§ 2. Порядок формирования состава участковых избирательных комиссий
С проблемой состава участковых избирательных комиссий тесно взаимосвязан вопрос о порядке их формирования[95]. Специфика данной проблематики состоит в том, что основной целью деятельности избирательных комиссий является именно формирование органов народного представительства[96].
Очевидно, что вопрос о порядке формирования органов, которые, в свою очередь, признаны способствовать формированию других органов, неизбежно оттесняется на периферию в приоритетах конституционно-правового регулирования общественных отношений. Однако этот подход представляется не совсем верным.От того, насколько демократичным будет порядок формирования организующих выборы избирательных комиссий, во многом зависит уровень демократичности самих выборов[97]. Законодатель должен учитывать, что порядок формирования избирательных комиссий - важнейшая, приоритетная задача в механизме конституционного регулирования[98]. При ее неудачном решении ставится под угрозу полноценная реализация положений ст. 3 Конституции РФ[99].
Теоретически избирательные комиссии могут формироваться различным образом. Всеобщие, равные и прямые выборы при тайном голосовании должны исключаться, поскольку это вошло бы в противоречие с основной целью деятельности системы избирательных комиссий. Избирательные комиссии могут назначаться или избираться уже сформированными органами публичной власти. Их состав может формироваться посредством самостоятельного назначения вышестоящими комиссиями членов нижестоящих комиссий. Возможны комбинации разнообразных способов вхождения в состав по должности, посредством кооптации, квотирования[100] и т.п. Каждый из названных способов формирования избирательных комиссий имеет свои достоинства и недостатки.
Формирование состава избирательных комиссий уже действующими, сформированными органами власти имеет основным достоинством сравнительно высокий уровень легитимности и публичности.
Сформированные на основе всеобщих, равных, прямых и тайных выборов органы государственной власти и местного самоуправления подтвердили тем самым доверие в обще- стве, по крайней мере, на момент предвыборной агитации и последующего голосования. Если общество доверяет легитимным органам народного представительства осуществление основополагающих государственных функций, тем более, оно должно доверять им формирование состава избирательных комиссий. Право на формирование избирательных комиссий может принадлежать коллегиальным органам народного представительства (Совету Федерации, Государственной Думе, законодательным органам субъектов РФ, представительным органам муниципальных образований), выборным должностным лицам (Президенту РФ, высшим должностным лицам субъектов РФ, главам муниципальных образований). Теоретически не исключается участие в формировании состава избирательных комиссий других государственных и муниципальных органов, которые не были сформированы выборным способом. Однако это снижало бы уровень легитимности избирательных комиссий. Поэтому в современной России этот метод, фактически, не используется.Дополнительные гарантии публичности механизма назначения состава избирательных комиссий при их формировании уже сформированными, легитимно действующими органами народного представительства, наблюдаются в связи с тем, что выборы в современной России имеют конкурентную природу. Как бы ни критиковали зарубежные авторы и ряд отечественных исследователей избирательную систему России[101], нельзя не признать, что выборы в течение последних десятилетий стали более свободными, демократичными и состязательными, чем в советский период отечественной истории, включая позднесоветские этапы функционирования государства и права. В советский период не было многопартийности, все кандидаты выдвигались одной партией. В избирательном бюллетене значилась лишь одна кандидатура по каждому избирательному округу. Если избиратель возражал против голосования за одну единственную кандидатуру, ему приходилось для этого осуществлять свое волеизъявление в кабине для тайного голосования, что делало очевидным для присутствующих его протестные настроения.
Голосование «за» предполагало отсутствие проставления какого-либо знака в избирательном бюллетене, что лишало избирателя необходимости пользоваться кабиной для тайного голосования. В результате выборы были не конкурентными, полностью предсказуемыми для партийного и советского руководства, всецело контролируемыми.В современной России конкурентность выборов обеспечивается многопартийностью, сочетанием партийного и индивидуального представитель- ства[102]. Если избирательные комиссии в ходе организации выборов создавали тем или иным кандидатам необоснованные препятствия в реализации их пассивного избирательного права, очевидно, что данные лица (бывшие кандидаты) в случае победы на выборах будут склонны к голосованию против соответствующих кандидатов в члены избирательных комиссий. Даже если такие депутаты окажутся в меньшинстве, у них есть возможность возбуждать процедуры парламентских слушаний, расследований, интерпелляций и т.п. В результате, по крайней мере, факты необоснованных ограничений пассивного избирательного права будут преданы огласке и надлежащей оценке со стороны органа народного представительства, к компетенции которого закон отнес полномочие назначения состава избирательных комиссий.
Аналогичным образом, только с большей степенью, эти рассуждения применимы к компетенции по назначению членов избирательных комиссий выборными должностными лицами. Если, предположим, оказался избранным Президентом РФ (или высшим должностным лицом субъекта РФ, или главой муниципального образования) кандидат, который в процессе избирательной кампании ощущал на себе давление, противоправные действия со стороны соответствующих членов избирательных комиссий, по всей вероятности, с их стороны в последующем следует ожидать действий по ротации состава избирательных комиссий, замене одних членов комиссий другими. Тем самым обеспечивается публичная, демократичная, конкурентная среда в механизме формирования состава избирательных комиссий.
Вместе с тем, нельзя не обнаружить и ряд недостатков такой системы формирования избирательных комиссий.
Если члены избирательной комиссии активно поддерживали на выборах соответствующую партию или кандидатов в ущерб другим партиям и другим кандидатам, и вследствие этого такие партия и кандидаты получили большинство в представительном органе и мандат выборного должностного лица, по всей видимости, со стороны вновь избранных органов логично ожидать некую «благодарность» за незаконную поддержку, которая может выразиться в лояльности, включая голосование за соответствующих членов избирательной комиссии в момент истечения срока ее полномочий. Подобный механизм неизбежно стимулирует недобросовестные действия, находящиеся, однако, под риском полного поражения в случае неожидаемых результатов очередных выборов (включая юридические санкции в случае доказанности соответствующих юридических фактов).Формирование избирательных комиссий решениями выборных органов государственной власти и местного самоуправления осложняется еще одним важным обстоятельством. Имеющаяся в современной России система публичной власти не тождественна необходимой в целях организации выборов системе избирательных комиссий. В избирательных округах и избирательных участках нет соответствующих органов публичной власти, а сами округа и участки не обладают статусом административно-территориальной единицы или публичнотерриториального образования[103]. Следовательно, в таких территориальных единицах не существует по объективным причинам органов власти, статус которых был бы адекватным правовому положению окружных и участковых избирательных комиссий. Однако законодатель не лишен права определения компетенции органов народного представительства с отступлением от принципа территориальной адекватности: так, законодатель может наделить правом назначения состава избирательных комиссий субъектов РФ не органы власти субъектов РФ, но федеральные органы; муниципальные избирательные комиссии могли бы назначаться решениями не органов местного самоуправления, но актами законодательных органов и высших должностных лиц субъектов РФ и т.п.
Альтернативным указанному выше способу формирования избирательных комиссий является механизм самостоятельной ротации, смысл которого состоит в праве вышестоящих комиссий назначать состав нижестоящих избирательных органов. Он сравнительно недавно стал применяться в России. По крайней мере, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»[104] и первые редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» исключали это. Первоначально правом назначения состава избирательных комиссий наделялись только органы народного представительства. С течением времени законодатель предусмотрел возможность назначения состава нижестоящих комиссий решениями вышестоящих избирательных органов.
Этот подход также имеет свои достоинства и недостатки. Преимущество самостоятельной ротации кадров внутри системы избирательных комиссий состоит в освобождении от зависимости членов этих комиссий в отношениях с выборными органами государственной и муниципальной власти, которые в противном случае были бы уполномоченными на участие в их назначении. Кроме того, самостоятельная ротация способствует установлению своеобразной вертикальной иерархии в системе нижестоящих и вышестоящих избирательных комиссий. В результате вышестоящим комиссиям легче контролировать деятельность нижестоящих комиссий, проверять результаты их работы, давать необходимые указания по соблюдению избирательного законодательства и т.д. В целом это является допустимым, поскольку в законе об основных гарантиях избирательных прав достаточно последовательно прослеживается принцип обязательности решений вышестоящих комиссий для нижестоящих (т.е. принцип иерархии, вертикальной интеграции, субординации). Но стоит еще раз подчеркнуть, что данный подход неизбежно снижает уровень демократичности организации публичных выборов (на что обращалось внимание в первой главе настоящего исследования).
В соответствии с действующим законодательством компетенцию по формированию участковых комиссий закон возлагает на территориальные избирательные комиссии.
Ранее закон устанавливал данную обязанность в отношении представительных органов муниципалитетов. Нетрудно заметить, что динамика правового регулирования анализируемых общественных отношений развивалась по «закону маятника». Каждое из указанных законодательных решений, в определенной мере, категорично и не учитывает сравнительные достоинства и недостатки формирования избирательных комиссий по методологии вышеприведенных схем.Назначение членов участковых избирательных комиссий решениями представительных органов муниципальных образований приводило к определенным негативным последствиям. Прежде всего, представительные органы муниципальных образований вынуждены были производить «массовые назначения», причем в одно и то же время, включающие установление членства муниципальных, окружных, участковых комиссий, в отдельных случаях (при формировании представительных органов муниципального образования) - также окружных избирательных комиссий. Если, скажем, численность избирателей в административном центре субъекта Федерации составляла один миллион избирателей, то одних только участковых избирательных комиссий нужно было одновременно сформировать более 300, в каждой из которых - в среднем по 12 членов. В общей совокупности количество кандидатов в члены избирательных комиссий возрастало до такой степени, что представительные органы муниципальных образований подходили к реализации своей компетенции формально, без надлежащего обсуждения каждой кандидатуры, учета личных и деловых качеств претендентов и т.п. Сокращенные сроки формирования избирательных комиссий не давали представительным органам муниципальных образований возможности рассредоточить соответствующие вопросы повестки дня во времени, организовать детальное обсуждение кандидатур в комитетах, комиссиях, фракциях и депутатских группах, организовать публичные слушания, депутатские проверки, запросы, обсуждения и т.д.
Прежний закон имел и другой недостаток. В первой главе диссертации отмечалось, что участие представительных органов в механизме формирования избирательных комиссий в действующем законодательстве сохранено лишь для Центральной избирательной комиссии РФ (формируется решением палат Федерального Собрания на две трети), избирательных комиссий субъектов Федерации (половина состава формируется законодательным органом), избирательных комиссий муниципальных образований (весь состав формируется представительным органом). Но здесь наблюдается очевидный перевес в пользу либо института выборных должностных лиц, либо - органов народного представительства. Тот же принцип распространялся и на прежний порядок формирования участковых избирательных комиссий, который лишал выборных глав муниципальных образований какого-либо права участия в назначении членов территориальных, окружных и участковых комиссий.
Полагаем это совершенно недопустимым в демократическом обществе. По логике, половина состава Центральной избирательной комиссии РФ должна формироваться Федеральным Собранием, другая половина - Президентом РФ. Избирательные комиссии муниципальных образований также целесообразно формировать на паритетных началах посредством равновесных решений выборного главы муниципального образования и представительного органа муниципалитета (за исключением случая, когда в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципалитета избирается из числа депутатов и по должности возглавляет представительный орган, т.е. не является избранным непосредственно населением должностным лицом). В условиях прежнего правового регулирования право назначения членов территориальных, окружных и участковых избирательных комиссий, по нашему мнению, должно было возлагаться одновременно на глав муниципальных образований и их представительные органы.
Принцип одновременности назначения всех членов участковых избирательных комиссий в связи с требованиями избирательного законодательства, пожалуй, является основным препятствием для отнесения данной компетенции к полномочиям представительных органов и глав муниципальных образований. Поэтому в целом решение законодателя о переносе названной компетенции в сферу полномочий территориальных избирательных комиссий следует приветствовать. Одновременное назначение территориальными избирательными комиссиями (которых не одна, а несколько) состава участковых избирательных комиссий (которых не одна, и не несколько, а очень много, т.к. они формируются из расчета не более 3000 избирателей на одном участке) - весьма эффективный конституционно-правовой институт, который создает дополнительные возможности для преодоления формального подхода к осуществлению публично-правовых обязанностей[105]. В условиях прежнего правового регулирования сложно было рассчитывать на добросовестное, конституционно желательное поведение депутатов представительных органов муниципальных образований в процессе реализации их компетенции по назначению членов участковых избирательных комиссий. Сроки были настолько сжатыми, а количество кандидатур - столь высоким, что персональное обсуждение кандидатур было затруднительным, а в большинстве случаев - просто невозможным.
Однако при всей положительной оценке анализируемого законодательного решения в целом, считаем возможным подвергнуть его критическому осмысле- нию, по крайней мере, по двум существенным основаниям. Во-первых, положительная оценка порядка формирования состава участковых избирательных комиссий решением вышестоящей (т.е. - территориальной) избирательной комиссии не означает, что положительно следует оценивать и формирование состава территориалъных комиссий решениями их вышестоящих комиссий, минуя процедуру волеизъявления глав и представительных органов муниципальных образований. Во-вторых, законодатель не создал ощутимых гарантий повышения демократичности процедуры назначения состава участковых комиссий решениями территориальных комиссий, что явно отличало бы в выгодную сторону новое законодательное решение от прежнего правового регулирования.
В первой главе исследования мы обосновали вывод, что образование избирательных комиссий муниципальных образований - большая редкость в современной российской практике. Чаще всего, их полномочия возлагаются на территориальные избирательные комиссии, которые действуют на постоянной основе. Сформированные демократическим путем избирательные комиссии муниципальных образований, как правило, учреждаются лишь в столицах республик и административных центрах других субъектов Федерации, в которых имеется несколько внутригородских территориальных избирательных комиссий в связи с наличием таких административно-территориальных единиц, как районы в городе.
Продолжая данную мысль, следует подчеркнуть, что законодатель не случайно разграничил статус муниципальных и территориальных избирательных комиссий. В большинстве случаев такие комиссии действовали бы на одних и тех же территориях, имели бы тождественные полномочия, конституционно-правовой статус. В более ранних редакциях закона об основных гарантиях избирательных прав вообще не было подобного разграничения. Территориальные комиссии фактически были муниципальными, их состав формировался решениями представительных органов муниципалитетов.
Действующее законодательство дает уполномоченным органам право неравноценного выбора: либо сохранить одновременно существование муниципальных и территориальных избирательных комиссий (это лишено смысла, требует дополнительных расходов и повышает организационные издержки), либо выбрать между наличием территориальных и муниципальных комиссий. В случае выбора в пользу территориальных комиссий, полномочия муниципальных комиссий возлагаются на территориальные. При выборе в пользу муниципальных комиссий - на них возлагаются полномочия территориальных комиссий.
Изученная нами практика правового регулирования организации выборов в субъектах РФ Центрального федерального округа показала, что практически повсеместно выбор региональных законодателей склоняется в пользу институционализации территориальных избирательных комиссий в ущерб существованию системы избирательных комиссий муниципальных образований. Различие между территориальными и муниципальными комиссиями двоякое: во-первых, территориальные комиссии имеют статус государственных органов, в то время как муниципальные - муниципальных органов; во-вторых, состав территориальных комиссий формируется решением вышестоящей комиссии, а муниципальные комиссии - актами представительных органов местного самоуправления.
Чтобы устранить названное противоречие, на наш взгляд, в федеральное законодательство необходимо внести поправки, согласно которым состав территориальных избирательных комиссий формировался бы на паритетных началах решениями глав и представительных органов муниципальных образований. Территориальные комиссии должны быть лишены статуса государственных органов, поскольку подчинение государственных органов муниципальным органам не может допускаться ни при каких обстоятельствах. В отличие от участковых избирательных комиссий, численный состав которых весьма велик, для представительных органов муниципальных образований не составило бы сложности качественное, полноценное и неформальное назначение членов территориальных избирательных комиссий. Решение федерального законодателя о наделении избирательных комиссий субъектов РФ правом назначения состава территориальных комиссий слишком очевидно нарушает демократические принципы формирования системы избирательных комиссий, ставит их в административную зависимость от усмотрения одного органа (в то время как количество представительных органов муниципальных образований в субъектах РФ, как правило, превышает 20 единиц за исключением городов федерального значения, в которых их значительно больше).
Решение региональных законодателей на основе их права делегированного федеральным законом правотворчества о приоритетах в пользу решений избирательных комиссий субъектов РФ в ущерб полномочиям глав и представительных органов муниципальных образований о назначении состава территориальных избирательных комиссий, по всей видимости, обусловлено чувством корпоративной солидарности, стремлением усилить полномочия государственной власти субъектов РФ и ослабить их в отношении местного самоуправления. Однако подобная централизация приводит к излишней концентрации фактической публичной власти в компетенции одного органа, что нарушает принципы, декларированные ст. 10 и 12 Конституции РФ. В конечном итоге, весь состав нижестоящих избирательных комиссий с кадровой точки зрения находится под контролем избирательных комиссий субъектов РФ. При этом следует признать, что сами избирательные комиссии субъектов РФ формируются демократическим путем (их состав не назначается непосредственно Центральной избирательной комиссией РФ).
Второе из вышеназванных критических замечаний касалось процедур формирования состава участковых избирательных комиссий решениями территориальных комиссий. Напомним из материалов первой главы, что территориальные избирательные комиссии несут публично-правовую обязанность назначения членов участковых избирательных комиссий «на основе предложений» достаточно широкого круга лиц, перечисленных в законодательстве (избирательные объединения, допущенные к распределению мандатов в Государственной Думе, представительных органах субъектов Федерации и муниципальных образований; представительные органы местного самоуправления; собрания избирателей, территориальные комиссии предыдущего состава). Территориальные избирательные комиссии, по общему правилу, не связаны вышеуказанными предложениями о кандидатах в члены участковых комиссий. Но из этого общего правила имеется ряд исключений. В частности, территориальная избирательная комиссия в силу императивной нормы закона обязана назначить не менее половины состава участковой комиссии на основе предложений, поступивших от избирательных объединений, допущенных к распределению мандатов в Государственной Думе, законодательном органе субъекта Федерации и представительном органе местного самоуправления. Применительно к выборам в государственные органы - это политические партии; в отношении выборов в органы местного самоуправления - политические партии и другие политические общественные объединения, имеющие статус избирательного объединения.
Этим, в сущности, правовое регулирование порядка назначения территориальными комиссиями состава участковых комиссий исчерпывается. Законодатель определяет круг субъектов права инициативы и квотирует определенные места в целях обеспечения представительства по числу избирательных объединений, допущенных к распределению мандатов в Государственную Думу, представительные органы субъектов Федерации и муниципальных образований. Однако территориальные комиссии совершенно не связаны законом какой-либо процедурой обсуждения кандидатур, их альтернативного отбора, процессуальными сроками и т.п. При современном состоянии правового регулирования порядка формирования участковых комиссий ничто не препятствует списочному (в отличие от персонального) назначению без какого-либо обсуждения на одном лишь основании открытого или тайного голосования членов территориальной комиссии.
В связи с изложенным считаем целесообразным предложить следующую модель правового регулирования порядка назначения членов участковых избирательных комиссий решениями территориальных комиссий. На каждый мандат в составе участковой избирательной комиссии должно быть предложено не менее трех альтернативных кандидатур. При отсутствии трех кандидатур вопрос о назначении соответствующих членов участковой комиссии откладывается на определенный срок (например, на две недели) с объявлением в СМИ о наличии соответствующей вакансии. По истечении этого срока при сохранении дефицита кандидатур закон может разрешить альтернативу из двух кандидатов, но безальтернативное голосование законом должно быть категорически запрещено. После внесения кандидатур каждый из претендентов на членство в составе участковой избирательной комиссии должен выступить с кратким сообщением на заседании территориальной избирательной комиссии о конституционных целях и задачах публичных выборов, полномочиях членов участковых комиссий, их функциях по обеспечению свободных, демократических, конкурентных и подлинных выборов. По каждому мандату в составе участковой избирательной комиссии должно производиться тайное голосование с использованием соответствующих бюллетеней. Г олосование «против всех» запрещается. Каждый из членов территориальной комиссии обязан сделать выбор в пользу одного из нескольких претендентов. Победившим считается кандидат, получивший в свою поддержку относительное большинство голосов членов территориальной избирательной комиссии.
Предложенная нами модель правового регулирования порядка формирования состава участковых комиссий не является единственно возможной. Альтернативность выборов может обеспечиваться требованием не менее двух кандидатур (а не трех, как предлагается нами). Закон может допустить голосование не только «за», но и «против» соответствующих кандидатов с правом территориальной комиссии отложить разрешение данного вопроса (если ни один из кандидатов в результате не оказался избранным) с выдвижением новых кандидатур. Гарантии публичности заседаний территориальных комиссий могут быть расширены (обязательность участия в таких заседаниях представителей вышестоящих избирательных комиссий, СМИ, прокуратуры, политических партий, представителей фракций и депутатских групп региональных и муниципальных представительных органов и т.д.).
Однако имеющаяся в современной России практика келейного метода формирования состава участковых комиссий (безальтернативность кандидатур, голосование списком в ущерб персональному голосованию и обсуждению, от- каз от процедур тайного голосования, недостаточные гарантии публичности заседаний территориальных комиссий) создают условия для недостаточного доверия общества к составу участковых комиссий. Это, в свою очередь, влечет за собой весьма негативные общественно-политические последствия. Общество должно быть широко проинформировано о процедурах открытого формирования состава именно участковых избирательных комиссий (поскольку избиратели, в отличие от кандидатов, непосредственно контактируют с участковыми комиссиями). В демократическом обществе недостаточно просто качественно подобрать кандидатов в члены участковых комиссий. Соответствующие процедуры должны быть подчеркнуто открытыми, широко освещаемыми в СМИ по аналогии с прозрачными ящиками для голосования или веб-камерами на избирательных участках.
Мы не склонны думать, что в составе участковых избирательных комиссий работают недобросовестные граждане, основной целью деятельности которых является совершение преступлений против избирательных прав граждан, искажение воли избирателей, заведомо неправильный подсчет голосов или фальсификация результатов голосования. Однако определенные массы избирателей полагают, что именно таким и является состав ряда участковых избирательных комиссий. Чтобы избежать подобных имиджевых потерь, убедить общество в абсолютной прозрачности и открытом характере деятельности участковых комиссий, их добросовестности и беспристрастности, стремлении создать равные условия для баллотировки всех кандидатов от всех политических партий и других избирательных объединений, требуются дополнительные законодательные гарантии. Одной из таких гарантий могло бы быть внедрение в законодательную практику высказанных нами предложений.