комитеты и комиссии, фракции и депутатские группы), должностных лиц (председатель палаты, его заместители, председатели комитетов, комиссий, фракций, депутатских групп, их заместители), механизм их взаимодействия и т.д. В более простых по внутреннему строению субъектах конституционных отношений понятия «состав» и «внутренняя структура» нередко используются в тождественном значении. Однако и в этом случае следует учитывать, что понятие «внутренняя структура» охватывает в большей мере динамику общественных отношений, в то время как термин «состав» - преимущественно их статику, т.е. фактическое состояние на определенный момент времени.

Проблематика состава и внутренней организации избирательных комиссий включает в себя, по крайней мере, следующие вопросы: каков численный состав комиссии; обладают ли члены комиссии равным статусом или их статус различен; имеются ли в составе комиссии должностные лица или внутренние органы со своей компетенцией; создается ли в структуре комиссии вспомогательный аппарат государственных или муниципальных служащих. Как правило, вышестоящие избирательные комиссии имеют более развернутую внутреннюю структуру, а нижестоящие комиссии - меньшую по численности и структурной насыщенности.

Количественный состав избирательных комиссий должен быть оптимальным с точки зрения нескольких, зачастую - взаимоисключающих целей правового регулирования.

Цель обеспечения публичности, прозрачности, независимости, беспристрастности избирательных комиссий диктует необходимость включения в их состав как можно большего числа членов[72]. С другой стороны - чрезмерно высокая численность членов избирательных комиссий затрудняет организацию их работы, снижает эффективность их деятельности, порождает дополнительные расходы за счет средств государственных и муниципальных бюджетов[73].

Применительно к участковым избирательным комиссиям важное значение имеет также численность избирателей, проживающих на территории соответствующих участков; функциональные обязанности членов комиссии по организации процесса голосования, подсчета голосов и определения результатов волеизъявления граждан. При недостаточном количестве членов участковых избирательных комиссий может сложиться ситуация очередей избирателей, затянуться по времени процесс первичного подсчета избирательных бюллетеней, осложняться процедура голосования с помощью переносного избирательного ящика. Имеет значение вид проводимых выборов и количество совмещенных выборов. При проведении выборов в представительный орган требуется большее количество членов участковой комиссии, чем при организации выборов должностных лиц. При совмещении нескольких выборов (тем более - референдумов) требования к количественному составу членов участковых избирательных комиссий также возрастают[74].

Изложенные обстоятельства позволяют сформулировать вывод о необходимости диспозитивного правового регулирования количественного состава участковых избирательных комиссий. Орган, уполномоченный на определение количества членов участковых избирательных комиссий, должен иметь сравнительно широкую дискрецию, чтобы иметь возможность варьировать численный состав комиссий в зависимости от вышеназванных обстоятельств. Согласно нормам Федерального закона «Об основных гарантиях...» (п. 3 ст. 27), численность членов участковой комиссии находится в зависимости от количества избирателей на избирательном участке, однако законом устанавливается не «твердая» цифра, а диапазон количества членов (до 1001 избирателя - от 3 до 9; от 1001 до 2001 избирателя - от 7 до 12; свыше 2001 избирателя - от 7 до 16).

Данное законодательное решение в целом соответствует методологии диспозитивного правового регулирования. Однако его можно подвергнуть критике по следующим основаниям. Во-первых, трудно объяснить логику законодателя, при которой «нижний» порог количества членов участковой комиссии является одинаковым при числе избирателей от 1001 до 2001 и свыше 2001 (в обоих случаях - 7 членов). Во-вторых, при совмещении нескольких выборов и референдумов, использовании сложных избирательных систем, - может потребоваться большее число членов участковой комиссии, чем 9, 12 и 16 соответственно. В-третьих, необходимо учитывать, что участковые избирательные комиссии имеют фиксированный срок полномочий. Это означает, что при необходимости орган, уполномоченный на назначение членов участковых комиссий, лишен возможности дополнительно вводить в состав комиссий новых членов либо, напротив, выводить их из состава комиссии. Фиксируя срок полномочий участковых комиссий, законодатель тем самым неизбежно вводит зависимость количества членов участковой комиссии только от численности избирателей, исключая другие факторы (совмещение выборов, сложность применяемой избирательной системы).

Кроме того, нельзя не учитывать подвижность численности избирателей в связи с миграционными процессами, достижением несовершеннолетними избирательного возраста и т.д. В результате возможны существенные колебания численности избирателей около пороговых значений (менее 1001 и более 1001, менее 2001 и более 2001) в течение срока полномочий участковой комиссии. При таких обстоятельствах численность членов участковых комиссий может входить в противоречие с требованиями закона (несмотря на строгое соблюдение закона в момент формирования персонального состава участковой комиссии). А это - основание для признания в судебном порядке состава участковой комиссии незаконным (следовательно, могут возникнуть сомнения и в законности проведения выборов в целом).

В связи с вышеизложенным, полагаем целесообразным п. 3 ст. 27 анализируемого Федерального закона изложить в следующей редакции:

«3.

Число членов участковой комиссии с правом решающего голоса определяется формирующими ее территориальной комиссией либо должностным лицом в зависимости от числа избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного участка, участка референдума, как правило, в следующих пределах:

а) до 1001 избирателя - 3 - 9 членов участковой комиссии;

б) от 1001 до 2001 избирателя - 6 -12 членов участковой комиссии;

в) более 2000 избирателей - 9 -15 членов участковой комиссии».

Далее состав и внутренняя структура участковых избирательных комиссий определяются соотношением равенства и неравенства их членов. Законодатель многократно упоминает о равенстве членов избирательных комиссий всех уровней, однако в избирательных комиссиях наблюдается институт должностных лиц (председатель, заместитель председателя, секретарь комиссии), что свидетельствует о фактическом неравенстве их статуса[75]. С одной стороны, должностные лица избирательных комиссий в качестве членов комиссий пользуются равными правами и несут равные обязанности наряду с правами и обязанностями других членов комиссий. Но с другой - само по себе выделение законодателем института должностных лиц свидетельствует об отступлении от принципа равноправия. Более того, законодатель возлагает на должностных лиц дополнительные права и обязанности, которых нет у других членов соответствующей комиссии.

Данная проблема характерна не только для статуса избирательных комиссий. Практически во всех других случаях, когда мы наблюдаем правовое регулирование организации и деятельности коллегиальных субъектов публичного права, законодатель варьирует положения о равенстве статуса членов коллегиального органа и одновременном выделении дополнительных прав и обязанностей соответствующих должностных лиц[76]. Так, Совет Федерации, Государственную Думу, законодательные органы субъектов РФ и представительные органы муниципальных образований, как правило, возглавляют их председатели.

Исключение составляют случаи, когда в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускается фактическое руководство представительным органом со стороны главы муниципального образования, избранного посредством прямых или косвенных выборов.

Сравнивая организацию представительных органов и коллегиальных органов исполнительной власти, можно отметить существенные различия с точки зрения статуса соответствующих должностных лиц. Если в системе народного представительства должностные лица есть «первые среди равных», у них нет особых полномочий властного характера, то в исполнительной власти руководители коллегиальных структур обладают правом фактических решений, влекущих за собой правовые последствия. Так, председатель Правительства РФ с конституционноправовой и административно-правовой точек зрения не может быть поставлен в один ряд с его заместителями и федеральными министрами, входящими в состав Правительства РФ. В этом смысле фактический статус председателя Правительства РФ выше, чем правовое положение председателей палат Федерального Собрания в сравнении со статусом депутатов и членов, входящих в состав данных палат. Аналогичные соображения распространяются на организацию законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ, если конституцией (уставом) или законом субъекта Федерации установлено, что высший исполнительный орган является коллегиальным, принимает решения путем голосования и т.д. В системе местного самоуправления местные администрации, как правило, являются единоличными субъектами конституционных правоотношений.

В современной России наблюдается, если можно так выразиться, несколько преувеличенный подход к пониманию и институционализации фактического статуса руководителей коллегиальных органов. Этим российская практика заметно отличается от зарубежной. Во многих иностранных парламентах и других органах народного представительства, как правило, спикеры выполняют весьма ограниченные функции и довольно часто меняются, в том числе - в течение срока легислатуры[77]. Российская практика предпочитает более «стабильную» модель[78]. Председатели коллегиальных органов обычно избираются на первом (учредительном) заседании соответствующего органа после его формирования, на весь срок полномочий. Досрочный отзыв этих должностных лиц допускается, как правило, по экстраординарным обстоятельствам. В результате коллегиальный орган ставится в определенную зависимость от воли, методов, принципов и подходов к публичной деятельности соответствующего руководителя коллегиального органа[79]. С формальной юридической точки зрения коллегиальные органы свободны в своем выборе при принятии тех или иных властных решений. Однако фактически они действуют по согласованию с председателем коллегиального органа[80], который также согласовывает свою позицию с политическим руководством, заинтересованными властными структурами и т.п.

Данная совокупность обстоятельств распространяется на состав и внутреннюю организацию избирательных комиссий. Председатели, заместители председателей и секретари избирательных комиссий фактически руководят избирательным процессом, в то время как согласно требованиям законодательства данное руководство возлагается на коллегиальные по своему составу избирательные комиссии, которые должны действовать самостоятельно, независимо, беспристрастно и непредвзято, особенно - если это касается каких-либо «указаний» со стороны должностных лиц комиссий, тем более - негласных установок, неправленых на поддержку конкретного кандидата, политической партии и т.п.

В современной публицистике, политологии и журналистике этот феномен часто называют «административным ресурсом»[81]. Подчеркнем, что термин «административный ресурс» не является строго юридическим или, тем более, законодательно установленным[82]. Более того, в правовом значении (если отказаться от трактовки, предложенной публицистикой, политологией и журналистикой), данный термин имеет и «положительную» направленность: под административным ресурсом можно понимать систему взаимодействующих элементов в механизме государственного и муниципального управления, направленную на решение установленных Конституцией РФ и законом задач. Но термин «административный ресурс» до такой степени прочно вошел в современный политический лексикон России в негативном контексте, что его сложно употреблять в каком-либо ином смысле[83].

Сущность «административного ресурса» состоит в неконституционном и противозаконном вмешательстве административных органов в процесс свободных, демократических выборов[84], что предполагает создание необоснованных предпочтений одним кандидатам или партиям в противовес другим, стимулирование отказа в регистрации кандидатов или списков кандидатов по надуманным основаниям, аннулирование уже состоявшейся регистрации кандидатов, возбуждение судебных процессов против политических оппонентов, активное использование подконтрольных государству СМИ в целях ограничения избирательной конкуренции[85] и т.п. Все указанные виды противоправной деятельности могут осуществляться административными органами не напрямую (это не входит в их компетенцию), но косвенно, через влияние на деятельность избирательных комиссий. Причем сделать это посредством стимулирования поведения должностных лиц избирательных комиссий значительно проще, чем воздействовать на их «рядовых» членов. Последние могут оказаться «несговорчивыми», обжаловать противоправное вмешательство в уполномоченных органах, включая судебные инстанции, предать огласке нежелательные для распространения факты и т.д.

Упомянутые формы «взаимодействия» административных органов и должностных лиц избирательных комиссий в процессе избирательной кампании имеют не просто противоправную, неконституционную природу. В большинстве случаев они подпадают под действие уголовного законодательства (ст.

141-142 УК РФ). Особенно это касается деятельности участковых избирательных комиссий, со стороны которых полностью не исключены такие противоправные действия, как воспрепятствование осуществлению избирательных прав (посредством необоснованных ограничений права голосования, выдачи бюллетеней не установленной формы), фальсификация избирательных документов и действий. В ч. 3 ст. 141 УК РФ специально оговаривается такой состав преступления, как «вмешательство с использованием должностного или служебного положения в осуществление избирательной комиссией» ее полномочий с целью повлиять на ее решения, а именно «требование или указание должностного лица по вопросам регистрации кандидатов, списков кандидатов, подсчета голосов избирателей» и по иным вопросам, относящимся к исключительной компетенции избирательной комиссии.

В уголовном законодательстве четко выделяются наиболее распространенные формы применения «административного ресурса», приводящие к фальсификации итогов голосования, которые включают в себя: включение неучтенных бюллетеней в число бюллетеней, использованных при голосовании; представление заведомо неверных сведений об избирателях; заведомо неправильное составление списков избирателей, выражающееся во включении в них лиц, не обладающих активным избирательным правом или вымышленных лиц; замена действительных бюллетеней с отметками избирателей либо порча бюллетеней, приводящая к невозможности определить волеизъявление избирателей; незаконное уничтожение бюллетеней; заведомо неправильный подсчет голосов; подписание членами избирательной комиссии протокола об итогах голосования до подсчета голосов или установления итогов голосования; заведомо неверное (не соответствующее действительным итогам голосования) составление протокола об итогах голосования; внесение в протокол об итогах голосования изменений после его заполнения; заведомо неправильное установление итогов голосования или определение результатов выборов[86].

Таким образом, уголовное законодательство сравнительно надежно защищает общество от произвольных действий административных органов и их противоправного вмешательства в деятельность избирательных комиссий[87]. Во всяком случае, наиболее типичные формы общественно опасных форм применения «административного ресурса» не просто выявлены юридической наукой: они нашли четкое выражение на уровне уголовного кодекса страны (в ранее действовавших редакциях уголовного закона, т.е. до закона о внесении поправок в УК РФ от 04.07.2003 № 94-ФЗ, содержались лишь общие формулировки о противоправности и уголовной наказуемости «воспрепятствования» осуществлению избирательных прав и «фальсификации» итогов голосования и выборов)[88].

Несмотря на данные обстоятельства, нельзя исключать латентность подобных преступных деяний[89]. Чтобы избежать этого, важным стимулирующим фактором может служить развитие равноправия членов участковых избирательных комиссий и максимально возможное ограничение роли их должностных лиц. Функции председателя избирательной комиссии, например, могут возлагаться на членов комиссии поочередно на основании жеребьевки, сохраняясь в течение одной избирательной кампании. Председательствовать в заседаниях избирательных комиссий могут не только председатели комиссий, но и поочередно члены комиссий. До сих пор в законодательстве не криминализировано вмешательство должностных лиц избирательных комиссий в компетенцию других членов комиссий, оказание на них противоправного давления и т.д. Криминализации на основании федерального закона о внесении изменений в уголовный кодекс от 04.07.2003 № 94-ФЗ подлежали лишь вышеупомянутые действия со стороны административных органов «извне», в то время как уголовное законодательство, по сути, не запретило те же самые действия со сторо-

ны председателей, заместителей председателей и секретарей избирательных комиссий в отношении других членов комиссий.

Вместе с тем, приведенные суждения могут быть подвергнуты критике с точки зрения процесса управления избирательной кампанией[90]. Для того чтобы обеспечить соблюдение законодательства о выборах (в современной России - весьма сложного, объемного, содержащегося в различных источниках, включая законодательство субъектов РФ и нормативные правовые акты органов местного самоуправления), требуется определенная квалификация. Подобную квалификацию в отношении должностных лиц избирательных комиссий обеспечить проще, чем касаемо всех других членов избирательных комиссий. Как правило, в промежутках между избирательными кампаниями Центральная избирательная комиссия РФ и избирательные комиссии субъектов РФ проводят обучающие семинары, знакомят должностных лиц территориальных, окружных и участковых избирательных комиссий с изменениями в законодательстве, сложившейся правоприменительной практикой, проверяют их знания и практический опыт[91]. Гарантировать такое же качество подготовки всех других членов избирательных комиссий, не являющихся их должностными лицами, весьма затруднительно с организационной точки зрения и повлечет за собой дополнительные расходы за счет средств соответствующих бюджетов.

Кроме того, индивидуальная юридическая ответственность должностных лиц избирательных комиссий демонстрирует гораздо большую эффективность, чем ответственность коллегиальных органов[92]. Председатель участковой избирательной комиссии несет личную, персональную ответственность за строгое и точное соблюдение норм избирательного законодательства в процессе организации голосования, подсчета голосов избирателей и определения результата их волеизъявления. Если обязанности председателя комиссии будут поочередно возлагаться на других членов, могут возникнуть дополнительные сложности с качеством организации публичных выборов.

Однако эти возражения, на наш взгляд, могут быть устранены посредством введения в состав участковых избирательных комиссий на правах полноценного участника без права голосования профессиональных юристов, представляющих государственные интересы. С учетом современной структуры и системы публичной власти, наиболее предпочтительно возложение подобных полномочий на органы прокуратуры. Если бы в составе каждой участковой избирательной комиссии с правом совещательного голоса находился бы один прокурорский работник, который имеет прямое подчинение по вышестоящей линии вплоть до Г енерального прокурора РФ, степень законности в деятельности участковых комиссий можно было бы поднять на более высокий качественный уровень. Прокурорские работники, во-первых, имеют достаточную численность, чтобы обеспечить охват всех без исключения участковых комиссий при проведении федеральных, региональных и муниципальных выборов; во- вторых, на них законом возложена функция надзора за соблюдением законодательства (деятельность избирательных комиссий уже поднадзорна прокуратуре в силу действующих правовых норм); в-третьих, прокуратура в значительной степени не подвержена «местничеству» в том смысле, что она имеет федеральный статус и вертикально интегрированную структуру.

Отметим, что современное избирательное законодательство не просто избегает подобной модели правового регулирования общественных отношений; более того, оно юридически запрещает членство прокурорских работников в составе избирательных комиссий как с правом решающего, так и с правом совещательного голоса (пп. «е» п. 1 ст. 29 Федерального закона «Об основных гарантиях...»). Этим, якобы, обеспечивается независимость избирательных комиссий. Конечно, данное решение законодателя не лишает прокуратуру надзорных функций[93]. Но эти функции осуществляются выборочно, чаще всего - в формах плановых контрольно-надзорных мероприятий или прокурорского реагирования на обращения заинтересованных лиц (в основном - на жалобы граждан)[94].

Но оперативный, непрерывный и текущий контроль прокуратуры за непосредственными действиями участковой избирательной комиссии на всех ее этапах работы в день голосования - гораздо более эффективное средство обеспечения законности и правопорядка, чем реализация прокуратурой ее надзорных функций в имеющейся процедуре. Представляется, что предлагаемая нами мера позволила бы добиться большего доверия общества к избирательной системе, «прозрачности» избирательного процесса, в конечном итоге - гарантировала бы полноценную реализацию конституционной нормы о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ (ст. 3 Конституции РФ).

<< | >>
Источник: РЫКОВА Лариса Валерьевна. УЧАСТКОВЫЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ КОМИССИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ГАРАНТИИ ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ. Д И С С Е Р Т А Ц И Я на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Орел - 2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1. Состав и внутренняя структура участковых избирательных комиссий:

  1. 3.3. Организация деятельности избирательных комиссий їо обесїечению законности в избирательном їроцессе
  2. Организация деятельности избирательных комиссий по обеспечению законности в избирательном процессе
  3. Содействие органов внутренних дел избирательным комиссиям в обеспечении законности при организации и проведении выборов
  4. Участие российских и иностранных (международных) наблюдателей в наблюдении за соблюдением законности избирательного процесса
  5. МОДЕЛИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СИСТЕМ
  6. Раздел V Теория и общие вопросы института выборов и избирательного права, конституционное право Российской Федерации. Политический процесс в Российской Федерации (1993-2009 гг.). Учебники, учебные, учебно-методические пособия, словари, справочники
  7. Раздел XI Правовые аспекты избирательного процесса
  8. Раздел VIII Реформа избирательной системы 1917 года: Выборы депутатов Всероссийского Учредительного собрания
  9. Раздел III Теория и общие вопросы института выборов и избирательного права, конституционное право Российской Федерации. Учебники, учебные, учебно-методические пособия, словари
  10. Раздел XIII Муниципальное избирательное право и процесс
  11. § 1. Концепция правового регулирования статуса избирательных комиссий и их членов
  12. Глава 3. Избирательный процесс. Понятие и структура избирательного процесса
  13. Организация избирательных органов.
  14. § 2. Конституционно-правовой статус участковых избирательных комиссий
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -