Содействие органов внутренних дел избирательным комиссиям в обеспечении законности при организации и проведении выборов

Среди задач, выполняемых органами внутренних дел по защите прав и свобод граждан Российской Федерации, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, российским законодательством на них возложена обязанность по содействию избирательным комиссиям в реализации полномочий по подготовке и проведению выборов органов государственной власти и органов местного самоуправления[37].

За современную историю выборов в стране сложилась определенная практика конструктивного взаимодействия организаторов выборов с органами внутренних дел. В то же время большой объем и разнообразие применяемых избирательных технологий требует от избирательных комиссий и органов внутренних дел более решительных и наступательных действий по выявлению и пресечению нарушений избирательного законодательства в целях обеспечения эффективной защиты избирательных прав граждан.

В подготовке и проведении федеральных выборов участвуют около одного миллиона человек, работающих в различных избирательных комиссиях. В целях обеспечения общественной безопасности необходима консолидация вокруг избирательных комиссий всех структур, занимающихся подготовкой и проведением выборов. Государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, их должностные лица обязаны оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности, предоставлять необходимые помещения для работы и голосования, транспортные средства, средства связи, техническое оборудование.

Избирательные комиссии работают открыто и гласно. Решения, иные акты, принятые комиссиями в пределах их компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей.

Неисполнение решения избирательной комиссии, принятого в пределах ее компетенции, согласно части 1 статьи 5.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — Кодекс), влечет наложение административного штрафа:

на должностных лиц — в размере от одной до двух тысяч рублей;

на юридических лиц — от десяти до двадцати тысяч рублей.

В совместной деятельности органов внутренних дел и избирательных комиссий складывающиеся правоотношения основываются на двух формах — взаимодействие и оказание содействия.

В первом случае органы внутренних дел непосредственно принимают практические меры по решению стоящих перед ними задач, установленных законодательством, либо эти меры согласуются с избирательными комиссиями в ходе избирательного процесса.

Во втором — органы внутренних дел принимают меры по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий по подготовке и проведению выборов в соответствии с обращениями (представлениями) комиссий, то есть их совместная деятельность носит формы организационно-правового и практического сотрудничества. Они постоянно развиваются и наполняются новым содержанием, исходя из требований избирательного законодательства, в соответствии с задачами органов внутренних дел.

В ходе подготовки и проведения выборов органы внутренних дел в пределах своей компетенции содействуют избирательным комиссиям в:

— проведении проверок по представлениям избирательных комиссий о нарушениях избирательного законодательства, их пресечении, информируя комиссии о результатах;

— проверке данных о наличии у кандидатов неснятой, непогашенной судимости, об имуществе кандидата, принадлежащем ему на правах собственности;

— проверке достоверности сведений об избирателях и подписей избирателей в подписных листах в поддержку кандидатов (списков кандидатов);

— пресечении противоречащей закону предвыборной агитации, предотвращении изготовления подложных и незаконных предвыборных агитационных материалов, их изъятии, установлении заказчиков, изготовителей, распространителей и источников оплаты;

— обеспечении охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении публичных массовых мероприятий (собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетов и т.

— осуществлении содействия членам избирательных комиссий в реализации их законной деятельности, если им оказывается противодействие или угрожает опасность;

— охране помещений избирательных комиссий и помещений для голосования, сопровождении транспортных средств комиссий при перевозке избирательной документации.

В ходе содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий органы внутренних дел при выполнении своих обязанностей, установленных Законом Российской Федерации «О милиции», Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации участвуют в решении задач по:

— предотвращению негативных воздействий на избирательную кампанию в интересах кандидатов, избирательных объединений, зарегистрировавших списки кандидатов;

— защите жизни, здоровья и безопасности членов комиссий, кандидатов, других участников выборов;

— противодействию использования административного ресурса, направленного на достижение определенного результата в пользу «нужных» кандидатов и партийных списков, в том числе с привлечением государственных служащих к незаконной агитации, использованию силовых методов воздействия на избирателей либо их подкупа.

Важное значение имеет взаимодействие избирательных комиссий с органами, осуществляющими учет граждан, при составлении списка избирателей. Список избирателей — это избирательный документ, содержащий сведения о гражданах Российской Федерации, проживающих на территории избирательного участка и обладающих активным избирательным правом. Он относится к числу наиболее важных документов, без которых проведение выборов невозможно.

В соответствии со списком избирателей проводится выдача избирательного бюллетеня для тайного голосования, устанавливается общее число избирателей, принявших участие в выборах.

Гражданин, достигший на день голосования 18 лет и зарегистрированный по месту жительства на определенной территории, должен быть включен в список избирателей.

Информацию о составе проживающих, прибывающих на жительство и убывающих граждан Российской Федерации предоставляют службы учета: подразделения территориальных органов Федеральной миграционной службы, осуществляющие регистрационный учет населения.

Регистрация и снятие гражданина с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства осуществляется в соответствии с правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» и приказом ФМС от 20 сентября 2007 года № 208 «Об утверждении административного регламента предоставления ФМС государственной услуги по регистрационному учету граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации».

Органы регистрационного учета, осуществляющие выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина на территории Российской Федерации, не реже, чем один раз в месяц предоставляют главе местной администрации муниципального района, городского округа сведения:

— о фактах выдачи и замены паспорта;

— о фактах регистрации и снятия с регистрационного учета по месту жительства (в отношении вынужденных переселенцев — по месту пребывания) граждан (пункт 2.7 Положения

о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации).

Полученные сведения глава местной администрации передает в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации для ввода в Государственную автоматизированную систему Российской Федерации «Выборы» и ведения Регистра избирателей, которые затем используются территориальными комиссиями для составления списка избирателей.

В мае 2005 года в рамках Соглашения между ЦИК России и МВД России в целях совершенствования взаимодействия избирательных комиссий и органов внутренних дел при регистрации (учете) избирателей подписан Протокол № 1 к Соглашению. В нем определен общий порядок совместных действий избирательных комиссий и органов внутренних дел как держателей собственных информационных ресурсов.

Основная проблема, с которой сталкиваются избирательные комиссии при рассмотрении жалоб на невключение гражданина в список избирателей, связана с определением характера его проживания на территории избирательного участка. Задача органов регистрационного учета заключается в более тесном и постоянном взаимодействии с избирательными комиссиями по уточнению сведений о включении зарегистрированных граждан в список избирателей.

Данные обстоятельства необходимы для существенного организационно-технического укрепления территориальных органов Федеральной миграционной службы для организации обеспечения более оперативного и качественного регистрационного учета граждан и своевременного предоставления сведений о них в местную администрацию, перехода на обработку материалов с применением новых аппаратно-программных комплексов. Перевод регистрации граждан на компьютерную основу требует оперативного разрешения, как и подготовка кадрового состава, способного использовать имеющиеся информационные системы.

Органы внутренних дел содействуют избирательным комиссиям в проведении проверки соблюдения: порядка сбора подписей избирателей в поддержку кандидатов, списка кандидата; достоверности подписей избирателей.

Структурные подразделения территориальных органов Федеральной миграционной службы содействуют избирательным комиссиям в проверке достоверности сведений об избирателях.

Сотрудникам органов, оказывающих содействие избирательным комиссиям, необходимо знать, что в соответствии с пунктом 6 статьи 37 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» запрещается:

— участие органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления организаций независимо от формы собственности, учреждений, членов избирательных комиссий с правом решающего голоса в сборе подписей;

— сбор подписей на рабочих местах, по месту учебы, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, стипендий, иных социальных выплат;

— сбор подписей при оказании благотворительной помощи;

— принуждение избирателей в процессе сбора подписей и их вознаграждение за внесение подписей.

На практике перечисленные запреты нередко нарушаются как самими кандидатами, так и их избирательными штабами. При этом значительное число подписей добываются за счет использования административного ресурса, когда руководители органов управления организаций, учреждений по разнарядкам свыше предлагают работникам поддержать кандидата от конкретной партии, фактически принуждая их поставить свои подписи в поддержку кандидата либо при выходе из предприятия, или на рабочих местах.

Избирательные комиссии без оперативной помощи органов внутренних дел справиться с нарушениями при сборе подписей и проверке их достоверности практически не в состоянии. Задача органов внутренних дел состоит в том, чтобы (как это следует и из Закона Российской Федерации «О милиции») организовать выявление и пресечение нарушений порядка сбора подписей, установить лиц, виновных в принуждении избирателей поставить свои подписи в подписных листах и составить протокол при нарушении правового запрета, установленного пунктом 6 статьи 37 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Подделка подписей избирателей в соответствии со статьей 5.46 Кодекса влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей.

В соответствии с пунктом 3 статьи 38 Федерального закона об основных гарантиях, частью 7 статьи 43 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и пунктом 3 статьи 38 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» установлена процедура проверки соблюдения порядка сбора подписей избирателей, оформления подписных листов, достоверности содержащихся в подписных листах сведений об избирателях и их подписей, а также оснований для признания подписей недействительными. Эту проверку обеспечивают рабочие группы, создаваемые соответствующими избирательными комиссиями с привлечением в установленном порядке экспертов-почерковедов из числа специалистов органов внутренних дел, специализированных организаций, осуществляющих учет населения, иных государственных органов, в которые избирательные комиссии обращаются с представлением.

Заключения экспертов, изложенные в ведомостях проверки подписных листов, могут служить основанием для признания недостоверными содержащихся в подписных листах сведений об избирателях и их подписей. Эксперт-почерковед проверяет достоверность подписей избирателей и по результатам экспертизы составляет заключение, в котором излагает основания недостоверности подписей, выполненных от имени одного лица другим лицом.

Недействительной подписью экспертом признается подпись избирателя, собранная с нарушением порядка сбора подписей избирателей и (или) оформления подписного листа. Основания для признания подписей недействительными также излагаются экспертом в заключении с пояснением того, в чем именно состоит недействительность той или иной подписи.

Сотрудники структурных подразделений территориальных органов Федеральной миграционной службы проверяют соответствие сведений об избирателях, включенных в подписной лист, с базой данных указанного подразделения о регистрации избирателя на территории избирательного округа.

На избирательных комиссиях лежит обязанность всесторонне и тщательно изучать полученные экспертные заключения специалистов, оказывающих содействие в указанной сфере, и принимать обоснованное решение о признании подписи избирателей недостоверной или недействительной, сведений об избирателе подлинными или недостоверными.

В целях установления фактов нарушения порядка сбора подписей сотрудники органов внутренних дел должны оперативно взаимодействовать с избирательными комиссиями, избирателями, кан- дидатами, другими участниками выборов. При получении информации о нарушениях следует оперативно выезжать на место сбора подписей для пресечения нарушения, выяснения организаторов и участников.

Статья 5.47 Кодекса за нарушение порядка сбора подписей предусматривает наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей, на должностных лиц — от двух тысяч до трех тысяч рублей, на юридических лиц — от десяти до двадцати тысяч рублей.

При представлении в избирательную комиссию документов для регистрации кандидат в депутаты либо кандидат на выборную должность в соответствии с пунктами 2.1 и 3 статьи 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» должен в случае наличия у него неснятой и непогашенной судимости указать сведения о судимости, а также о размере и об источниках доходов, об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, о вкладах в банках, ценных бумагах.

Указанные сведения являются открытыми и предназначены для наиболее полного информирования избирателей о личности кандидата. Сокрытие сведений о неснятой и непогашенной судимости является основанием отказа в регистрации кандидата.

Избирательные комиссии обязаны обеспечить проверку сведений о всех без исключения кандидатах путем обращения с представлением в соответствующие правоохранительные органы, которые в силу своей компетенции располагают соответствующими возможностями.

Изучение практики органов внутренних дел позволяет выделить следующую схему работы с представлениями избирательных комиссий:

— оперативная регистрация органом внутренний дел представления избирательной комиссии, доклад руководителю и его поручение ответственному исполнителю, с указанием срока подготовки ответа обратившейся комиссии;

— поиск ответственным исполнителем нужной информации по учетным данным информационного центра (базы данных УВД — ОВД) о конкретных кандидатах;

— при необходимости уточнения полученных сведений оформляются запросы в информационные центры МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, районные (городские) суды, их отправка по соответствующим каналам связи и контроль за получением ответа;

— подготовка ответственным исполнителем сообщений для направления в избирательную комиссию о результатах проверки.

Необходимо отметить, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» обязывает проверяющие органы сообщать избирательной комиссии о результатах проверки сведений о кандидатах в течение 10 дней. Если представление поступило за 10 и менее дней до дня голосования, сообщение должно быть представлено в срок, установленный избирательной комиссией.

Данная обязанность органов внутренних дел закреплена в федеральных и региональных законах о выборах, а также в пункте 27 статьи 10 Закона Российской Федерации «О милиции».

Содействие органов внутренних дел избирательным комиссиям в проверке биографических сведений кандидатов заключается в более полном использовании в соответствии с законодательством Российской Федерации всего арсенала правовых, информационных и организационных ресурсов, которыми располагают органы внутренних дел для создания своевременного и надежного заслона на пути проникновения экстремистских и криминальных элементов во властные структуры.

Среди форм предвыборной агитации в статье 53 Федерального закона «Об основных гарантиях...» закрепляется осуществление права на агитацию посредством проведения агитационных публичных мероприятий. В соответствии с Федеральным законом от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» публичное мероприятие представляет собой открытую, мирную, доступную каждому, проводимую в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акцию, осуществляемую по инициативе граждан Российской Федерации, партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны.

В пункте 1 статьи 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержатся ограничения при проведении предвыборной агитации о том, что выступления кандидатов и их доверенных лиц, представителей и доверенных лиц избирательных объединений граждан на публичных мероприятиях не должны содержать призывы к совершению деяний, определяемых в статье 1 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» как экстремистская деятельность, а также обосновывать или оправдывать экстремизм. Запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, агитация, при проведении которой осуществляется демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо сходных с ними атрибутики или символики до степени их смешения.

Отличительным признаком митингов, демонстраций и шествий является уведомительный характер их проведения. Подача уведомления возлагается указанным Федеральным законом на организатора публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо в орган местного самоуправления о целях, форме, месте, дате и времени проведения, предполагаемом количестве участников и другие сведения. Запрещается проведение публичного мероприятия на территориях, непосредственно прилегающих к опасным производственным объектам: путепроводам, железнодорожным магистралям, нефтегазопроводам, линиям электропередач и иным объектам, перечисленным в Федеральном законе «О собраниях, митингах, шествиях и пикетированиях».

Федеральный закон обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления оказывать содействие зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям в организации и проведении агитационных публичных мероприятий.

Обязанность по обеспечению безопасности граждан при проведении публичного мероприятия возложена на соответствующий орган внутренних дел, на территории которого планируется данное мероприятие. Распоряжением начальника органа внутренних дел назначается уполномоченный представитель, наделенный правами требовать от организатора мероприятия соблюдения положений Федерального закона «О собраниях, митингах, шествиях и пикетированиях», вплоть до прекращения публичного мероприятия (ст. 14 упомянутого Федерального закона).

Неисполнение законных требований сотрудников милиции или неповиновение отдельных участников мероприятия этим требованиям влечет за собой ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.

Предвыборная агитация является одной из важных стадий избирательного процесса. От ее организации зависит успех выборов и потому практически во всех избирательных кампаниях предвыборная агитация — это одно из наиболее сложных и конфликтообразующих разновидностей действий участников выборов. Это обусловлено, с одной стороны, напряженной, вполне реальной агитационной борьбой за голоса избирателей, а с другой — применением в этой борьбе различного рода юридически некорректных информационных и агитационных технологий.

Проведение предвыборной агитации подробно регулируется в статьях 48—56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», дается перечень конкретных видов деятельности, признаваемых предвыборной агитацией, форм и методов, посредством которых допустимо агитационное воздействие на избирателей.

Агитационный период начинается со дня выдвижения гражданина в качестве кандидата, выдвижения избирательным объединением списка кандидатов и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. В день голосования и в предшествующий ему день проведение предвыборной агитации запрещается. Проводить предвыборную агитацию имеют право кандидаты, избирательные объединения, граждане Российской Федерации, общественные объединения, в том числе не являющиеся избирательными объединениями.

Предвыборная агитация может проводиться:

— на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;

— посредством проведения агитационных публичных мероприятий (собраний, встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных дебатов, дискуссий);

— посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;

— иными не запрещенными законом методами.

Предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в форме: публичных дебатов, дискуссий, «круглых столов», пресс-конференций, интервью и выступлений, показа телеочерков, видеофильмов о кандидате, избирательном объединении, зарегистрировавшем список кандидатов.

В основе конкретных форм предвыборной агитации лежит деятельность, которая направлена на передачу информации о кандидате, списке кандидатов, избирательном объединении, и имеет целью побудить избирателей к голосованию за конкретных кандидатов, списки кандидатов и, соответственно, против остальных кандидатов, списков кандидатов.

Избирательное законодательство возлагает обязанность по осуществлению контроля за соблюдением установленного порядка проведения предвыборной агитации и принятии мер по устранению допущенных нарушений на избирательные комиссии.

В целях пресечения противоправной агитационной деятельности избирательные комиссии обязаны подготовить обращения в суды, правоохранительные органы, органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и другие.

В своих представлениях комиссии должны изложить не только сообщение о нарушениях, но и представить факты, свидетельствующие о незаконном характере агитационной деятельности.

При этом органы внутренних дел обязаны в соответствии с пунктом 9 статьи 56 Федерального закона об основных гарантиях и пунктом 28 статьи 10 Закона Российской Федерации «О милиции» самостоятельно и в инициативном порядке принимать меры по пресечению в ходе избирательной кампании противоречащей закону предвыборной агитации, предотвращению изготовления подложных и незаконных предвыборных печатных и иных агитационных материалов, устанавливать их изготовителей и источник их оплаты.

В соответствии со статьей 48 Федерального закона об основных гарантиях запрещается проводить предвыборную агитацию, выпускать и распространять любые агитационные материалы:

— федеральным органам государственной власти, органам власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам и органам местного самоуправления;

— лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим, лицам, являющимся членами органов управления организаций независимо от формы собственности;

— воинским частям, военным учреждениям и организациям;

— благотворительным и религиозным организациям, учрежденными ими организациями, членами и участниками религиозных объединений при совершении обрядов и церемоний;

— комиссиям, членам комиссий с правом решающего голоса;

— иностранным гражданам, лицам без гражданства;

— международным организациям и международным общественным движениям;

— представителям средств массовой информации при осуществлении ими профессиональной деятельности (редакторам, корреспондентам, журналистам, обозревателям и др.);

— запрещается также прямое или косвенное привлечение к агитации лиц, не достигших на день голосования 18 лет.

В соответствии с пунктом 2 статьи 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» при проведении предвыборной агитации запрещается осуществлять подкуп избирателей:

— вручать им денежные средства, подарки, иные материальные ценности иначе как за выполнение организационной работы (сбор подписей, агитационную работу);

— производить вознаграждение избирателей, выполнявших указанную организационную работу, в зависимости от итогов голосования;

— проводить льготную распродажу товаров, бесплатно распространять любые товары, за исключением печатных материалов и значков, специально изготовленных для избирательной кампании;

— предоставлять услуги безвозмездно или на льготных условиях, воздействовать на избирателей посредством обещаний передачи денежных средств, ценных бумаг и других материальных благ;

— в период всей избирательной кампании не допускается проведение лотерей и других основанных на риске игр, в которых выигрыш призов или участие в розыгрыше призов зависит от голосования, результатов выборов, либо которые иным образом связаны с выборами.

Органы внутренних дел вправе в соответствии с Законом Российской Федерации «О милиции» принимать меры, установленные действующим законодательством, к лицам, нарушающим избирательное законодательство при проведении предвыборной агитации. Серьезным нарушением прав граждан на свободное волеизъявление является подкуп избирателей. Анализ судебной практики избирательных споров показывает, что в основе подкупа, как правонарушения, лежит факт незаконной передачи вознаграждения за соответствующее поведение подкупаемого. Самое главное заключается в установлении доказательства того, что подкуп избирателей, а также незаконная благотворительная деятельность проводились в целях воздействия на избирателя или приглашение его голосовать за или против конкретного кандидата, списка кандидатов.

Это обстоятельство требует установить не только факт подкупа либо благотворительной деятельности, но и, что весьма трудно доказать, причинно-следственную связь между указанными фактами и волеизъявлением конкретного избирателя.

Подкуп избирателей, если эти действия не содержат признаков уголовно наказуемого деяния, как и неправомерная благотворительная деятельность, являются основанием привлечения виновных к административной ответственности по статье 5.16 КоАП РФ и влекут наложение штрафа на граждан от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей, на должностных лиц — от трех тысяч до четырех тысяч рублей, на юридических лиц — от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

В период избирательной кампании не допускается проведение лотерей и других основанных на риске игр, в которых выигрыш призов или участие в розыгрыше призов зависит от итогов голосования, результатов выборов либо которые иным образом связаны с выборами. Федеральный закон «О лотереях» понимает под лотереей игру, проводимую в соответствии с договором, в которой ее сторона (участник) получает право на выигрыш, если она будет признана выигравшей в соответствии с договоренностью участников. Другими играми, основанными на риске, могут быть: тотализатор, в котором заключается пари на прогноз возможных вариантов ситуации, связанной с результатами выборов; игры с использованием специальных автоматов с денежными или иными выигрышами.

Установление запрета на данные виды деятельности связано с тем, что при проведении лотерей, организации тотализаторов возможно оказание воздействия на волеизъявление избирателей. Нарушение запрета на проведение лотерей и других основанных на риске игр в ходе избирательной кампании согласно статьи 5.49 Кодекса влечет наложение административного штрафа на граждан — в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей, на должностных лиц — от трех тысяч до пяти тысяч рублей, на юридических лиц — от тридцати до пятидесяти тысяч рублей. Протоколы об административных правонарушениях по статьям 5.16 и 5.49 Кодекса вправе составлять должностные лица органов внутренних дел (милиции).

В соответствии с пунктом 9 статьи 56 Федерального закона «Об основных гарантиях...» и пунктом 28 статьи 10 Закона Российской Федерации «О милиции» органы внутренних дел обязаны принимать меры по предотвращению изготовления подложных и незаконных предвыборных печатных, аудиовизуальных, иных агитационных материалов, их изъятию, а также устанавливать изготовителей указанных материалов и источник их оплаты.

Наиболее распространенными видами агитационных материалов являются: календари, плакаты, листовки, аудио- и видеопродукция. Статья 54 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет условия выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов. Все они должны изготавливаться на территории Российской Федерации и содержать сведения об изготовителе агитационных материалов, заказчике, информацию о тираже и дате выпуска, указание об оплате их изготовления из средств соответствующего избирательного фонда.

Экземпляры печатных агитационных материалов или их копии, экземпляры аудиовизуальных материалов, фотографии и другие до начала их распространения должны быть представлены в соответствующую избирательную комиссию вместе со сведениями о месте нахождения (об адресе места жительства) организации (лица), изготовившей и заказавшей (изготовившего и заказавшего) эти материалы.

Агитационные материалы не могут содержать коммерческую рекламу. Запрещается их изготовление без предварительной оплаты за счет средств соответствующего избирательного фонда.

Для размещения агитационных материалов органы местного самоуправления не позднее чем за 30 дней до дня голосования обязаны выделить специальные места, удобные для посещения избирателями.

Запрещается их вывешивание, размещение на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в помещениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность, в зданиях, где размещены избирательные комиссии, помещениях для голосования и на расстоянии менее 50 метров от входа в них.

Предотвращение органами внутренних дел изготовления подложных и незаконных агитационных материалов является профилактической мерой. Изъятие в соответствии с действующим законодательством незаконно изданных предвыборных материалов, установление фактов правонарушений и лиц, их совершивших, задержание этих лиц, иные установленные законом меры могут быть мерами обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

Пресечение административных правонарушений как задача милиции, установленная статьей 2 Закона Российской Федерации «О милиции», состоит в принудительном прекращении административно-наказуемых деяний, недопущении возникновения их общественно опасных последствий.

Изготовление или распространение агитационных материалов с нарушением требований закона влечет наложение административного штрафа в соответствии с частью 1 статьи 5.12 Кодекса на граждан — от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей, на должностных лиц — от двух тысяч до трех тысяч рублей, на юридических лиц — от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

Для сведения и учета в практической деятельности органов внутренних дел Председатель ЦИК России направил председателям избирательных комиссий субъектов Российской Федерации 5 июня 2006 года письмо № 01-23/1572, в котором изложена позиция, выработанная ЦИК России, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Министерством культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, Федеральным агентством по печати и массовым коммуникациям по некоторым проблемам пресечения незаконной агитационной деятельности и изъятия незаконных агитационных материалов.

Обращено внимание на следующие вопросы:

1. При оценке деятельности представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, противозаконной агитационной деятельностью может признаваться только умышленное совершение действий, перечень которых дается в пункте 2 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

2. При обращении соответствующей избирательной комиссии в правоохранительные органы с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности, об изъятии незаконных агитационных материалов и о привлечении организаций средств массовой информации, их должностных лиц к ответственности следует иметь в виду, что изъятие, а равно уничтожение тиража или его части допускается не иначе как по вступившему в силу решению суда (ч. 2 ст. 28 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»).

Исходя из норм данного Закона, такая мера, как изъятие незаконных печатных агитационных материалов правоохранительными органами на основании представления избирательной комиссии, не может быть применена к периодическим печатным изданиям.

Недопустимыми, согласно положениям упомянутого Закона, являются и меры по приостановлению распространения периодического печатного издания, например, путем ареста тиража в помещении редакции без его изъятия. Распространение продукции СМИ может быть прекращено исключительно по решению суда.

Только суд призван незамедлительно рассмотреть поступившее от комиссии представление и, при наличии на то оснований, принять судебный акт, в соответствии с которым правоохранительные органы должны незамедлительно осуществить изъятие тиража.

3. Выпускаемые и распространяемые вкладыши (приложения) к печатным СМИ, имеющие признаки самостоятельного периодического печатного издания, но не зарегистрированные в качестве такового (в том случае, если закон требует их регистрации), надлежит квалифицировать в качестве печатных агитационных материалов, в отношении которых не действует порядок изъятия, установленный статьей 28 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации». Такие материалы могут изыматься правоохранительными органами по представлению избирательной комиссии, в котором должно содержаться указание на то, что эти материалы по вышеуказанной причине квалифицируются в качестве печатных агитационных материалов. При этом правоохранительные органы не должны допускать изъятия вместе с вкладышами (приложениями) экземпляров самого периодического печатного издания, к которому приложены эти материалы.

4. По представлению избирательной комиссии о пресечении противоправной агитационной деятельности, изъятии незаконных агитационных материалов, в отношении которых установлено, что они в действительности не являются экземплярами соответствующего периодического печатного издания (так называемые «газеты-двойники»), правоохранительные органы принимают соответствующие меры по пресечению противоправной агитационной деятельности, изъятию указанных материалов и иным действиям по отношению

к виновным лицам в соответствии с законодательством Российской Федерации[38].

Актуализируется взаимодействие избирательных комиссий с органами, осуществляющими регистрационный учет населения, при проверке достоверности сведений о гражданах при внесении добровольных пожертвований в избирательные фонды.

Финансирование подготовки и проведения выборов производится за счет средств, выделяемых из соответствующего бюджета (федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета).

Они выделяются избирательным комиссиям, которые по окончании избирательной кампании отчитываются о расходовании денежных средств перед представительным органом власти соответствующего уровня.

Финансирование избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений ведется из избирательных фондов, создаваемых ими для указанной цели. Поступление денежных средств в фонды кандидатов зависит от их умения привлечь избирателей, иные группы поддержки.

Порядок создания избирательных фондов и расходования средств фондов регламентирован статьями 58, 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Законом вводятся ограничения на финансовую поддержку кандидатов, избирательных объединений.

Избирательный фонд представляет собой совокупность денежных средств, которые получают кандидаты и избирательные объединения в установленном законом порядке и направляют на ведение своих избирательных кампаний.

Избирательные фонды могут создаваться за счет: собственных средств кандидатов, избирательного объединения; средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением; избирательного объединения; добровольных пожертвований граждан; добровольных пожертвований юридических лиц; средств, выделенных кандидату, избирательному объединению соответствующей комиссией в случае, если это предусмотрено законом.

Пункт 6 статьи 58 Федерального закона об основных гарантиях содержит исчерпывающий перечень субъектов, которым запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды. Это — иностранные государства и иностранные организации, лица без гражданства, лица, не достигшие возраста 18 лет, международные организации, органы государственной власти и органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, российские юридические лица с иностранным участием, если доля (вклад) иностранного участия в их уставном (складочном) капитале превышает 30 процентов на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, воинские части и военные учреждения, правоохранительные органы, благотворительные и религиозные организации, анонимные жертвователи и другие.

Избирательные фонды создаются кандидатами после письменного уведомления избирательной комиссии об их выдвижении до представления документов для их регистрации комиссией. Избирательные объединения, выдвинувшие списки кандидатов, обязаны создавать фонды после регистрации их уполномоченных представителей по финансовым вопросам соответствующей комиссией. Статьей 67 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и статьей 61 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» регламентируется порядок внесения добровольных пожертвований в избирательные фонды, в соответствии с которыми добровольные пожертвования граждан в избирательный фонд кандидата вносятся в отделение связи, кредитную организацию лично гражданином Российской Федерации из собственных средств, при этом он указывает сведения о себе. Добровольные пожертвования юридических лиц осуществляются в безналичном порядке путем перечисления денежных средств на специальный избирательный счет с указанием необходимых сведений о юридическом лице. Добровольные пожертвования зачисляются на специальный счет не позднее следующего операционного дня.

Органы регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации — территориальные органы Федеральной миграционной службы, которые в соответствии с частью 11 статьи 68 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и пунктом 9 статьи 62

Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» по представлению соответствующей избирательной комиссии обязаны в пятидневный срок осуществить проверку сведений, указанных гражданами при внесении добровольных пожертвований в избирательные фонды и сообщить о результатах проверки в соответствующую комиссию.

Формы сведений, по которым предстоит проверка, устанавливаются ЦИК России, при этом может использоваться ГАС «Выборы». Руководителям территориальных органов Федеральной миграционной службы рекомендуется заблаговременно установить взаимодействие с соответствующими избирательными комиссиями и провести совместные консультации своих сотрудников в целях оперативного и качественного проведения проверки.

В соответствии со статьей 60 Федерального закона об основных гарантиях, статьей 71 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», статьей 65 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» для осуществления контроля за целевым расходованием денежных средств, выделенных на подготовку и проведение выборов при избирательных комиссиях создаются контрольно-ревизионные службы.

В их состав входят члены избирательных комиссий и специалисты из числа руководителей и работников государственных органов, организаций и учреждений различных систем, в том числе МВД России, Минюста России, Центробанка России, Сбербанка России и других финансовых учреждений.

Указанные органы, организации и учреждения (их территориальные подразделения) по запросу соответствующей избирательной комиссии не позднее, чем через один месяц со дня официального опубликования решения о назначении выборов обязаны, откомандировать специалистов в распоряжение избирательных комиссий.

При этом в распоряжение ЦИК России и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации специалисты откомандировываются на срок не менее пяти месяцев, а в распоряжение иной комиссии (окружной, территориальной) — на срок не менее двух месяцев.

На срок работы в контрольно-ревизионных службах специалисты освобождаются от основной работы, за ними сохраняются место работы (должность), установленные должностные оклады и иные выплаты по основному месту работы.

При проведении выборов контрольно-ревизионная служба:

— проверяет финансовые отчеты политических партий, их региональных отделений, создавших избирательные фонды;

— организует проверку достоверности сведений о походах и имуществе кандидатов, источниках этих походов, о денежных вкладах и ценных бумагах, об имуществе кандидатов, находящемся за пределами территории Российской Федерации;

— контролирует соблюдение установленного порядка финансирования политическими партиями, их региональными отделениями предвыборной агитации, осуществления иных мероприятий, связанных с выборами;

— обращается в федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации, а также к гражданам по вопросам, относящимся к ведению контрольно-ревизионной службы, запрашивает необходимые сведения и материалы по финансовому обеспечению выборов. Выполняет иные, установленные положением о контрольно- ре визионной службе, функции.

Ответы на обращения контрольно-ревизионной службы представляются в десятидневный срок, а за пять и менее дней до дня голосования — немедленно. Органы внутренних дел по обращениям контрольно-ревизионной службы организуют также проверку фактов изготовления подложных и незаконных предвыборных агитационных материалов.

В соответствии с пунктом 16 статьи 20 Федерального закона об основных гарантиях, государственные органы, их должностные лица обязаны оказывать содействие избирательным комиссиям, в частности, на безвозмездной основе обеспечивать охрану предоставляемых помещений, избирательной документации. Необходимо также оказать помощь в проверке технического состояния транспортных средств, выделяемых избирательным комиссиям для работы в день голосования, уточнений маршрутов доставки избирательной документации участковых комиссий в вышестоящие избирательные комиссии.

По обращениям избирательных комиссий органы внутренних дел обеспечивают охрану помещений комиссий со дня появления в них списков избирателей, открепительных удостоверений, избирательных бюллетеней и другой документации. С момента передачи списков избирателей, других документов строгой отчетности в территориальные и участковые избирательные комиссии сотрудники органов внутренних дел обеспечивают охрану общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Сотрудники органов внутренних дел не должны находиться в помещении, где будет осуществляться подсчет голосов избирателей. В случае нарушений избирательного законодательства со стороны лиц, присутствующих при установлении итогов голосования, сотрудники органа внутренних дел по поручению председателя участковой комиссии принимают предусмотренные законодательством Российской Федерации меры для пресечения нарушения и привлечения виновных лиц к ответственности.

По окончании подсчета голосов, заполнения протоколов участковой комиссии вся избирательная документация упаковывается, опечатывается и доставляется в вышестоящую комиссию. В целях охраны документации в задачу органов внутренних дел входит обеспечение сопровождения машины участковой избирательной комиссии сотрудником органа внутренних дел и автомобилем сопровождения ГИБДД.

Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации» и другие возлагают на избирательные комиссии три базовые функции: обеспечение реализации избирательных прав граждан; обеспечение защиты избирательных прав граждан; контроль за соблюдением избирательных прав граждан.

В пределах своей компетенции комиссии рассматривают поступившие к ним обращения о нарушении закона, проводят проверки по ним, дают письменные ответы лицам, направившим обращения в пятидневный срок. Если факты, содержащиеся в письмах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок.

Закон предоставляет право комиссиям в связи с обращениями граждан направлять представления о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы.

Пункт 5 статьи 20 Федерального закона об основных гарантиях обязывает органы внутренних дел в пятидневный срок организовать проверку фактов о нарушении закона, изложенных в представлении избирательной комиссии, принять меры по их пресечению и незамедлительно информировать о результатах избирательную комиссию.

Установленная законом обязанность органов внутренних дел, других правоохранительных органов оперативно принимать меры по пресечению нарушений законодательства о выборах призвана обеспечить защиту:

— конституционного права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления;

— права участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов;

— права участвовать в предвыборной агитации;

— права наблюдать за работой избирательных комиссий при организации голосования, установлении итогов голосования и определении результатов выборов, проведением других избирательных действий.

За нарушение законодательства о выборах устанавливается уголовная, административная либо иная ответственность в соответствии с федеральными законами. Юридическая ответственность выступает в качестве одной из правовых гарантий проведения свободных выборов. Мерами публично-правовой ответственности являются регламентированные в законодательстве принудительные санкции. Уголовная ответственность за нарушения избирательных прав граждан и законодательства о выборах регламентируется в Уголовном кодексе Российской Федерации.

Поскольку правомочия органов внутренних дел тесно связаны с обязанностью осуществлять по подведомственности производство по делам об административных правонарушениях, отметим, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях определяет целый ряд статей, по которым органы внутренних дел наделены компетенцией по составлению протоколов об административном правонарушении.

Полномочия должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях определены приказом МВД России от 2 июня 2005 года № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России и ФМС России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию» (зарегистрирован в Минюсте России 21 июня 2005 г. № 6824).

По информации, поступившей в ЦИК России от Министерства внутренних дел Российской Федерации, при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва, состоявшихся 2 декабря 2007 года выявлено 2210 правонарушений. Привлечено граждан к уголовной ответственности по ст. 141 УК РФ — 4; к административной ответственности по статьям КоАП РФ: ст. 5.4-1, ст. 5.4-1, ст. 5.5-3, ст. 5,8-1, ст. 5.10-101, ст. 5.11-54, ст. 5.12-1023, ст. 5.14-37, ст. 5.16-39, ст. 20.2-164.

При подготовке и проведении выборов Президента Российской Федерации, состоявшихся 2 марта 2008 года выявлено 64 правонарушения. Привлечено граждан к уголовной ответственности по статьям УК РФ - 4, из них по ст. 142-3, ст. 158-1, ст. 282-1; к административной ответственности по статьям КоАП РФ: ст. 5.10-3, ст. 5.12-49, ст. 5.14-1, ст. 5.20-1, ст. 20.2-5.

2.4. Деятельность органов прокуратуры по обеспечению законности избирательного процесса

Действующая редакция Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[39] (далее - Закон о прокуратуре) определяет прокуратуру как единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации и выполняющую иные функции, установленные федеральными законами (ч. 1 ст. 1).

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

— надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

— надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

— надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

— надзор за исполнением законов судебными приставами;

— надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

— уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

— координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Полномочия прокурора, связанные с его участием в различных формах судопроизводства, определяются соответствующим процессуальным законодательством.

Как видим, прокурорский надзор, как самостоятельный институт государственной деятельности, имеет несколько направлений, что обусловлено существенными различиями в предмете, целях и задачах, а также пределах самостоятельных отраслевых надзорных полномочий прокурора. Одним из наиболее существенных направлений прокурорской деятельности является прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов при реализации избирательных прав граждан Российской Федерации.

Юридическим основанием осуществления прокурорского надзора за соблюдением законности при организации и проведении выборов являются правовые нормы, изложенные в ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, устанавливающие, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Кроме того, в правовую основу деятельности прокуратуры по осуществлению полномочий в исследуемой сфере следует отнести также ряд правовых норм уголовно-процессуального, гражданскопроцессуального законодательства, а также законодательства об административных правонарушениях, определяющих соответствующую компетенцию прокурора. Избирательное законодательство также содержит некоторые нормативные предписания, касающиеся деятельности прокурора.

К примеру, п. 5 ст. 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает полномочие прокурора обратиться в суд с заявлением о назначении выборов в случае, если уполномоченный на то орган или должностное лицо либо соответствующая избирательная комиссия не назначит в установленный срок выборы или если соответствующая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом. Далее, п.п. «е» п. 1 ст. 29 того же закона устанавливает правило, в соответствии с которым прокурор не может являться членом избирательной комиссии с правом решающего голоса, а п. 20 ст. 29 запрещает прокурору быть и членом комиссии с правом совещательного голоса. При этом п. 18 той же статьи предусматривает, что член избирательной комиссии с правом решающего голоса не может быть привлечен к уголовной ответственности и подвергнут административным наказаниям, налагаемым в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта РФ (а член ЦИК РФ — без согласия Генерального прокурора России). А п. 4 ст. 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что прокурор не может быть назначен наблюдателем. Из предписаний п. 4 ст. 41 этого закона следует, что зарегистрированный кандидат не может быть привлечен без согласия прокурора (соответственно уровню выборов) к уголовной ответственности, арестован или подвергнут в судебном порядке административному наказанию. При даче согласия на привлечение зарегистрированного кандидата к уголовной ответственности, на его арест прокурор обязан известить об этом избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата. Наконец, п. 11 ст. 75 данного закона предусматривает обязанность прокуратуры организовать свою работу таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб. Иных правовых норм, закрепляющих статус и компетенцию прокурора в избирательном процессе, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не содержит. Федеральные нормативно-правовые акты, регулирующие выборы Президента РФ и депутатов ГД ФС РФ содержат нормы, дублирующие некоторые из приведенных предписаний Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Особенности организации прокурорского надзора на исследуемом направлении деятельности органов прокуратуры в настоящее время достаточно подробно исследованы и детально рассмотрены в методических рекомендациях подготовленных Генеральной прокуратурой РФ[40], а также Российским центром обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации[41]. Кроме того, в период проведения выборов общефедерального масштаба организация прокурорского надзора, как правило, строится в соответствии с издаваемыми Генеральной прокуратурой РФ специальными предметными указаниями инструктивного содержания[42]. Эти внутриведомственные нормативные акты позволяют в сжатые сроки на местах организовать единообразную и оперативную прокурорскую деятельность, связанную с обеспечением законности при проведении избирательных процедур, помогают региональным органам прокуратуры грамотно выстроить схему работы в этот период, спланировать необходимые организационные мероприятия и их ресурсное обеспечение.

Между тем, при освещении вопроса о роли органов прокуратуры в обеспечении законности при организации и проведении выборов полагаем необходимым остановиться на анализе принципиально важных аспектов деятельности прокуратуры в анализируемой области общественных отношений: оснований, средств и пределов прокурорского вмешательства в избирательные правоотношения.

Так, Т Пахоменко усматривает три основные ситуации, при которых вмешательство прокурора представляется целесообразным, необходимым и наиболее уместным: «во-первых, когда речь идет об издании на местах правовых актов, противоречащих действующему избирательному законодательству; во-вторых, если местными органами власти не принимаются обязательные организационные решения, что сдерживает процесс проведения выборов; в-третьих, когда совершено преступление»[43].

Представляется, что указанные приведенным автором ситуации являются безусловным основанием для прокурорского вмешательства, тем не менее, не могут расцениваться как исчерпывающий перечень обстоятельств, которыми ограничивается функция прокурорского надзора в исследуемой сфере общественных отношений.

На наш взгляд, при определении роли органов прокуратуры в обеспечении законности при организации и проведении выборов следует иметь в виду, что прокурорский надзор в этой области не является «всеохватывающим», «тотальным», т. е. по существу не яв-

ляется своеобразным постоянным контролем за исполнением всеми участниками выборных отношений избирательных законов. В силу объективных причин такой контроль и невозможно организовать силами и средствами прокурорской деятельности, да это и не представляется целесообразным. В соответствии с положениями п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре, прокурор не вправе подменять иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод граждан, например избирательные комиссии49.

49 Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, территориальные избирательные комиссии являются органами государственной власти, специально созданными для организации, подготовки и проведения выборов. Вместе с тем данные комиссии в структуру представительной или исполнительной ветвей власти не входят, что отмечает, например, А.В. Иванченко, а А.С. Автономов и Ю.А. Веденеев даже выделяют избирательные комиссии в самостоятельную ветвь власти — избирательную власть. (См. Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. М., 1996. С. 52, Автономов А.С. Избирательная власть. М.: Права человека, 2002; Веденеев Ю.А. Избирательная власть: исторический контекст, политико-правовая сущность и механизм осуществления // Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1995. № 2(28).)

При таких обстоятельствах, исходя из смысла ст. ст. 1, 21 и 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», можно сделать вывод, что избирательные комиссии органам прокуратуры не поднадзорны.

Возможно, что при принятии нормы, выводящей избирательные комиссии за пределы прокурорского надзора, законодатель преследовал цель не допустить вовлечения органов прокуратуры в политическую борьбу, ограничить возможность использования недобросовестными должностными лицами и кандидатами правовых полномочий прокуратуры в своих личных, корыстных целях.

Конечно, отсутствие избирательных комиссий в перечне объектов прокурорского надзора не означает их вывода из поля зрения органов прокуратуры. Прокурор в силу ст. ст. 45 и 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в случае, если решениями или действиями (бездействием) избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные права или право на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии со ст. 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Рос-

Основанием для применения мер прокурорского реагирования, прокурорского вмешательства служит поступающая в органы прокуратуры из различных источников информация о нарушении избирательного законодательства. Полагаем, что эта информация должна содержать сведения о:

— нарушении избирательного законодательства, имеющем признаки административного правонарушения, возбуждение производства по которому отнесено к компетенции прокурора;

— незаконном действии (бездействии) органа (должностного лица), осуществляющего контроль за соблюдением избирательных прав граждан;

сийской Федерации» прокурор наделен правом инициировать назначение выборов, если уполномоченный на то орган, должностное лицо или соответствующая избирательная комиссия не назначат выборы в сроки, предусмотренные Законом.

Вместе с тем отсутствие возможности осуществлять прямой надзор за деятельностью избирательных комиссий значительно снижает действенность прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах и конституционных прав граждан избирать и быть избранным, затрудняет работу органов прокуратуры по выявлению нарушений закона, установления обстоятельств, способствующих нарушениям, и привлечения лиц, нарушивших закон, к ответственности. Прокурор лишается установленного ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» права требовать от избирательных комиссий статистических и иных сведений, без которых сложно вести информационно-аналитическую работу, не может требовать проведения проверок по поступившим в прокуратуру материалам и обращениям, ревизий нижестоящих комиссий, применять к избирательным комиссиям такие меры прокурорского реагирования, как протест, представление и предостережение.

Более того, в действующем законодательстве имеется правовая коллизия: как отмечено выше, прокуратура не вправе надзирать за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, соблюдением прав и свобод человека и гражданина Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, территориальными избирательными комиссиями, которые не включены в приведенный в Законе перечень объектов прокурорского надзора, однако вправе осуществлять надзор за деятельностью избирательных комиссий муниципальных образований, которые относятся к органам местного самоуправления и, следовательно, в силу ст. ст. 1, 21 и 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратуре поднадзорны.

— нарушении избирательного законодательства, в котором усматриваются признаки преступлений, предусмотренных ст. ст. 141-142.1 УК РФ[44];

— совершении членом избирательной комиссии или зарегистрированным кандидатом преступления или административного правонарушения.

Кроме того, представляется, что с учетом содержания надзорных полномочий соответствующего прокурора, органы прокуратуры вправе проводить проверку любого иного сообщения о нарушении избирательного законодательства при наличии до статочных оснований полагать, что такое нарушение имеет особую социальную значимость, затрагивает права и законные интересы значительного числа граждан, либо в иных случаях поручать проведение проверки соответствующему контролирующему органу.

Среди источников получения информации о нарушениях избирательного законодательства следует назвать обращения граждан и юридических лиц, сообщения контролирующих органов и нижестоящих органов прокуратуры, решения избирательных комиссий, нормативно-правовые акты, регулирующие избирательные отношения, материалы уголовных и гражданских дел, материалы проведения проверок в порядке, предусмотренном ст. ст. 144—145 УПК РФ[45], материалы дел об административных правонарушениях; публикации и соответствующие материалы средств массовой информации.

В связи с этим представляется целесообразным распространить предписания о создании специальных рабочих групп с участием представителей правоохранительных органов и органов государственной власти на период проведения всех выборов, в которых задействована федеральная и региональная избирательная система. Опыт работы таких групп в ходе прошедших избирательных кампаний свидетельствует о значительном повышении эффективности прокурорского надзора на этом участке. Деятельность специальной рабочей группы, организованная на основе тесного взаимодействия с правоохранительными, контролирующими органами, избирательными комиссиями, координации их работы, оперативного анализа и обмена поступающей информации о ходе выборов, позволяет своевременно выявлять и пресекать правонарушений в сфере избирательного законодательства, способствуя обеспечению законности избирательного процесса.

При осуществлении надзора за соблюдением законности в ходе выборов прокурор вправе применять «стандартные» меры прокурорского реагирования — принесение протеста, внесение представления об устранении нарушения закона, объявление предостережения о недопустимости нарушения закона, основания и порядок применения которых регламентированы соответственно статьями 23, 24 и 25.1 Закона о прокуратуре, а также реализует полномочия, закрепленные в соответствующем процессуальном законодательстве и законодательстве об избирательных отношениях.

Протест приносится прокурором или его заместителем на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу). Протест должен быть рассмотрен не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа власти — на ближайшем его заседании, о результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме (ст. 23 Закона о прокуратуре).

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер в письменной форме уведомляется прокурор (ст. 24 Закона о прокуратуре).

В соответствии с предписаниями ст. 25.1 Закона о прокуратуре в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляют в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушений закона. В случае неисполнения изложенных в предостережении требований должностное лицо, которому оно было объявлено может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации расследование уголовных дел о преступлениях, связанных с нарушениями избирательного законодательства, отнесено к исключительной подследственности органов прокуратуры (органов Следственного комитета при Генеральной прокуратуре РФ) (ст. 151 ч. 2 п. 1 п.п. «а» УПК РФ). Это преступления, предусмотренные ст. 141 УК РФ — воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий, ст. 141.1 УК РФ — нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, ст. 142 УК РФ — фальсификация избирательных документов, документов референдума, 142.1 УК РФ — фальсификация итогов голосования. Организация расследования, доследственных проверок, порядок привлечения виновных к уголовной ответственности осуществляются в строгом соответствии с предписаниями уголовно-процессуального законодательства.

Широкими полномочиями наделен прокурор законодательством об административных правонарушениях, в том числе в сфере производства по делам о нарушениях избирательного законодательства. В соответствии с положениями ст. 28.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1 (нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума), 5.7 (отказ в предоставлении отпуска для участия в выборах, референдуме), 5.21. (несвоевременное перечисление средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, избирательным объединениям, инициативным группам по проведению референдума, иным группам участников референдума), 5.23 (сокрытие остатков тиражей избирательных бюллетеней, бюллетеней для голосования на референдуме), 5.24 (нарушение установленного законом порядка подсчета голосов), 5.25 (непредоставление сведений об итогах голосования или о результатах выборов), 5.45 (использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума), 5.48 (нарушение прав зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, инициативных групп по проведению референдума, иных групп участников референдума при выделении площадей для размещения агитационных материалов), 5.52 (невыполнение должностным лицом требований законодательства о выборах об обеспечении равных условий предвыборной деятельности зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений) КоАП РФ, возбуждаются прокурором. Однако, как следует из второго предложения ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации. О возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление.

Помимо этого, в соответствии с положениями ст. 25.11 КоАП РФ прокурор в пределах своих полномочий вправе:

— возбуждать производство по делу об административном правонарушении;

— участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;

— приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.

Специфичным средством прокурорского реагирования на нарушение избирательного законодательства является обращение в суд с заявлением о назначении выборов в случае, предусмотренном п. 5 ст. 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», когда уполномоченный на то орган или должностное лицо либо соответствующая избирательная комиссия не назначили в установленный срок выборы или если соответствующая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в предусмотренном законом порядке.

Особо следует отметить специальные полномочия прокурора, закрепленные в п. 18 ст. 29, п. 4 ст. 41 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (и коррелирующие им нормы, содержащиеся в других избирательных законах), направленные на обеспечение правового статуса члена избирательной комиссии с правом решающего голоса и зарегистрированного кандидата.

Так, п. 18 ст. 29 закона предусматривает, что член избирательной комиссии с правом решающего голоса не может быть привлечен к уголовной ответственности и подвергнут административным наказаниям, налагаемым в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта РФ (а член ЦИК РФ — без согласия Генерального прокурора России). Пункт 4 ст. 41 этого закона предусматривает правило, в соответствии с которым зарегистрированный кандидат не может быть привлечен без согласия прокурора (соответственно уровню выборов) к уголовной ответственности, арестован или подвергнут в судебном порядке административному наказанию. При даче согласия на привлечение зарегистрированного кандидата к уголовной ответственности, на его арест прокурор обязан известить об этом избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата.

В целом приведенный выше и проанализированный нами «арсенал» прокурорских полномочий представляется достаточным для организации надлежащего прокурорского надзора за законностью в избирательном процессе.

Органами прокуратуры в 2007 году проведена значительная работа по надзору за исполнением законодательства о выборах и по защите избирательных прав граждан. Это определялось тем фактором, что в 2007 году в России проводились многочисленные избирательные кампании и выборы. Так, 11 марта 2007 года прошли выборы в законодательные (представительные) органы власти в 14 субъектах Российской Федерации и в 72-х — в органы местного самоуправления. 2 декабря 2007 г. состоялись выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

В период проведения названных избирательных кампаний органами прокуратуры выявлено свыше 500 нарушений законодательства, объявлено более 600 предостережений, опротестовано около 100 незаконных актов органов местного самоуправления и избирательных комиссий, внесено свыше 600 представлений, возбуждено около 40 уголовных дел и свыше 250 дел об административных правонарушениях. Внесенные прокурорами протесты и представления рассмотрены и удовлетворены.

Надзор за исполнением избирательного законодательства во всех субъектах Российской Федерации был организован в соответствии с Указанием Генерального прокурора РФ от 28.09.2007 № 153/7 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

В целях своевременного выявления, предупреждения и устранения нарушений в прокуратурах субъектов Федерации были созданы рабочие группы, налажен систематический обмен информацией о состоянии законности в период избирательной кампании и выборов с правоохранительными и контролирующими органами, избирательными комиссиями; проводились заседания межведомственных рабочих групп; дежурства в течение всего периода избирательной кампании. Это позволило обеспечить действенный надзор за законностью проведения избирательной кампании, своевременно рассматривать сигналы о нарушениях законодательства в названной сфере и принимать по ним необходимые меры реагирования.

Обобщение показало, что за время подготовки и проведения выборов прокуроры надлежащим образом организовали надзор за исполнением законодательства, оперативно реагировали на нарушения закона, практически во всех субъектах Федерации были выявлены факты нарушения законодательства о выборах. Типичным и наиболее распространенным нарушением законодательства о выборах было несоблюдение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления законодательства, предусматривающего обязанности по оснащению помещений избирательных комиссий необходимыми средствами защиты, пожарной и охранной сигнализации, обеспечения функционирования ГАС «Выборы».

В связи с обращением председателя ЦИК России В.Е. Чурова и поручением Генеральной прокуратуры Российской Федерации прокурорами субъектов Российской Федерации по данному вопросу были проведены плановые проверки. В результате по выявленным нарушениям было внесено свыше 900 представлений, объявлено более 80 предостережений, направлено 13 заявлений в суд о признании незаконным бездействия администраций муниципальных районов и городов, выразившегося в непринятии мер по обеспечению избирательных комиссий надлежащими служебными помещениями для размещения и эксплуатации КСА ГАС «Выборы», отвечающими установленным нормативам, возбуждено 9 дел об административных правонарушениях по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ (нарушение требований пожарной безопасности). Это позволило в последующем свести такие правонарушения к минимуму.

Были выявлены случаи несоблюдение порядка составления списков избирателей. К примеру, органами прокуратуры Республики Саха (Якутия) выявлены факты нарушений сроков и порядка направления сведений об избирателях уполномоченными органами главам муниципальных образований и главами местных администраций — в избирательные комиссии. В целях устранения таких нарушений прокурорами внесено 35 представлений.

Подобные нарушения имели место в г. Благовещенске Амурской области (35 представлений); Гагаринском районе Смоленской области (4 представления).

Прокурорами выявлены нарушения порядка создания избирательных фондов и финансирования выборов. Так, например, в отношении трех глав муниципальных образований прокуратурой Солнечного района Хабаровского края возбуждены дела об административном правонарушении по ст. 5.21 КоАП РФ (несвоевременное перечисление денежных средств избирательным комиссиям).

Своевременно было выявлено несоблюдение порядка формирования избирательных комиссий, участков. По протестам Северобайкальского межрайонного прокурора Республики Бурятия главы 6 муниципальных образований района отменили постановления об образовании избирательных участков на территории поселений, принятые с превышением полномочий, определенных ст. 13 Федерального закона от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Аналогичное нарушение имело место в Оренбургской, Костромской, Курской областях.

В ходе проведенных избирательных кампаний 2007 года имели место нарушения порядка и условий проведения предвыборной агитации.

Наибольшее распространение получили такие нарушения, как несоблюдение условий проведения предвыборной агитации (ст. 5.8 КоАП РФ); проведение агитации лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом (ст. 5.11 КоАП РФ); изготовление, распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах (ст. 5.12 КоАП РФ); подкуп избирателей (ст. 5.16 КоАП РФ). Основное количество дел об административных правонарушениях рассмотрено судами, нарушители привлечены к административной ответственности. Так, прокуратурой Тобольского района Тюменской области возбуждено дело об административном правонарушении по ст. 5.11 КоАП РФ в отношении директора школы за привлечение к предвыборной агитации учащихся школы.

Прокурорские проверки исполнения законодательства, регулирующего деятельность избирательных комиссий, показали, что они зачастую исполняли возложенные на них обязанности с нарушением установленного порядка. Нарушения законодательства в действиях и решениях избирательных комиссий выявлены в Республике Тыва, Красноярском крае, Иркутской, Омской, Читинской областях, Агинском Бурятском автономном округе. В этой связи прокурорами возбуждены дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.6 (нарушение прав наблюдателя) и 5.22 (незаконная выдача гражданину бюллетеня) КоАП РФ.

Прокуратурой г. Железнодорожного и Чеховской городской прокуратурой Московской области возбуждены дела об административных правонарушениях по ч. 2 ст. 5.24 КоАП РФ (нарушение установленного законом порядка подсчета голосов) в отношении председателей 11 участковых избирательных комиссий.

В 2007 году в связи с большим количеством проводимых избирательных компаний в субъектах Федерации произошло некоторое возрастание уровня криминализации избирательного процесса, увеличилось количество совершенных уголовно-наказуемых деяний, связанных с нарушением законодательства о выборах.

Часть уголовных правонарушений законодательства о выборах совершалась должностными лицами и членами участковых комиссий. Так, в отношении членов избирательных комиссий Республики Дагестан, Карачаево-Черкесской Республики были возбуждены 2 уголовных дела: одно — по ст. 142-1 УК РФ (фальсификация итогов голосования), второе — по ч. 1 ст. 142 УК РФ (фальсификация избирательных документов).

В Пермском и Хабаровском краях, Санкт-Петербурге, Вологодской, Ленинградской, Московской, Тверской областях выявлены случаи совершения уголовно наказуемых деяний на стадии предвыборной агитации: распространение заведомо ложных сведений, порочащих честь и достоинство кандидата в депутаты; воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий, в т. ч. сопряженное с подкупом избирателей; вымогательство. Возбуждено 22 уголовных дела: 15 — по ч. 2 ст. 129 УК РФ (клевета), 4 — по ч. 1 ст. 130 УК РФ (оскорбление), 2 — по ч. 2 ст. 141 УК РФ (воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий), 1 — по ч. 2 ст. 163 УК РФ (вымогательство).

Особое внимание прокуроры уделяли фактам экстремистских проявлений, связанных с избирательной кампанией. Так, в г. Москве неустановленными лицами, в ночь с 6 ноября на 7 ноября 2007 г.

были осуществлены противоправные действия по отношению к офисам территориальных отделений партии «Единая Россия». По данному факту возбуждены уголовные дела по ч. 2 ст. 214, ч. 2 ст. 282.2 УК РФ.

В период проведения выборов органам прокуратуры приходилось заниматься рассмотрением материалов в порядке ст. 144—145 УПК РФ. К примеру, прокуратурой Вологодской области 12.10.2007 по заявлению Н. о распространении листовок провокационного характера в отношении политической партии «Справедливая Россия» вынесено постановление о направлении руководителю следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по области материалов для проведения проверки в порядке ст. 144—145 УПК РФ.

По факту незаконного задержания сотрудниками ГИБДД г. Волгодонска транспортного средства, предназначенного для агитационной работы с плакатами кандидатов в депутаты от одной из партий, материалы проверки направлены в следственное управление Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Ростовской области для вынесения решения в порядке ст. 144-145 УПК РФ.

По информации, поступившей в ЦИК России от Генеральной прокуратуры Российской Федерации, общее количество возбужденных дел о привлечении к административной ответственности за правонарушения, совершенные при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва, состоявшихся 2 декабря 2007 года, составило 1592, из них членами избирательных комиссий — 79, органами внутренних дел — 1185, прокурорами — 321.

Принятые органами прокуратуры меры позволили существенно сократить противоправные посягательства на правоотношения в сфере избирательного процесса по выборам депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации.

Наряду с положительными аспектами взаимодействия избирательных комиссий с органами прокуратуры есть и негативные аспекты. Так, если говорить о некоторых негативных примерах взаимодействия органов прокуратуры с избирательными комиссиями, то можно привести ряд примеров:

1) в ходе ряда избирательных кампаний органы прокуратуры направляют в адреса избирательных комиссий запросы о периодическом предоставлении информации. Запрашиваемая информация, как правило, не имеет отношения к проводимым органами прокуратуры проверкам. Таким образом, органы прокуратуры возлагают на себя фактически контрольную функцию, что явно выходит за пределы их компетенции;

2) на территории Ненецкого автономного округа, в ходе проверки жалобы о нарушении прав членов политической партии «Либерально-демократическая партия России», прокуратура выявила факты, позволяющие сделать вывод о нарушении требований Устава партии, вследствие чего предписала избирательной комиссии принять решение об отказе в регистрации списка кандидатов в депутаты. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации рассмотрела возникшую ситуацию и приняла решение о том, что выявленные прокуратурой обстоятельства не могут являться основанием для принятия избирательной комиссией округа решения об отказе в регистрации списка кандидатов;

3) в период проведения выборов в органы местного самоуправления Республика Саха (Якутия), совмещенных с выборами депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва, выявлены случаи дестабилизации работы избирательных комиссий республики в связи с действиями прокуратуры. В частности, прокуратура настаивала на досрочном голосовании избирателей при проведении выборов, а также на включении в списки граждан, не имеющих постоянной регистрации на территории соответствующего избирательного округа, несмотря на то, что это является нарушением законодательства Российской Федерации о выборах. И только после вмешательства Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Генеральной прокуратуры Российской Федерации в данную ситуацию было достигнуто правильное понимание и применение норм федерального законодательства.

Общие правила и порядок расформирования избирательных комиссий предусмотрены ст. 31 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Законом предусмотрены три случая, при которых судом может быть принято решение о расформировании избирательной комиссии:

а) нарушение комиссией избирательных прав граждан, права граждан на участие в референдуме, повлекшего за собой признание Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательной комиссией субъекта Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, иным законом (в том числе на основании решения суда), недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов, референдума;

б) неисполнение комиссией решения суда или вышестоящей комиссии, решений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, принятых в соответствии с пунктом 7 статьи 75 настоящего Федерального закона;

в) невыполнения комиссией обязанности по назначению выборов, повлекшего за собой назначение выборов временной избирательной комиссией в порядке, установленном пунктом 9 статьи 10 настоящего Федерального закона.

Пункт 2 статьи 31 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает, что с заявлением в суд о расформировании Центральной избирательной комиссии Российской Федерации вправе обратиться группа численностью не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации или депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Пункт 3 этой же статьи устанавливает, что с заявлением в суд о расформировании избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти вправе обратиться группа численностью не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации или депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, либо группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти данного субъекта Российской Федерации, либо группа депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этой палаты, а также Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.

С заявлением в суд о расформировании окружной избирательной комиссии по выборам в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, представительный орган местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, территориальной, участковой комиссии вправе обратиться соответственно либо группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти данного субъекта Российской Федерации, либо группа депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этой палаты, либо группа депутатов соответствующего представительного органа местного самоуправления численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этого органа, а также Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации (п. 4 ст. 31 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».).

Представляется необходимым обратить внимание и на следующую проблему организации деятельности прокуратуры, связанной с обеспечением законности избирательного процесса.

Современное российское избирательное законодательство является одним из наиболее динамично развивающихся нормативно-правовых комплексов. Усложняющаяся из года в год система избирательного законодательства диктует необходимость последовательного и своевременного повышения профессиональной квалификации прокурорских работников, занятых на анализируемом участке деятельности прокуратуры. Осуществление грамотного и качественного прокурорского надзора за соблюдением избирательных прав граждан и исполнением избирательного законодательства невозможно без детального знания во многом специфичного и быстро меняющегося массива нормативно-правовых предписаний, а также складывающейся практики избирательных правоотношений. В связи с этим, нам представляется целесообразной не только своеобразная «специализация» прокурорских работников прокуратур уровня субъектов РФ, но и организация централизованных периодических учебных курсов «Роль органов прокуратуры в обеспечении законности избирательного процесса» на базе Института повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры РФ. Как представляется, это позволило бы, с одной стороны, упорядочить систему подготовки профессиональных кадров на этом направлении, а с другой — обеспечить регулярное повышение квалификации и обновление правовых знаний занятых на данном участке деятельности прокурорских работников, что, безусловно, повысит качество и эффективность деятельности

органов прокуратуры, связанной с обеспечением законности избирательного процесса.

Таким образом, рассмотрение роли органов прокуратуры в обеспечении законности при организации и проведении выборов позволяет сделать вывод о востребованности и значимости функции прокурорского надзора в этой области общественных отношений. В ходе избирательных кампаний органы прокуратуры выступают в качестве одного из основных и наиболее эффективных институтов обеспечения законности избирательного процесса, реализации избирательных прав граждан.

2.5.