Организация деятельности избирательных комиссий по обеспечению законности в избирательном процессе

Обеспечение законности при организации и проведении выборов любого уровня — одна из основных задач современной избирательной практики и важнейшая проблема избирательно-правовой теории.

Следует отметить, что содержание законности не исчерпывается формулой «строгое и неуклонное соблюдение действующего закона всеми субъектами права». В юридической литературе в последнее время категория «законность» разрабатывается и анализируется с точки зрения ее взаимосвязи с различными социально-экономическими, политико-идеологическими, морально-этическими и другими явлениями, при этом подчеркивается их не только взаимосвязь, но и во многом взаимообусловленность[26].

С этих позиций в структуре законности выделяют такие элементы как:

— цель — достижение строгого и неуклонного соблюдения и исполнения всеми участниками общественных отношений норм права;

— взгляды и принципы — содержание и теоретико-мировоззренческая основа законности;

— система средств, приемов и условий, с помощью которых происходит осуществление идеи и начал законности;

— мотивированная деятельность человека — связующий элемент законности, выражающий ее проявление на практике и определяющий ее социальную природу;

— критерии оценки поведения субъектов общественных отношений — действующее законодательство;

— юридическая основа законности — право и правомерное поведение участников общественных отношений[27].

С учетом изложенного, можно следующим образом сформулировать определение законности. Законность — это политико-правовое явление, обусловливающее становление и развитие государственно-правовой формы организации общества и реализацию идеи социальной справедливости и выражающееся в строгом и неуклонном соблюдении и исполнении действующего законодательства.

В качестве исходных начал, принципов законности в монографической и учебной литературе приводятся различные по составу и содержанию политико-правовые установки и постулаты. На наш взгляд, наиболее адекватно отражают сущность и функциональную значимость законности следующие принципы:

— единство законности — общеобязательность требований действующего законодательства для всех субъектов права, технико-юридическое единообразие нормативно-правовых предписаний, в том числе с позиций определения единых критериев оценки поведения участников отношений, их толкования и применения на всей территории государства;

— гарантированность основных прав и свобод граждан — наличие политико-правовых условий, обеспечивающих незыблемость естественно-правового статуса человека и гражданина, защиту и приоритет общегуманитарных ценностей, разумное и справедливое сочетание интересов во взаимоотношениях «человек — общество», «гражданин — государство»;

— неотвратимость юридической ответственности за виновно совершенное правонарушение — выражает юридическую природу законности и заключается в том, что любое противоправное деяние должно повлечь для виновного в его совершении адекватные меры государственно-правового принуждения, соответствующее наказание;

— недопустимость противопоставления законности и целесообразности — принцип, выражающий политико-правовую сущность законности, и заключающийся в том, что любое юридически значимое деяние должно не противоречить нормативно-правовым установлениям, а элементы целесообразности и усмотрения допускаются лишь в рамках, очерченных правовым предписанием, т. е. целесообразность находится в «подчиненном» по отношению к законности положении[28].

Завершая общетеоретический анализ категории «законность», остановимся на определении основных гарантий законности, которые рассматриваются нами как обусловленная закономерностями общественного развития система условий и средств, обеспечивающая реализацию идеи и принципов законности.

В научной литературе гарантии законности подразделяют на общие (экономические, политико-идеологические, нравственнодуховные и др.) и специальные (собственно юридические). Общие гарантии в силу их универсальности и глобального характера создают фундамент поступательного развития и реализации идеи законности. Бескризисное развитие экономики, высокий уровень занятости населения в общественно-полезном труде, реализация идеи правовой государственности, политическая стабильность, идеологическая терпимость и плюрализм, высокий уровень правосознания и правовой культуры в обществе, защита и укрепление морально-нравственных ценностей, — эти и многие другие показатели развития и состояния общества создают основные, базисные предпосылки претворения в жизнь идеи законности.

Специально-юридические гарантии законности во многом производны от общих. Специальные меры, направленные на обеспечение и охрану законности, имеют непосредственный и целевой характер. Они закрепляются в действующем законодательстве и представляют собой систему правовых условий, юридических средств и механизмов, направленных на обеспечение законности. Приведем наиболее существенные из специальных юридических гарантий законности, выделяемых в современной правовой науке[29]:

а) обеспечение полноты и эффективности правовых норм, адекватности отражения ими тенденции развития общества и потребностей в регулировании социальных отношений;

б) повышение уровня контроля и надзора за реализацией законности, качества работы компетентных органов власти по обеспечению законности;

в) увеличение эффективности мер юридической ответственности, обеспечение своевременного предупреждения, выявления и пресечения правонарушений;

г) совершенствование юридической деятельности;

д) развитие правового сознания и повышение уровня правовой культуры населения.

В совокупности перечисленные условия и средства, реализуемые и используемые во взаимосвязи друг с другом, составляют систему гарантий законности.

В последнее время все активнее многие ученые-государство- веды и политики оперируют таким понятием, как «конституционная законность»[30].

Отечественные правоведы С.А. Осипян и В.П. Рябцев под состоянием конституционной законности предлагают понимать «...не только простое соблюдение норм конституции, но и функционирование всей системы правовых институтов, из которых она состоит и которые организует и дифференцирует в правовом отношении»33. Одним из таких правовых институтов понимаемой в приведенном контексте конституционной законности, безусловно, является институт выборов.

На наш взгляд, при проведении выборов наиболее актуальными и представляющими первоочередной научный и практический интерес являются проблемы организации деятельности по обеспечению законности, осуществляемой избирательными комиссиями, принимающими непосредственное участие в организации и проведении избирательных действий и процедур, призванных поддерживать правопорядок в ходе избирательного процесса, разрешать возникающие конфликтные ситуации, а также органами судебной власти и прокуратуры.

Центральное место в обеспечении подготовки, организации и проведения выборов в порядке, регламентированном избирательным законодательством, принадлежит избирательным комиссиям.

Основы правового статуса избирательных комиссий определены в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

На наш взгляд, деятельность избирательной комиссии по обеспечению законности при проведении выборов следует понимать в двух основных значениях: широком и узком.

Деятельность избирательных комиссий, направленная на обеспечение законности в ходе выборов (в широком смысле), представляет собой не просто ряд действий, а целую систему, в которую включаются как действия избирательных комиссий, так и принимаемые ими решения.

Поэтому анализируемый вид деятельности избирательных комиссий можно определить как упорядоченную на основе правовых предписаний систему юридических действий и решений избирательных комиссий, направленных на обеспечение законности при проведении выборов.

Понимаемая в широком значении система действий и решений избирательных комиссий, связанных с обеспечением законности в ходе подготовки, организации и проведения выборного процесса,

33 Осипян С.А., Рябцев В. П. Состояние конституционной законности и прокурорский надзор (конституционные предпосылки и политическая реальность) // Конституционная законность: предпосылки и реальность: Сб. научн. трудов. М., 2002. С. 3.

обусловлена комплексом полномочий этих коллегиальных органов, зафиксированных в избирательном законодательстве.

Полномочия избирательных комиссий, составляющие их компетенцию, как представляется, целесообразно классифицировать по различным основаниям. Так, по уровню избирательной комиссии можно выделить полномочия Центральной избирательной комиссии РФ, полномочия избирательной комиссии субъекта Федерации, полномочия территориальной избирательной комиссии, муниципальной избирательной комиссии, а также окружной и участковой комиссии. По этому же основанию, пользуясь терминологией Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», можно разграничить полномочия вышестоящей избирательной комиссии и полномочия нижестоящей избирательной комиссии.

Полномочия избирательных комиссий можно также разграничить по видам юридической деятельности этих органов. Укажем, что под юридической деятельностью в общей теории права традиционно понимается деятельность по изданию (толкованию, реализации и т. п.) юридических предписаний[31]. По этому основанию следует выделить полномочия избирательных комиссий, связанные а) с правоприменением юридических предписаний, б) с нормотворчеством, в) с толкованием правовых норм.

На наш взгляд, наибольшее практическое значение имеет классификация полномочий избирательных комиссий по функциональному критерию.

Так, наиболее важные полномочия Центральной избирательной комиссии РФ, закрепленные в ст. 21 и других статьях Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также закрепленные в иных избирательных законах можно подразделить на:

— организационно-правовые (п.п. «в» п. 9 ст. 21 — обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, развитием избирательной системы в РФ, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий, изданием необходимой печатной продукцией; п.п. «г» п. 9 ст. 21 — осуществляет меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади для проведения агитации, а также порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов; п.п. «д» п. 9 ст. 21 — осуществляет меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов; п.п. «е» п. 9 ст. 21 — оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь комиссиям; п. 12 ст. 21 — совместно с федеральными органами государственной власти, избирательными комиссиями субъектов РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления организует систему регистрации (учета) избирателей, и участвует в осуществлении этой регистрации (учета); и др.);

контрольные (п.п. «а» п. 9 ст. 21 — осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ; п.п. «б» п. 9 ст. 21 — осуществляет контроль за соблюдением нормативов технологического оборудования, необходимого для работы комиссий; п.п. «з» п. 9 ст. 21 — заслушивает сообщения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в федеральные органы государственной власти; п. 14 ст. 21 — вправе давать заключения о соответствии законов и иных нормативных актов субъектов РФ федеральному законодательству, регулирующему избирательные права граждан; и др.); правозащитные (п. 4 ст. 20, п.п. «к» п. 9, п. 10 ст. 21 — рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по ним мотивированные решения; рассматривает поступившие в период избирательной кампании обращения о нарушении закона, проводит проверки по этим обращениям; п. 5 ст. 20 — при проведении проверки, в т. п. в связи с обращениями, указанными в п. 4 ст. 20, вправе обращаться с представлениями о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы, органы исполнительной власти; и др.);

нормотворческие (п.п. «б» п. 9 ст. 21 — организует разработку нормативов технологического оборудования, необходимого для работы комиссий, утверждает указанные нормативы; п.п. «и» п. 9 ст. 21 — устанавливает нормативы, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей и другие избирательные документы; п. 11 ст. 21 — в соответствии с законом определяет размер и устанавливает порядок оплаты труда работников учреждений и организаций, созданных для обеспечения ее деятельности; п. 13 ст. 21 — в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», обязательные для исполнения; п. 35 ст. 68 — в части, не урегулированной федеральным законом, определяет порядок использования технических средств подсчета голосов, технической системы передачи информации, порядок и сроки передачи, обработки и использования информации о выборах; и др.);

Приведенный критерий разграничения полномочий избирательной комиссии применим при классификации полномочий избирательных комиссий всех уровней.

Комплексный анализ совокупности приведенных полномочий избирательных комиссий позволяет сделать вывод о том, что центральной функциональной задачей системы избирательных комиссий является организация демократических свободных и периодических выборов, являющихся высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти, — на основе закона и в соответствии с его нормативно-правовыми предписаниями. Таким образом, в широком значении деятельность избирательных комиссий, направленная на обеспечение законности в ходе выборов, по существу, тождественна всей деятельности избирательных комиссий, связанной с подготовкой, организацией и проведением избирательной кампании.

В более узком значении в деятельность избирательных комиссий, направленную на обеспечение законности в ходе выборов, на наш взгляд, следует включать лишь осуществление избирательными комиссиями их контрольных и правозащитных полномочий. Так, соотношение и взаимосвязь, с одной стороны, организационноправовых и, с другой — контрольных и правозащитных полномочий заключаются в том, что содержанием реализации первых является, прежде всего, процесс организации выборов, а вторых — обеспечение соответствия этого процесса нормативно-правовым установлениям. Нормотворческие полномочия избирательных комиссий выступают, прежде всего, своеобразным средством обеспечения единообразного применения избирательных законов, а также определенной конкретизации содержащихся в них правовых норм. Лишь реализация избирательными комиссиями контрольных и правозащитных полномочий непосредственно связана с обеспечением соответствия всей правоприменительной практики в области избирательных отношений нормативно-правовым предписаниям, содержащимся в избирательном законодательстве.

Арсенал контрольных и правозащитных полномочий избирательных комиссий весьма широк. Отметим, что объем контрольных полномочий избирательных комиссий «прямо пропорционален» уровню избирательной комиссии — чем выше уровень, тем большими по объему контрольными полномочиями она наделена.

Важнейшей составляющей деятельности избирательных комиссий, связанной с обеспечением законности при проведении выборов, является реализация ими правозащитных полномочий.

Статья 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит ряд правовых норм, подробным образом регламентирующих процессуальный порядок обжалования решений и действий (бездействия), нарушающих избирательные права граждан Российской Федерации.

Так, из п. 6 указанной статьи следует, что решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в непосредственно вышестоящую комиссию, которая обязана, не направляя жалобу в нижестоящую комиссию, за исключением случая, когда обстоятельства, изложенные в жалобе, не были предметом рассмотрения нижестоящей комиссии, рассмотреть жалобу и вынести одно из следующих решений:

а) оставить жалобу без удовлетворения;

б) отменить обжалуемое решение полностью или в части (признать незаконным действие (бездействие)) и принять решение по существу;

в) отменить обжалуемое решение полностью или в части (признать незаконным действие (бездействие)), обязав нижестоящую комиссию повторно рассмотреть вопрос и принять решение по существу (совершить определенное действие).

Пункт 7 анализируемой статьи устанавливает следующий порядок обжалования решения или действия (бездействия) избирательных комиссий, нарушающих избирательные права граждан: решения и действия (бездействие) избирательной комиссии муниципального образования или ее должностного лица могут быть обжалованы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации; решения или действия (бездействие) избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или ее должностного лица — в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации обязаны принять решение в соответствии с пунктом 6 этой же статьи.

Законом специально предусмотрено, что предварительное обращение в вышестоящую комиссию, избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, Центральную избирательную комиссию Российской Федерации не является обязательным условием для обращения в суд (п. 8 ст. 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). А в случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения того же заявителя с аналогичной жалобой в соответствующую комиссию эта комиссия приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу. Суд извещает комиссию о поступившей жалобе и о принятии ее к рассмотрению. В случае вынесения судом решения по существу жалобы комиссия прекращает ее рассмотрение (п. 9 ст. 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Пункт 10 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит перечень субъектов, имеющих право обратиться с жалобами на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан: избиратели, участники референдума, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, иные общественные объединения, инициативная группа по проведению референдума и ее уполномоченные представители, наблюдатели, а также комиссии.

Укажем, что положения этого пункта ст. 75 о том, что в случае, если указанные в жалобе (жалобах) нарушения касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации вправе обратиться в Верховный Суд Российской Федерации, который обязан рассмотреть жалобу по

существу, — признаны не соответствующими Конституции РФ Постановлением Конституционного Суда РФ от 25.02.2004 № 4-П[32].

Сравнительно-правовой анализ нормативных предписаний, регламентирующих порядок рассмотрения обращений (жалоб, заявлений) о нарушениях избирательного законодательства, позволяет сделать вывод о том, что полномочия вышестоящих избирательных комиссий в этой области имеют черты и правозащитных, и контрольных функций. Так, разрешая жалобу на действие (бездействие, решение) нижестоящей комиссии, вышестоящая комиссия вправе не только принять решение об удовлетворении жалобы (оставлении ее без удовлетворения), но и разрешить возникший избирательный спор по существу, признавая незаконными действия, отменяя незаконные решения и восстанавливая нарушенные избирательные права.

Вышестоящая избирательная комиссия, осуществляя контроль за соблюдением законности при осуществлении действий и принятии решений нижестоящими комиссиями, вправе по результатам рассмотрения соответствующей жалобы (заявления, обращения) отменить обжалуемое решение полностью или в части (признать незаконным действие (бездействие)), обязав нижестоящую комиссию повторно рассмотреть вопрос и принять решение по существу (совершить определенное действие).

В ходе проведения проверки по жалобе (обращению, заявлению) или по результатам проверки информации, поступившей из иных источников, избирательная комиссия, установив (или, пользуясь терминологией Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», обнаружив) факт совершения административного правонарушения, составляет протокол об административном правонарушении (готовит материалы для такого протокола) и направляет данный протокол в соответствии с законодательством об административных правонарушениях в правоохранительные органы или в суд.

Кодекс РФ об административных правонарушениях, регулируя полномочия избирательных комиссий, указывает, что эти органы вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.3 (неисполнение решения избирательной комиссии, комиссии референдума, непредставление сведений и материалов по запросу избирательной комиссии, избирательной комиссии референдума), 5.4 (нарушение порядка представления сведений об избирателях, участниках референдума), 5.5 (нарушение порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении выборов, референдумов), 5.8 (нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах порядка и условий проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, и в периодических печатных изданиях), 5.9 (нарушение в ходе избирательной кампании условий рекламы предпринимательской и иной деятельности), 5.10 (проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума вне агитационного периода и в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах), 5.12 (изготовление или распространение агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах), 5.15 (нарушение установленного законодательством о выборах и референдумах права на пользование помещениями в ходе избирательной кампании, подготовки и проведения референдума), 5.17 (непредоставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума), 5.18 (незаконное использование денежных средств при финансировании избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума),

5.19 (Использование незаконной материальной поддержки при финансировании избирательной кампании, кампании референдума),

5.20 (незаконное финансирование избирательной кампании, кампании референдума, оказание запрещенной законом материальной поддержки, связанные с проведением выборов, референдума выполнение работ, оказание услуг, реализация товаров бесплатно или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам), 5.22 (незаконная выдача гражданину избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме), 5.46 (подделка подписей избирателей, участников референдума), 5.47 (сбор подписей избирателей, участников референдума в запрещенных местах, а также сбор подписей лицами, которым участие в этом запрещено федеральным законом), 5.50 (нарушение правил перечисления средств, внесенных в избирательный фонд, фонд референдума), 5.51 (нарушение организацией, индивидуальным предпринимателем, выполняющими работы или оказывающими услуги по изготовлению агитационных печатных материалов, правил изготовления агитационных печатных материалов) КоАП РФ. При этом протоколы об этих административных правонарушениях вправе составлять члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченные избирательными комиссиями, комиссиями референдума (п. 5 ст. 28.3 КоАП РФ).

Таким образом, Кодекс РФ об административных правонарушениях не запрещает (однако, с другой стороны, и не предписывает) составлять протокол об административных правонарушениях, перечисленных выше, территориальным, окружным, муниципальным избирательным комиссиям, избирательным комиссиям субъектов Федерации, ЦИК России (уполномоченным членам этих комиссий).

Вывод о наличии у указанных комиссий полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях следует также из анализа приведенных выше положений закона о порядке разрешения жалоб на действия (бездействие и решения) нижестоящих комиссий (которыми по отношению к перечисленным в любом случае будут являться участковые комиссии). Так, очевидно, принимая решение по существу избирательного спора в порядке, предусмотренном п.п. «б» п. 6 ст. 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», вышестоящая избирательная комиссия вправе, установив достаточные данные, возбудить производство об административном правонарушении, составив соответствующий протокол.

Из аналогичного толкования анализируемых полномочий избирательных комиссий исходила и Избирательная комиссия Калужской области при издании Постановления № 17/2-Ш от 25.07.2003 года «О полномочиях членов Избирательной комиссии Калужской области по составлению протоколов об административных правонарушениях». Так, этим постановлением полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 5.3, 5.4, 5.6, 5.9—5.16, 5.17 п. 1, 5.18—5.20 КоАП РФ, возложены на председателя Избирательной комиссии Калужской области; заместитель председателя наделен полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 5.16, 5.17 п. 1, 5.18—5.20 КоАП РФ; секретарь комиссии — ст. ст. 5.3, 5.9, 5.11—5.13. Этим же постановлением территориальным избирательным комиссиям было предписано рассмотреть вопрос о возложении полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 5.4, 5.10, 5.14, 5.15 КоАП РФ на конкретных членов комиссий[33].

Таким же образом решается вопрос о наделении указанными полномочиями членов избирательных комиссий и в других субъектах РФ. Например, постановлением № 4/28 от 15.09.2003 года председателем Избирательной комиссии Иркутской области назначены уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях (правда, в отличии от «калужского» постановления, без определения конкретных составов административных правонарушений) три члена Избирательной комиссии Иркутской области с правом решающего голоса[34].

Как видим, правовая регламентация наделения избирательных комиссий разного уровня (членов этих комиссий с правом решающего голоса) получает на практике неоднозначное толкование.

На основании изложенного, в целях обеспечения процессуальной определенности и исключения возможности неверного толкования проанализированных норм, регламентирующих составление протокола об административном правонарушении, представляется обоснованным специальное закрепление этого полномочия за избирательной комиссией (уполномоченным членом комиссии) любого уровня в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», дополнив статью 79 этого закона следующего содержания: «Участковая, окружная, муниципальная, территориальная избирательные комиссии, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в ходе подготовки и проведения соответствующих выборов при обнаружении факта административного правонарушения вправе составить в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях протокол об административном правонарушении».

Следует обратить внимание на то, что избирательными комиссиями уделяется сравнительно незначительное внимание реализации полномочий, связанных с возбуждением административных производств по фактам административных правонарушений. На это обстоятельство неоднократно указывала и Центральная избирательная комиссия РФ.

С другой стороны, следует отметить и ряд объективных сложностей, связанных с установлением причастности конкретных лиц к совершению административных правонарушений в области выборов. Так, наиболее распространенными являются нарушения избирательного законодательства, регулирующего правила и условия проведения предвыборной агитации (ст. ст. 5.10—5.12 КоАП РФ). Между тем, ожидать принятия эффективных мер, направленных на своевременное выявление и пресечение, например, изготовления и распространения анонимных агитационных материалов, «силами и средствами» избирательной комиссии не приходится. В условиях напряженной работы, связанной с многочисленными аспектами организационного характера, когда основные усилия членов избирательной комиссии направлены на подготовку и проведение целого массива избирательных действий и процедур, крайне сложной представляется организация избирательной комиссией эффективной системы выявления и пресечения подобных правонарушений. Кроме того, до настоящего времени наукой и практикой не разработаны приемлемые и эффективные правовые механизмы противодействия отдельным «квазиправомерным» способам и методам участия в избирательных кампаниях. От выборов к выборам недобросовестные участники избирательных правоотношений разрабатывают и последовательно внедряют в избирательную практику т. н. «черные» избирательные технологии, «черный пиар», противостоять которым избирательным комиссиям и другим органам, участвую - щим в обеспечении законности избирательного процесса, весьма сложно.

Значительными полномочиями обладают избирательные комиссии соответствующего уровня в области привлечения отдельных субъектов избирательного процесса к конституционно-правовой ответственности. Деятельность, связанная с реализацией этих полномочий, является важной составляющей деятельности избирательных комиссий, направленной на обеспечение законности.

Представляется обоснованной позиция В.В. Игнатенко, разделяемая в настоящее время большинством специалистов в области избирательного права, в соответствии с которой «конституционноправовая ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности и применяется в случаях, предусмотренных нормами конституционного права»38. Несмотря на то, что этот вид юридической ответственности пока прямо не зафиксирован законодательством39, в отличие от уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной, материальной ответственности, правовые реалии диктуют необходимость признания конституционно-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности. Так, законодательство о выборах содержит достаточно разработанный комплекс нормативных оснований конституционно-правовой ответственности.

Действующее законодательство о выборах предусматривает следующие меры конституционно-правовой ответственности, применяемые избирательными комиссиями соответствующего уровня в рамках реализации ими контрольных и правозащитных полномочий:

— предупреждение (например, п. 4 ст. 12 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации) предусматривает право избирательной комиссии в случае нарушения кандидатом, политической партией этого закона вынести этим участникам избирательного процесса предупреждение, которое доводится до сведения избирателей через средства массовой информации либо иным способом);

— отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов (в соответствии с п. 24, 25 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает исчерпывающий перечень оснований отказа в регистрации, включающий грубые нарушения избирательного законодательства);

— отмена решения об итогах голосования, о результатах выборов (п. 1 ст. 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит правило, в соответствии с которым, если при проведении голосования или установлении итогов голосования были допущены нарушения закона, регламентирующего проведение соответствующих выборов, референдума, вышестоящая комиссия до установления ею

38 Игнатенко В.В. Юридическая ответственность и избирательный процесс. М., 2002. С. 10.

39 См.: Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России: Курс лекций. М., 1999. С. 21.

итогов голосования, определения результатов выборов, референдума может отменить решение нижестоящей комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, референдума и принять решение о повторном подсчете голосов, а если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, участников референдума — о признании итогов голосования, результатов выборов, референдума недействительными);

— возмещение расходов, понесенных избирательной комиссией при подготовке и проведении выборов, перечисление избирательного залога в доход соответствующего бюджета (в соответствии с п. 15 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», избирательный залог не подлежит возврату и перечисляется избирательной комиссией в доход соответствующего бюджета. Основания возврата указаны в п. 14 ст. 38.

Юридический анализ контрольных, правозащитных, а также организационно-правовых полномочий избирательных комиссий, с учетом их ресурсного, кадрового и материально-технического обеспечения позволяет сделать вывод о том, что надлежащая организация работы избирательной комиссии любого уровня, включая ее работу, направленную на обеспечение законности в ходе выборов, невозможна без формирования эффективного и тесного взаимодействия избирательной комиссии и различными государственными структурами.

Действующая редакция Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит ряд правовых норм, в которых очерчены основы регулирования взаимоотношений между избирательными комиссиями и органами государственной власти и местного самоуправления. Так, из предписаний п. 12 ст. 20 этого закона следует, что избирательные комиссии независимы в пределах своей компетенции от указанных органов. Пункт 13 той же статьи устанавливает обязательность решений и иных актов избирательных комиссий для государственных и муниципальных органов власти, а также всех субъектов избирательного процесса и участников референдума.

Между тем, указанными нормами не исчерпывается правовое регулирование взаимоотношений избирательных комиссий и органов публичной власти, а также государственных и муниципальных учреждений и организаций, имеющих определенную государственную (муниципальную) долю в своем уставном капитале. Так, пункты 16—19 ст. 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливают ряд обязанностей этих органов, учреждений и организаций по содействию в реализации полномочий комиссий, предоставлению необходимых сведений, информации, материальноресурсного обеспечения и др., без надлежащего исполнения которых качественные подготовка и проведение выборов невозможны. Кроме того, комиссии вправе обращаться с представлениями о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы, органы исполнительной власти. Законом установлена обязанность этих органов в пятидневный срок, а если представление получено за пять и менее дней до дня голосования — не позднее дня, предшествующего дню голосования, и если в день голосования или в день, следующий за днем голосования — немедленно принять меры по пресечению этих нарушений и незамедлительно проинформировать обратившуюся избирательную комиссию.

Так, одним из основных источников получения органами внутренних дел информации о готовящихся и совершенных правонарушениях в сфере выборов, являются указанные выше представления избирательных комиссий. Укажем здесь, что органы милиции в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушений вправе возбудить административное производство (составить соответствующий протокол) по целому ряду административных правонарушений в сфере выборов, которые предусмотрены статьями 5.10, 5.11, 5.12, 5.14, 5.15, 5.16, 5.47, 5.49 КоАП РФ.

Отметим также, что полномочиями по возбуждению административных производств посредством составления протоколов об административных правонарушениях в сфере выборов законодательством об административных правонарушениях наделены также: должностные лица органов, уполномоченных в области печати и средств массовой информации (ст. ст. 5.5, 5.10, 5.11, 5.13, 5.51 КоАП РФ), должностные лица органов, уполномоченных в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вещания (ст. ст. 5.5, 5.10, 5.11, 5.13 КоАП РФ), инспектора Счетной палаты РФ (ст. 5.21 КоАП РФ), а также органы прокуратуры.

Завершая юридический анализ содержания деятельности избирательных комиссий, направленной на обеспечение законности при проведении выборов, сформулируем некоторые выводы.

Понимаемая в широком значении деятельность избирательных комиссий, направленная на обеспечение законности при проведении выборов, по существу, синонимична всей деятельности избирательных комиссий, поскольку центральной функциональной задачей системы избирательных комиссий является организация выборов на основе закона и в соответствии с его нормативно-правовыми предписаниями.

В более узком значении под деятельностью избирательных комиссий, направленной на обеспечение законности в ходе выборов следует понимать упорядоченную на основе правовых предписаний систему юридических действий и решений избирательных комиссий, осуществляемых ими в ходе реализации контрольных и правозащитных полномочий.

За период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва с 01.09.2007 г. по 08.12.2007 г. в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации поступило 595 обращений (жалоб, заявлений) о нарушениях избирательного законодательства при подготовке и проведении указанных выборов. Среди них 181 обращение — обращение политических партий Ф

и региональных отделений политических партий по всей территории Российской Федерации. По состоянию на 28 апреля 2008 г. из общего числа жалоб подтвердились 7[35].

За период избирательной кампании по выборам Президента Российской с 28.11.2007 г. по 07.03.2008 г. в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации поступило 457 обращений (жалоб, заявлений) о нарушениях избирательного законодательства при подготовке и проведении указанных выборов. Среди них 24 обращения политических партий и региональных отделений политических партий по всей территории Российской Федерации.

По состоянию на 12 мая 2008 г. из общего числа жалоб подтвердились 2 (частично)[36].

Как показали результаты проведенного исследования, объем предусмотренных законом полномочий избирательных комиссий обеспечивает в целом необходимые и достаточные правовые условия для организации эффективной деятельности избирательных комиссий, направленной на обеспечение законности в ходе выборов.

2.3.