§ 4. Обжалование решений и действий участковых избирательных комиссий в системе конституционно-правовых гарантий их функционирования
В предыдущих параграфах и главах настоящего исследования многократно затрагивалась проблема правовых последствий противоправных действий или бездействия участковых избирательных комиссий, однако эти вопросы рассматривались фрагментарно, исходя из поставленных в диссертации исследовательских задач.
В данном, завершающем параграфе, исследовательская задача состоит в сосредоточении внимания именно на этой проблематике. Каким является и каким должен быть, исходя из смысла действующей Конституции РФ, конституционно-правовой механизм обжалования противоправных действий участковых избирательных комиссий и восстановления в нарушенных избирательных правах? Какие правовые последствия влекут за собой соответствующие правонарушения? Должны ли к участковым избирательным комиссиям применяться соответствующие юридические санкции? Являются ли они соразмерными целям конституционно-правового регулирования избирательных отношений, основанным на демократических принципах функционирования избирательной системы?Проблемы механизмов контроля, обжалования, защиты, правовых последствий и ответственности - являются одними из центральных во всех отраслевых юридических науках, включая конституционное право. Если законодатель возлагает на участковые избирательные комиссии юридические обязанности, эти обязанности должны исполняться под контролем соответствующих субъектов правоотношений и под угрозой неблагоприятных правовых последствий, включая юридические санкции. В противном случае конституционно - правовые нормы обречены на неисполнение, что приводит к подрыву авторитета конституционного права в целом. Юридические обязанности участковых избирательных комиссий - это не пожелания, не рекомендации и не стимулирующие поощрительные положения. Их суть состоит в строгом и неукоснительном исполнении под контролем государства.
Вместе с тем, механизм обеспечения законности в деятельности участковых избирательных комиссий в современной России не является до конца урегулированным.
В нем много пробелов, неточностей и правовой неопределенности. Этому способствует не столько бездействие законодательных органов, сколько институциональные особенности публичных выборов как специального объекта конституционно-правового регулирования. В обычном юридическом процессе контролирующие и применяющие санкции органы не связаны жесткими временными рамками. Они имеют возможность собирать необходимые доказательства, осуществлять процессуальные действия в течение разумного срока, необходимого им для оперативно-розыскных, следственных и других правоохранительных мер. Участковые избирательные комиссии осуществляют основные юридически значимые действия в течение временного периода, охватывающего интервал продолжительностью менее одних суток, причем непрерывно. Пресечение одного выявленного правонарушения может повлечь за собой другие правонарушения ввиду непрерывного течения времени, требующего исполнения новых юридических обязанностей участковыми избирательными комиссиями. Участковые избирательные комиссии не имеют своего «дублера», которым можно было бы оперативно заменить состав комиссии, допустивший грубые или существенные нарушения закона. Обнаружившийся факт правонарушения не дает основания приостановить процесс голосования на избирательном участке. Поэтому законодатель предпочитает путь последующего юридического контроля. Именно после завершения всех юридически значимых действий со стороны участковой избирательной комиссии включают свое действие контрольные механизмы, в результате функционирования которых комиссия может быть расформирована, а ее члены - привлечены к административной или уголовной ответственности.Еще одной важной особенностью механизма контроля и ответственности в деятельности участковых избирательных комиссий является презумпция законности и добросовестности в их действиях или бездействии, которая нередко «привязывается» к результатам волеизъявления избирателей. Предположим, на избирательном участке имели место грубейшие нарушения законодательной процедуры, что неопровержимо доказано в надлежащем юрисдикционном порядке, виновные лица привлечены к юридической ответственности, результаты голосования на избирательном участке признаны недействительными и т.д.
Какие правовые последствия с точки зрения функционирования избирательной системы в целом это должно за собой повлечь? Обязана ли комиссия, организующая выборы, на этом основании признать выборы недействительными по соответствующему избирательному округу? Меняется ли ответ на этот вопрос при использовании пропорциональной избирательной системы? Какая доля (процент, часть) голосующих граждан считается достаточной, чтобы признание недействительными результатов их волеизъявления повлекло за собой недействительность выборов в целом? Точные ответы на данные вопросы не дает не только действующее законодательство, но и судебная практика.Практика Конституционного Суда РФ по избирательным спорам весьма обширна и охватывает многие важнейшие фрагменты избирательной системы. Так, высший орган конституционного контроля России пресекал противоправные ограничения активного избирательного права в законодательстве субъектов РФ по таким основаниям, как оседлость[164], ценз проживания[165] и недопустимые возрастные ограничения[166]. Давая оценку правомерности последующей отмены регистрации кандидата после завершения первой стадии голосования, Конституционный Суд РФ установил, что законодатель обязан ввести процедуру повторных выборов, а не повторного голосования, иначе выборы приобретают нелегитимный характер[167]. Объектами конституционного контроля в организации публичных выборов явились вопросы разнообразия применяемых избирательных систем[168], недопустимости изменения правил подсчета голосов в ходе одних и тех же выборов[169], разграничения компетенции по вопросу о назначении выборов[170], срока полномочий выборных органов[171] и т.д. Вместе с тем, имеется и несколько весьма конкретных правовых позиций Конституционного Суда РФ по вопросу о механизме защиты избирательных прав граждан и восстановления в нарушенных избирательных правах.
В одном из таких дел обжаловался установленный законодателем механизм немедленного вступления в силу судебных решений по избирательным спорам, что исключало юридическую возможность их кассационного обжалования.
Не отрицая допустимость подобных ограничений права на доступ к правосудию в принципе, Конституционный Суд РФ указал, что чрезмерно широкая судебная дискреция в подобных вопросах конституционно не допустима. Избирательные правоотношения имеют свою специфику, что обусловлено сжатыми сроками избирательных действий, истечение которых делает невозможным или затруднительным восстановление в нарушенных избирательных правах. При определенных обстоятельствах (обращение в суд в день голосования, непосредственно перед голосованием и т.д.) - возможен упрощенный порядок защиты избирательных прав. Однако в данном случае законодатель исключил кассационное обжалование слишком широкой категории дел[172]. Перед Конституционным Судом РФ был поставлен вопрос о соответствии Конституции РФ норм, наделяющих Центральную избирательную комиссию РФ правом на обращение в Верховный Суд РФ по вопросам выборов, если они «затрагивают интересы значительного круга лиц или имеют особое общественное значение», что в реалиях нарушало общеюридический принцип определения подсудности законом. Высший судебный орган конституционного контроля квалифицировал это в качестве конституционного правонарушения[173]. Предметом судебного разбирательства в Конституционном Суде РФ послужили также нормы законодательства о сроках разрешения заявлений о защите избирательных прав граждан, поданных в суд в течение избирательной кампании. В правоприменительной практике эти сроки воспринимались в качестве непреодолимого препятствия для последующей судебной защиты. Конституционный Суд РФ отнесся к этой практике критически. Истечение данных сроков не должно препятствовать полноценной защите нарушенных избирательных прав граждан[174].Чрезвычайно важна в рассматриваемом аспекте правовая позиция Конституционного Суда РФ по вопросу об основаниях отмены результатов выборов. Опираясь на законодательную норму о том, что единственным основанием подобного судебного решения является наличие нарушений, не позволяющих с достоверностью определить волю избирателей, суды фактически отказывали в правосудии, признавая выборы действительными даже в условиях весьма значительных правонарушений со стороны участковых и иных избирательных комиссий (которые в совокупности, по мнению судов общей юрисдикции, не влияли на достоверность определения воли избирателей).
Конституционный Суд РФ признал это противоречащим Конституции РФ, но подчеркнул, что институт отмены результатов выборов должен применяться в крайних, экстраординарных случаях, когда все иные средства правовой защиты демонстрируют свою неэффективность в аспекте восстановления в нарушенных избирательных правах[175].Как видно из вышеизложенных материалов, Конституционный Суд РФ напрямую не рассматривал проблему полномочий участковых избирательных комиссий, обжалования их действий или бездействия в избирательном процессе. Однако в приведенных правовых позициях содержится важный конституционно-правовой методологический инструментарий, который во многом применим к организации и деятельности участковых избирательных комиссий. Их можно свести к следующим основополагающим принципам и суждениям: во- первых, законодатель должен учитывать сжатость избирательных сроков, по истечении которых защита нарушенных избирательных прав становится затруднительной и даже невозможной; во-вторых, истечение сроков обжалования избирательных действий или бездействия не должно толковаться в качестве непреодолимого препятствия для защиты нарушенных избирательных прав; в- третьих, юрисдикционные органы не могут быть ограничены в праве признания результатов голосования или выборов недействительными при наличии существенных нарушений требований закона, установленных и доказанных в надлежащем порядке; в-четвертых, избирательные комиссии не обладают исключительным правом обращения в судебные инстанции по вопросам защиты избирательных прав, этими правомочиями наделены и другие участники избирательного процесса.
Приведенные положения, разумеется, опираются на метод аналогии и не могут претендовать на полную достоверность, поскольку Конституционный Суд РФ конкретно подобные юридические обстоятельства не устанавливал применительно к деятельности участковых избирательных комиссий. Данные правовые позиции являются действующими и сохраняют свою юридическую силу лишь в отношении деятельности судов общей юрисдикции. Однако, на наш взгляд, имеются достаточные основания предполагать, что в случае возникновения соответствующих споров в пределах юрисдикции конституционного правосудия решения могут быть вынесены на основе именно этих конституционно значимых обстоятельств, которые уже были установлены Конституционным Судом РФ. В рассматриваемой сфере суды общей юрисдикции и избирательные комиссии связаны одними и теми же материально-правовыми основаниями. Различие в их правозащитной деятельности имеет в основном процессуально-правовой аспект (суды руководствуются процессуальным законодательством, избирательные комиссии - законодательством о выборах).