§ 3. Принципы деятельности участковых избирательных комиссий

В странах с романо-германскими правовыми традициями важнейшую роль в механизме правового регулирования играют юридические принципы. В отличие от англо-саксонской правовой семьи, в романо-германских странах принципы восполняют пробелы в правовом регулировании, действуют наряду с нормами права и позволяют направить правоприменительную практику в конституционно значимом направлении^[52].

Независимостъ участковых избирательных комиссий как важнейший компонент их конституционно-правового статуса предполагает организационную обособленность, защищенность от постороннего вмешательства в свободную реализацию компетенции, установленную Конституцией РФ и законодательством. Независимость предполагает связанность деятельности комиссий правом и моралью, их реальную возможность действовать по своему усмотрению, но исключительно и строго в рамках действующего законодательства^[53]. Статус независимости гарантируется особыми формами и способами формирования состава избирательных комиссий и прекращения их полномочий^[54].

Требование независимости весьма распространено в конституционном праве. Независимостью (в рамках своей компетенции) пользуются все без исключения государственные и муниципальные органы, их должностные лица (особенно, судьи). В законодательстве нередко позиционируется независимость ряда субъектов гражданского общества (общественных объединений, политических партий, профессиональных союзов, адвокатуры, нотариата и т.д.). Однако степень такой независимости может существенно варьироваться и различаться в зависимости от целей правового регулирования общественных отношений и задач, которые ставит перед собой законодатель.

Так, независимость судей обеспечивается не только организационной обособленностью и защищенностью от постороннего вмешательства в свободную реализацию компетенции.

Вместе с тем, имеются отдельные факторы, которые законодатель мог бы устранить без особых издержек со стороны федерального, регионального и местного бюджетов. Речь идет, в частности, о допустимости членства в составе участковых избирательных комиссий государственных и муниципальных служащих. Изначально законодательство не содержало каких-либо запретов на этот счет. В последующем законодатель избрал метод «квотирования» мест государственных и муниципальных служащих в составе участковых избирательных комиссий. Однако до сих пор в законодательстве не существует однозначного запрета членства государственных и муниципальных служащих в составе участковых избирательных комиссий. Это, разумеется, препятствует реализации принципа независимости членов участковых избирательных комиссий.

Г осударственные и муниципальные служащие находятся в зависимом положении от своего руководства, несут публично-правовую обязанность административного подчинения по служебным вопросам. В отечественной практике подбор кадров государственной и муниципальной службы осуществляется исходя из критериев личных и деловых качеств претендентов, оцениваемых в основном руководством соответствующих государственных и муниципальных органов^[55]. Публичные выборы в российской практике означают официальную баллотировку, с одной стороны, действующих депутатов и выборных должностных лиц, с другой - их конкурентов, претендующих на соответствующие посты «извне» системы действующей публичной власти.

Разумеется, можно найти аргументы в поддержку позиции законодателя о допустимости членства в участковых избирательных комиссиях государственных и муниципальных служащих. Деятельность членов участковых избирательных комиссий требует соответствующей квалифицированности. Работа членов этих комиссий предполагает не просто техническую способность к подсчету голосов. Необходимы сравнительно глубокие знания конституционного права, законодательства об организации и проведении выборов. Подобной квалификацией, чаще всего, обладают именно государственные и муниципальные служащие. Кроме того, в законодательстве нельзя исходить из безусловной презумпции недобросовестности члена участковой избирательной комиссии. Если государственный или муниципальный служащий является одновременно членом участковой комиссии, в течение такого рода деятельности он должен действовать как гражданин, на которого возложена публично-правовая обязанность беспристрастного отношения ко всем баллотирующимся кандидатам вне зависимости от их должностного положения^[56]. Вмешательство в деятельность участковых избирательных комиссий является противоправным. Наконец, следует учитывать коллегиальный характер деятельности участковых комиссий. Если государственные и муниципальные служащие в составе участковой комиссии не имеют подавляющего большинства, их голоса могут быть «заблокированы» большинством голосов других членов участковых комиссий, не имеющих статуса государственных и муниципальных служащих.

В связи с этим важно обратить внимание на положение пункта 5 статьи 22 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Согласно анализируемой норме права, государственные и муниципальные служащие не могут составлять более одной второй от общего числа членов соответствующей комиссии. Данное правило унифицировано для всех видов избирательных комиссий. Кроме того, оно имеет ряд исключений: указанное требование не распространяется на процедуры формирования участковых избирательных комиссий, во-первых, в воинских частях; во-вторых, в обособленных и отдаленных местностях; в-третьих, за пределами территории России.

На наш взгляд, анализируемая норма заслуживает определенной критики. Прежде всего, законодателю следовало бы дифференцировать данное требование в зависимости от видов избирательных комиссий и их роли в организации избирательного процесса. Так, в отношении окружных и участковых избирательных комиссий целесообразно было бы ввести полный запрет членства государственных служащих. Членство муниципальных служащих могло бы ограничиваться требованием «не более одной трети от общего числа». Совершенно необъяснимо законодательное исключение по поводу членства государственных и муниципальных служащих в участковых комиссиях, формируемых в воинских частях вне зависимости от места их дислокации. Если воинская часть расположена на незначительном удалении от населенных пунктов, то голосование могло бы организовываться в этих населенных пунктах участковыми избирательными комиссиями на общих основаниях с гражданским населением. Разумеется, в случаях расположения избирательных участков в обособленных и отдаленных местностях (в том числе - воинских частей), тем более - за пределами территории России, ограничения по членству государственных и муниципальных служащих должны «сниматься». В противном случае организация выборов превратится в весьма дорогостоящую процедуру. Издержки за счет средств бюджета не будут «покрываться» рисками недостаточных гарантий независимости и беспристрастности членов участковых избирательных комиссий.

Участковые избирательные комиссии функционируют на коллегиальной основе. Коллегиальность - важная гарантия независимости и беспристрастности комиссий, защиты от противоправных действий, в том числе - фальсификации при организации голосования, подсчете голосов и определении результатов голосования на избирательных участках^[57]. Коллегиальность имеет различные формы выражения в зависимости от юридически значимых действий, осуществляемых участковыми комиссиями. Коллегиальность в заседаниях участковых комиссий означает необходимость присутствия в заседании определенного числа членов с правом решающего голоса, право каждого из членов на свободное обсуждение вопросов повестки дня и голосование по существу каждого из этих вопросов. Волю коллегиального состава не вправе подменить какое-либо должностное лицо (например, председатель участковой комиссии, заместитель председателя или секретарь). Ни от одного из членов комиссии нельзя скрыть факт проведения очередного или внеочередного заседания комиссии. Член комиссии не может, по общему правилу, быть отстраненным от деятельности в составе комиссии. Заседания должны организовываться и проводиться на основе демократических принципов, предполагающих свободу прений и принятие окончательного решения посредством голосования. Последнее может быть простым открытым, поименным или тайным в зависимости от требований закона и решения членов комиссии, обусловленного сущностью, природой и последствиями рассматриваемого вопроса повестки дня.

Указанные выше требования в отношении коллегиальности заседаний участковых комиссий являются универсальными. Они действуют практически во всех случаях, когда законодатель осуществляет правовое регулирование организации и деятельности каких-либо коллегиальных органов. Однако участковые избирательные комиссии в данных вопросах имеют ряд важных специфических черт. Главная особенность состоит в том, что большинство юридически значимых действий участковых избирательных комиссий осуществляется вне процедуры заседания.

Деятельность в составе участковых избирательных комиссий является добровольной. Гражданин не может принуждаться к участию в работе данных комиссий^[58], это не является его «почетной обязанностью» по аналогии с военной или альтернативной гражданской службой, деятельностью в составе присяжных заседателей и т.п. В России как конституционном государстве, признающем верховенство общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, принудительный труд запрещен. Вместе с тем, выборы не могут быть организованы надлежащим образом при неполном составе членов избирательных комиссий либо в их отсутствие. Система эффективной организации публичных выборов должна предполагать действенный и, разумеется, законный механизм формирования состава участковых избирательных комиссий в соответствии с квалификационными требованиями, установленными сроками и процедурами^[59].

Данным требованиям, по нашему мнению, в наибольшей степени отвечает система конкурсного отбора при достаточно высоком денежном вознаграждении за выполнение обязанностей члена участковой комиссии. Если денежное вознаграждение является достаточным, чтобы стимулировать конкурс, законом могли бы устанавливаться конкурсные процедуры достаточной сложности, чтобы обеспечить формирование состава участковых комиссий из числа квалифицированных и ответственных лиц, имеющих желание и способности организовать голосование и осуществлять другие юридически значимые действия, вытекающие из конституционно-правового статуса участковых комиссий.

С формальной стороны действующее законодательство признает и закрепляет принцип добровольности участия в деятельности участковых избирательных комиссий. Вместе с тем, практика набора членов данных комиссий из числа лиц, состоящих в трудовых отношениях с государственными и муниципальными органами и организациями, приводит к весьма символической роли анализируемого принципа. Как показал проведенный нами выборочный опрос ряда членов участковых избирательных комиссий субъектов Федерации, входящих в Центральный федеральный округ, в большинстве случаев граждане не изъявляют особого желания участвовать в деятельности участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса. В общественном мнении это воспринимается как обременительная, неоплачиваемая общественная нагрузка, которую требуется выполнять, чаще всего, вследствие неформальной просьбы руководства соответствующей организации (реже - устного распоряжения). Члены участковых комиссий вынуждены, практически, на общественных началах в течение суток в день голосования осуществлять трудоемкие функции, которые не имеют адекватной денежной компенсации.

Принцип обязательности решений вышестоящих комиссий ставит участковые избирательные комиссии в наиболее уязвимое положение по сравнению с любыми другими избирательными комиссиями. Это обусловлено, если можно так выразиться, в наибольшей степени «нижестоящим» положением участковых комиссий по сравнению с Центральной избирательной комиссией, избирательными комиссиями субъектов Федерации и муниципальных образований, территориальными и окружными комиссиями. Примечательно, что участковые избирательные комиссии выполняют одну из важнейших функций в организации избирательного процесса (непосредственное проведение голосования и первичный подсчет избирательных бюллетеней), но почти не защищены от произвольного, несанкционированного вмешательства в их деятельность со стороны «вышестоящих» избирательных комиссий^[60].

В связи с этим примечательны следующие нормы действующего законодательства об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России: пункты 10 и 11 статьи 20 одноименного Федерального закона. Согласно пункту 10 решения вышестоящих комиссий обязательны для нижестоящих, если они «приняты в пределах компетенции вышестоящей комиссии». Пункт 11, в свою очередь, наделяет вышестоящие избирательные комиссии и судебные органы правом отмены решений нижестоящих избирательных комиссий, если они противоречат закону или приняты с превышением установленной компетенции.

Сравнительный анализ данных правовых норм позволяет обнаружить ряд сложностей в толковании и правоприменении. В частности, возникают следующие вопросы: во-первых, каким образом необходимо интерпретировать в данном контексте термин «компетенция» применительно к сфере полномочий вышестоящих избирательных комиссий; во-вторых, могут ли вышестоящие избирательные комиссии обеспечивать обязательность своих решений, минуя процедуру отмены решений нижестоящих комиссий? Предположим, участковая избирательная комиссия путем непосредственного подсчета избирательных бюллетеней принимает решение об установлении итогов голосования. Вышестоящая избирательная комиссия со ссылкой на пункт 10 статьи 20 анализируемого Федерального закона своим решением отменяет акт участковой комиссии и без повторного подсчета бюллетеней устанавливает другие итоги голосования. Является ли такое решение вышестоящей комиссии правомерным? По всей видимости, нет, потому что это явно выходит за пределы компетенции вышестоящей комиссии. Но пункт 10 не требует в качестве условия вмешательства в деятельность нижестоящей комиссии выявления факта противоречия акта нижестоящей комиссии закону или его принятия с превышением установленной компетенции. Достаточно, чтобы соблюдалась компетенция вышестоящей комиссии. Это дает весьма широкий простор и свободу усмотрения для «вышестоящих» избирательных комиссий в отношении контроля деятельности участковых комиссий как органов, имеющих «нижестоящее» положение. Для применения пункта 10 достаточно сослаться на норму права, устанавливающую компетенцию вышестоящей комиссии самого общего характера (например, осуществление контроля деятельности нижестоящих комиссий)^[61].

Несмотря на достаточно «жесткие» условия иерархии в структуре избирательных комиссий, следует обратить внимание на необходимость ограничительного толкования термина «вышестоящая комиссия». Так, Центральная избирательная комиссия будет считаться «вышестоящей» по отношению к участковым комиссиям, если будет иметь статус «комиссии, организующей выборы», т.е. применительно к федеральным выборам (Президента РФ, депутатов Г осударственной Думы). Аналогичным образом избирательные комиссии субъектов Федерации обладают полномочиями «вышестоящей» комиссии в пределах, обусловленных организацией выборов в государственные органы субъектов Федерации. В ходе организации муниципальных выборов перечень комиссий, являющихся «вышестоящими» и «нижестоящими» по отношению друг к другу сокращается до минимума.

Принцип безвозмездности содействия участковым избирательным комиссиям в реализации их полномочий имеет ограниченную сферу действия и распространяется, по общему правилу, на объекты публичной собственности. Об этом недвусмысленно свидетельствует нормативное содержание пункта 16 статьи 20 анализируемого Федерального закона. Общие начала гражданского законодательства, принцип недопустимости вмешательства государства в частные дела, свобода собственника в вопросах владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему имуществом - требуют, чтобы частный капитал и частная собственность безвозмездно не использовались в интересах организации публичных выборов. Для подобного использования избирательные комиссии должны заключать с частноправовыми лицами гражданско-правовые договоры в соответствии с требованиями гражданского законодательства, компенсируя расходы за счет средств бюджетов Федерации, ее субъектов и муниципальных образований^[62].

Вместе с тем, отдельные положения анализируемого Закона в части безвозмездного использования избирательными комиссиями публичной собственности заслуживают критического анализа. Во-первых, вызывает сомнение право федерального законодателя на основе императивной нормы права (минуя гражданско-правовые конструкции) распоряжаться не только объектами федеральной собственности, но также объектами собственности субъектов Федерации и муниципальных образований. Во-вторых, заслуживает критического осмысления норма пункта 17 анализируемой статьи, согласно которой под «безвозмездный режим пользования» участковыми избирательными комиссиями подпадают гражданско-правовые объекты, на которые имеют вещные права юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля или вклад публично-территориальных образований превышает 30 процентов. Законодатель специально оговаривает, что это касается помещений, транспортных средств, технического оборудования и средств связи.

В советский период отечественной истории не было деления собственности на публичную и частную. В отличие от этой конструкции, в СССР позиционировалось деление социалистической собственности на государственную и кооперативно-колхозную. Институт личной собственности граждан распространялся на весьма ограниченный круг допустимых объектов. В результате то, что сегодня понимается под публичной собственностью, не имело разделения между государством и нижестоящими территориальными образованиями. Г ос- ударственная собственность была единой.

В современной России правовые условия значительно отличаются. Публичная собственность не является единой. Она подразделяется на федеральную, субъектов Федерации и муниципальную. Каждое публично-территориальное образование обладает правом владения, пользования и распоряжения соответствующими объектами публичной собственности^[63]. Данный вывод следует из нормативного содержания статей 73 и 130 Конституции РФ, закрепляется в нормах Гражданского кодекса РФ и подкрепляется практикой конституционного правосудия.

В связи с этим полагаем, что норма пункта 16 статьи 20 Федерального закона «Об основных гарантиях...» не является вполне корректной. Императивное предписание о безвозмездности предоставления избирательным комиссиям объектов публичной собственности необходимо было распространить только на федеральные государственные органы и учреждения. В отношении использования объектов собственности субъектов Федерации законодатель должен был бы санкционировать введение аналогичной нормы в конституции (уставе) или законе субъекта Федерации. Наконец, безвозмездность использования собственности муниципальных образований должна устанавливаться уставами муниципальных образований и другими нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Федеральный закон мог бы разрешить подобные нормы в региональном законодательстве и муниципальном правотворчестве. Но подменять собой компетенцию субъектов Федерации и муниципалитетов федеральный законодатель не вправе.

Весьма спорной является также позиция федерального законодателя в отношении юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля или вклад публично-территориальных образований превышает 30 процентов. Данные юридические лица в ходе проведения публичных выборов принуждаются к существенным убыткам, которые вообще никаким образом не нормируются и не ограничиваются. Правило пункта 17 статьи 20 анализируемого Закона сформулировано таким образом, что участковые и иные избирательные комиссии вправе требовать от таких юридических лиц предоставления транспорта, помещений и т.п. (причем - в каком количестве, на какой срок, какой стоимости - не оговаривается). Во всяком случае, подобные юридические лица не могут обязываться федеральным законом к предоставлению избирательным комиссиям принадлежащего им имущества во временное пользование на безвозмездной основе более чем на 30 процентов от общего размера уставного (складочного) капитала. Иное нарушало бы общепризнанные принципы гражданско-правового регулирования общественных отношений.

Участковые избирательные комиссии несут публично-правовую обязанность осуществления деятельности на основе принципа гласности. Данный принцип имеет много общего с принципами открытости, публичности, прозрачности, транспарентности и т.д. Его суть состоит в недопустимости конфиденциальности, келейности, закрытости, тайности^[64]. В деятельности участковых избирательных комиссий вообще не может быть никакой ограниченности с точки зрения обеспечения доступа широкой общественности к наблюдению за ходом голосования и подсчета голосов. Какие-либо ограничения принципа гласности могут быть обусловлены лишь целью блокирования вмешательства в работу участковой избирательной комиссии, нарушения установленной законом процедуры голосования и подсчета голосов.

Так, помещение участковой избирательной комиссии по объективным причинам не может «вместить» всех желающих быть наблюдателями за ходом голосования. Если наблюдатели и другие присутствующие в помещении для голосования будут предпринимать попытки вмешательства в деятельность комиссии - законодатель должен заблаговременно предпринять меры для блокирования подобных противоправных проявлений. Нельзя исключать провокационных действий со стороны различных политических сил, включая баллотирующихся кандидатов и их представителей. В помещении участковой избирательной комиссии можно инсценировать правонарушение, а затем ссылаться на этот факт как основание для признания результатов выборов недостоверными или недействительными. Поэтому гласность в работе участковых избирательных комиссий имеет свои пределы, обусловленные нормативным содержанием ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Гласность в деятельности участковых комиссий обеспечивается: во- первых, специальным режимом доступа и правом присутствия в помещении для голосования определенного круга лиц; во-вторых, обязательностью публикации решений комиссии; в-третьих, закрепленным в законе режимом электронной фиксации хода голосования посредством видеокамер, осуществляющих прямую видеотрансляцию в сети «Интернет». Возможны и другие средства, однако перечисленные выше, на наш взгляд, являются основополагающими применительно к деятельности участковых избирательных комиссий.

Правом присутствия в помещении для голосования обладают, прежде всего, избиратели данного избирательного участка. Однако их нахождение в этом помещении является кратковременным и обусловлено целями участия в голосовании. В течение разумного срока каждый избиратель данного избирательного участка вправе ознакомиться с наглядной агитацией, получить избирательный бюллетень с соблюдением установленной процедуры по предъявлению документа, удостоверяющего личность, пройти в кабину для тайного голосования, выразить свою волю, опустить заполненный бюллетень в ящик для голосования и покинуть помещение. Чрезмерно продолжительное нахождение избирателя в помещении для голосования приводит к сомнениям в добросовестности его действий: не намерен ли он, воспользовавшись статусом избирателя, фактически осуществлять полномочия наблюдателя, которые достаточно четко нормируются действующим законодательством и требуют соблюдения ряда условий. При выявлении подобных признаков злоупотребления правом избирателя члены участковой избирательной комиссии должны иметь достаточные полномочия для удаления гражданина из помещения для голосования. Правом длительного присутствия в помещении для голосования (кроме членов участковой избирательной комиссии, которые несут соответствующую обязанность) пользуются члены вышестоящих избирательных комиссий и работники их аппаратов, кандидаты и их представители, наблюдатели и представители СМИ. Указанный круг лиц, на наш взгляд, является более чем достаточным, чтобы обеспечить эффективное наблюдение над ходом работы участковой комиссии. Более того, этот круг можно было бы унифицировать и свести лишь к двум категориям лиц с унифицированным статусом: члены вышестоящих избирательных комиссий и наблюдатели. Последняя категория лиц могла бы включать в себя не только международных и отечественных наблюдателей, но также представителей кандидатов, избирательных объединений, политических партий и т.п. по установленным квотам. Двойное или, тем более, многократное представительство одних и тех же лиц в качестве наблюдателей в помещениях участковых избирательных комиссий, на наш взгляд, могло бы эффективно исключаться благодаря унификации института наблюдателей.

В завершение рассмотрения проблемы гласности в работе участковых избирательных комиссий следует обратить внимание на активное распространение в ходе избирательных кампаний средств электронных видеокамер, транслирующих в режиме on-line ход голосования на избирательных участках в сети Интернет. Данное средство, на наш взгляд, само по себе является допустимым и целесообразным. Однако в законодательстве следует оговорить режим использования подобных видеокамер, который исключал бы восприятие гражданами этих средств в качестве инструмента контроля над их волеизъявлением. На практике данные видеокамеры устанавливаются таким образом, что многие граждане воспринимают их в качестве средства, способного зафиксировать процесс волеизъявления в кабине для тайного голосования. Соответствующие запреты, на наш взгляд, необходимо ввести в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».