Взаимодействие избирательных комиссий с органами государственной власти и местного самоуправления при подготовке и проведению выборов

Взаимодействие избирательных комиссий с органами государственной власти при подготовке и проведении выборов должно осуществляться, безусловно, строго на нормативно-правовой основе и, конечно, в рамках тех полномочий, которыми они (избирательные комиссии, с одной стороны, и органы государственной власти, (с другой) обладают.

В настоящем параграфе сделана попытка в той или иной мере ответить на эти вопросы. Все вышеуказанные вопросы могут и должны быть предметом самостоятельного монографического исследования. В настоящем параграфе сделана попытка дать лишь общую характеристику взаимодействия избирательных комиссий с органами государственной власти при подготовке и проведении выборов. В последующих параграфах более предметно рассматриваются соответствующие аспекты взаимодействия.

В систему избирательных комиссий, как коллегиальных органов, организующих и обеспечивающих подготовку и проведение выборов, входят:

— Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, деятельность которой распространяется на всю территорию нашего государства, в отношении всех граждан Российской Федерации, находящихся за пределами нашей страны;

— избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, действующие в границах республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения;

— избирательные комиссии муниципальных образований;

— окружные избирательные комиссии, формируемые в случаях, предусмотренных законом, при проведении выборов по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам;

— территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии;

— участковые избирательные комиссии.

Перечисленные комиссии образуют единую систему органов, нижестоящие звенья которой подчинены вышестоящим органам и руководствуются их решениями, принимаемыми в пределах установленных полномочий. При этом ЦИК России, комиссии субъектов Федерации, территориальные комиссии действуют на постоянной основе.

Перечня органов государственной власти, с которыми взаимодействуют избирательные комиссии, в избирательном законодательстве не содержится. Под федеральными органами государственной власти понимаются Президент Российской Федерации, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, иные федеральные органы государственной власти, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации в соответствии с Конституцией

Российской Федерации, федеральными законами[18]. Таким образом, под федеральными органами государственной власти в избирательном законодательстве понимаются не все из них, а только выборные (а именно Президент Российской Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации). Согласно подпункту 47 статьи 2 Федерального закона об основных гарантиях под органами государственной власти субъектов Российской Федерации понимаются законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), а также иные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренные конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. В данном случае понятие «органы государственной власти субъектов Российской Федерации» имеет тот же объем, что и в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (статья 2 Федерального закона № 184-ФЗ).

В соответствии с подпунктом 49 статьи 2 Федерального закона об основных гарантиях под органами местного самоуправления понимается то же, что и в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (абзац четырнадцатый части 1 статьи 2) избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые представительным органом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, уставами муниципальных образований органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Более или менее полное представление о системе государственных органов, с которыми взаимодействует система избирательных комиссий в ходе подготовки и проведения выборов, можно получить от принимаемых Правительством Российской Федерации после назначения выборов соответствующего постановления. Так, накануне федеральных избирательных кампаний 2007—2008 годов Правительство Российской Федерации в своем постановлении от 17 сентября 2007 года № 589 «О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации»19 определило задачи и дало конкретные поручения федеральным органам исполнительной власти по оказанию содействия избирательным комиссиям (постановление прилагается). Следует, однако, отметить, что перечень и названия соответствующих органов в ходе проводимой реформы по совершенствования системы органов государственной власти может изменяться и дополняться либо, наоборот, сокращаться.

Исходя из подпунктов 19 и 21 статьи 2 и пункта 3 статьи 20 Федерального закона об основных гарантиях избирательные комиссии организуют и обеспечивают подготовку и проведение выборов, или, иными словами, проводят избирательную кампанию в период со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов до дня представления избирательной комис- [19] сией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение. При этом термины «подготовка» и «проведение» выборов применяются к обозначению различных стадий избирательной кампании: «подготовка» охватывает предварительные этапы этого процесса, предшествующие «проведению» выборов. Но четкого критерия, разделяющего все стадии избирательного процесса на подготовительные и охватывающие собственно «проведение» в законодательстве не содержится.

На основе анализа федерального законодательства можно выделить следующие этапы избирательной кампании (процедуры подготовки и проведения выборов): 1) назначение выборов[20]; 2) составление списков избирателей; 3) образование (определение) избирательных округов; 4) образование избирательных участков; 5) формирование избирательных комиссий, действующих на непостоянной основе; 7) выдвижение и регистрация кандидатов; 8) создание и расходование избирательных фондов; 9) предвыборная агитация и информирование избирателей; 10) выдача открепительных удостоверений и досрочное голосование; 11) голосование; 12) подсчет голосов избирателей, установление итогов голосования, определ ение результатов выборов; 13) опубликование (обнародование) итогов голосования и результатов выборов; 14) повторное голосование и повторные выборы, дополнительные выборы; 15) представление избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов.

местного самоуправления в целях реализации поставленной перед ними задачами.

Вместе с тем существуют определенные виды деятельности, осуществляемые в течение всей избирательной кампании либо независимо от проведения избирательных кампаний (постоянно, регулярно): 1) регистрация (учет) избирателей (статья 16 Федерального закона об основных гарантиях); 2) организация деятельности избирательных комиссий (статья 28 и 30 Федерального закона об основных гарантиях, статьи 23 и 29 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы, статьи 17 и 23 Федерального закона о выборах Президента); 3) финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов (статья 57 Федерального закона об основных гарантиях, статья 63 и 70 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы, статьи 57 и 64 Федерального закона о выборах Президента); 4) создание и деятельность контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях (статья 60 Федерального закона об основных гарантиях, статья 71 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы, статья 65 Федерального закона о выборах Президента); 5) использование ГАС «Выборы» при проведении выборов (статья 74 Федерального закона об основных гарантиях, статья 87 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы, статья 80 Федерального закона о выборах Президента); 6) хранение избирательной документации (статья 88 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы, статья 81 Федерального закона о выборах Президента); 7) обжалование решений и действий (бездействия), нарушающих избирательные права граждан Российской Федерации (статьи 75—78 Федерального закона об основных гарантиях, статьи 90—92 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы, статьи 83—85 Федерального закона о выборах Президента).

Указанные виды деятельности носят организационный характер, они, как правило, не связаны непосредственно со стадиями избирательного процесса[21].

Применительно к вопросам взаимодействия избирательных комиссий с органами государственной власти и органами местного самоуправления при подготовке и проведении выборов следует отметить, что такое взаимодействие осуществляется как в рамках стадий избирательного процесса (такие формы взаимодействия можно считать процессуальными или правовыми, поскольку действия, совершаемые органами государственной власти и органами местного самоуправлении в ходе этих форм взаимодействия с избирательными комиссиями, имеют юридическое значение и являются обязательными (конститутивными) элементами избирательной кампании[22]), так и при осуществлении иных видов деятельности (такие формы взаимодействия можно назвать непроцессуальными или организационными, поскольку действия, совершаемые органами государственной власти и органами местного самоуправлении в ходе этих форм взаимодействия с избирательными комиссиями, юридического значения не имеют и не являются обязательными элементами избирательной кампании).

Основываясь на вышесказанном можно утверждать, что в ходе проведения избирательной кампании (подготовки и проведения выборов) избирательые комиссии, входящие в систему избирательных комиссий, в том числе действующие на постоянной и непостоянной основах, взаимодействуют с органами государственной власти (в том числе органами исполнительной власти) и органами местного самоуправления в правовых и организационных формах. Несмотря на то, что формы взаимодействия избирательных комиссий с органами государственной власти и органами местного самоуправления при подготовке и проведении выборов весьма разнообразны, для предметного анализа таких форм представляется необходимым установить общие принципы взаимодействия избирательных комиссий с органами государственной власти и органами местного самоуправления при подготовке и проведении выборов.

На основе анализа федерального избирательного законодательства можно сформулировать следующие принципы, на которых строится взаимодействие избирательных комиссий с органами государственной власти и органами местного самоуправления при подготовке и проведении выборов:

1) принцип независимости избирательных комиссий от органов государственной власти и органов местного самоуправления;

2) принцип обязательности для органов государственной власти и органов местного самоуправления нормативных актов и других решений избирательных комиссий;

3) принцип безвозмездности действий, совершаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления в отношении избирательных комиссий.

Принцип независимости избирательных комиссий от органов государственной власти и органов местного самоуправления состоит в том, что при подготовке и проведении выборов избирательные комиссии в пределах своей компетенции, установленной федеральными законами, независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Вмешательство в деятельность избирательных комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления не допускается (пункт 7 статьи 3 и пункт 12 статьи 20 Федерального закона об основных гарантиях, часть 2 статьи 8 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы, пункт 2 статьи 7 Федерального закона о выборах Президента). При этом под «вмешательством» следует понимать не только внешнюю интервенцию со стороны ведомств, но влияние на принятие избирательными комиссиями своих решений. В целях недопущения такого влияния «изнутри» в избирательном законодательстве Российской Федерации содержится общее правило о том, что государственные и муниципальные служащие не могут составлять более 1/2 от общего числа членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии муниципального образования, окружной, территориальной, участковой избирательной комиссии (пункт 2 статьи 22 Федерального закона об основных гарантиях). Одним из аспектов независимости избирательных комиссий от органов исполнительной власти является их финансовая неподотчетность финансовым исполнительным органам. В соответствии с пунктом 6 статьи 57 Федерального закона об основных гарантиях отчеты избирательных комиссий, организующих выборы, представляются непосредственно в законодательные (представительные) органы.

Принцип обязательности для органов государственной власти и органов местного самоуправления нормативных актов и других решений избирательных комиссий заключается в том, что нормативные акты и другие решения избирательных комиссий, принятые ими в пределах своей компетенции, установленной федеральными законами, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов, органов местного самоуправления. Решения и иные акты избирательных комиссий не подлежат государственной регистрации (пункт 13 статьи 20 Федерального закона об основных гарантиях, часть 3 статьи 8 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы, пункт 3 статьи 7 Федерального закона о выборах Президента). При этом следует отметить, что установление в законодательстве о выборах правила о том, что нормативные правовые акты избирательных комиссий не подлежат государственной регистрации[23] является продолжением принципа независимости от органов государственной власти, в частности, от Министерства юстиции Российской Федерации. Данный принцип выражает нормотворческую и иную самостоятельность избирательных комиссий при взаимодействии с органами власти.

Исходя из принципа безвозмездности действий, совершаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления в отношении избирательных комиссий, государственные органы, органы местного самоуправления, а также должностные лица указанных органов обязаны предоставлять избирательным комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий. Указанные сведения и материалы предоставляются комиссиям бесплатно (пункт 19 статьи 20 Федерального закона об основных гарантиях). Согласно пункту 16 статьи 20 Федерального закона об основных гарантиях государственные органы, органы

03.03.2007 г. новым собственником данного помещения стал индивидуальный предприниматель.

местного самоуправления, а также их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности на безвозмездной основе предоставлять необходимые помещения24, в том числе для хранения избирательной документации до передачи указанной документации в архив либо уничтожения по истечении сроков хранения, установленных законом, обеспечивать охрану предоставляемых помещений и указанной документации, а также предоставлять на безвозмездной основе транспортные средства, средства связи, техническое оборудование. Принцип безвозмездности предоставления органами государственной власти и органами местного самоуправления избирательным комиссиям необходимых им документов и материалов, материально-технических средств является развитие принципа независимости избирательных комиссий от органов публичной власти.

Рассматривая предложенную систему принципов, можно отме-

24 Так, в этом плане весьма интересным является следующий пример.

Территориальная избирательная комиссия Абазинского района КЧР с декабря 2006 года занимала на безвозмездной основе помещение, принадлежащее РГУП «Племенной репродуктор «Эльбурганский».

В январе 2008 г. между руководством Временной администрации и новым собственником данного помещения была достигнута устная договоренность об аренде данного помещения, о чем в Избирательной комиссии КЧР стало известно только после обращения в Арбитражный суд КЧР с исковым заявлением о взыскании стоимости арендной платы в октябре 2008 г.

Условия устного договора не предполагали оплаты за аренду даного помещения.

Решением Арбитражного суда КЧР от 11 января 2009 г. по делу № А25- 1008/08-6 были частично удовлетворены исковые требования о взыскании с Избирательной комиссии Карачаево-Черкесской Республики в пользу индивидуального предпринимателя 360 тыс. рублей основного долга, в остальной части иска отказано.

На данное решение Арбитражного суда КЧР в апелляционную инстанцию Избирательной комиссией Карачаево-Черкесской Республики была подана апелляционная жалоба.

18 марта 2009 года Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд при рассмотрении данного дела отменил полностью решение Арбитражного суда КЧР от 11.01.2009 г., отказал в удовлетворении исковых требований заявителя и прекратил производство по настоящему делу, так как в соответствии с федеральным законодательством органы местного самоуправления обязаны на безвозмездной основе предоставлять необходимые для комиссии помещения (п. 16 ст. 20 ФЗ «Об основных гарантиях...»).

тить, что в целом она устанавливает гарантии свободного взаимодействия избирательных комиссий с органами государственной власти и органами местного самоуправления, при котором избирательные комиссии, занимающие по уровню иерархии в государственном аппарате не высшие места (являясь государственными, муниципальными органами, но не органами государственной власти, органами местного самоуправления), не подчинены и не подконтрольны органам государственной власти и органам местного самоуправления, не находятся в зависимости от них, их решения наделены законом юридической силой правового акта органа власти.

С содержательной стороны взаимодействие избирательных комиссий с органами государственной власти и органами местного самоуправления носит односторонний характер и по существу представляет собой информационное, материально-техническое и иное обеспечение избирательных комиссий необходимыми им материальными и нематериальными благами в рамках содействия им в осуществления полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, со стороны исполнительных органов, наделенных соответствующими ресурсами.

Таким образом, понятия «взаимодействие избирательных ко- ф

миссий с органами государственной власти и органами местного самоуправления» по объему совпадает с понятием «содействие органов государственной власти и органов местного самоуправления избирательным комиссиям». Исходя из этого в дальнейшем в настоящей работе слова «содействие» и «взаимодействие» применительно к взаимоотношениям избирательных комиссий и органов публичной власти будут употребляться как синонимы.

В состав ЦИК России входят 15 членов, из которых пять членов ЦИК назначаются государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, пять членов ЦИК назначаются Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, пять членов ЦИК назначаются Президентом Российской Федерации.

Срок полномочий ЦИК России составляет четыре года.

Из своего состава члены ЦИК избирают тайным голосованием председателя, заместителя председателя и секретаря. Члены ЦИК России организуют работу по конкретным направлениям ее деятельности, определяемой Регламентом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, и несут ответственность за результаты работы по этим направлениям.

ЦИК России осуществляет в пределах своей компетенции руко-

водство деятельностью избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, а также по проведению референдума Российской Федерации.

Взаимодействие избирательных комиссий с органами государственной власти и местного самоуправления проходит на основе их полномочий, и поэтому представляется уместным перечислить эти полномочия:

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации:

— осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

— организует разработку нормативов технологического оборудования, необходимого для работы комиссий, утверждает указанные нормативы и осуществляет контроль за их соблюдением, а также организует размещение заказа на производство типового технологического оборудования;

— обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов, развитием избирательной системы в Российской Федерации, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, референдумов, изданием необходимой печатной продукции;

— осуществляет меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума, установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдумов, а также порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов, референдумов;

— осуществляет меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов, референдумов, распределяет выделенные из федерального бюджета средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, референдума, контролирует целевое использование указанных средств;

— оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь комиссиям;

— осуществляет международное сотрудничество в области избирательных систем;

— заслушивает сообщения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в федеральные органы государственной власти и референдума Российской Федерации;

— устанавливает нормативы, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей, участников референдума и другие избирательные документы, а также документы, связанные с подготовкой и проведением референдума;

— рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

— осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами.

ЦИК России совместно с федеральными органами государственной власти, избирательными комиссиями и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления организует государственную систему регистрации избирателей и участвует в осуществлении этой регистрации. В связи с этим, ЦИК России праве издавать инструкции по вопросам единообразного применения федерального законодательства о выборах, давать заключения о соответствии законов субъектов Федерации федеральному законодательству о выборах.

Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные, участковые избирательные комиссии формируются на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, общественных объединений.

Половина членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, другая половина назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации на основе поступивших предложений политических партий.

Избирательная комиссия муниципального образования фор-

мируется представительным органом местного самоуправления на основе предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, предложений избирательной комиссии муниципального образования предыдущего состава, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.

Окружная избирательная комиссия формируется вышестоящей избирательной комиссией на основе предложений избирательных объединений, а также предложений представительных органов местного самоуправления, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, территориальных комиссий предыдущего состава.

Участковые избирательные комиссии формируются вышестоящей комиссией на основе предложений избирательных объединений, а также предложений представительного органа местного самоуправления, собраний избирателей.

Анализ прошедших избирательных кампаний свидетельствует о том, что во многих субъектах Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, вышестоящие избирательные комиссии, политические партии, общественные объединения не уделяют должного внимания подбору кандидатур, предлагаемых в состав территориальных (муниципальных) и особенно участковых избирательных комиссий. В связи с этим представляется необходимым урегулировать осуществление работы участковых избирательных комиссий на постоянной основе25.

Существующий временный порядок работы участковых избирательных комиссий, предусмотренный Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (статья 27) имеет существенные недостатки. Этот вывод вытекает не только из рассмотрения динамики нарушений избирательного законодательства, но и из проведенного исследования правосознания избира- тел ей. Значительная часть избирателей не удовлетворены, либо не вполне удовлетворены работой участковых комиссий. Вместе с тем нельзя недооценивать значения деятельности рассматриваемых комиссий. Являясь низовым звеном, составляющим организационный фундамент системы избирательных комиссий в Российской Федерации, они ближе всего стоят к избирателям, участни-

25 На совещании с председателями избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ, прошедшего в г. Кисловодске 19 февраля 2009 года, было единодушно поддержано предложение о придании участковым избирательным косиссиям статус постоянно действующих комиссий.

кам референдума и имеют широкий круг полномочий, в том числе полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях.

Подчеркнем, что организует выборы на местах и непосредственно ведет подсчет голосов участковая избирательная комиссия. Следовательно, она является не только низовым, но и основным звеном выборного процесса. Результат голосования изначально фиксируется в протоколе участковой комиссии.

Постоянный характер деятельности участковых комиссий позволит их членам не только накапливать опыт организации выборов, но и повышать квалификацию в период между выборами.

Новые формы обеспечения открытости подведения итогов голосования на каждом избирательном участке требуют высокой культуры и качества работы участковых, территориальных избирательных комиссий.

Практика выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации показывает, что не все из почти миллиона граждан, работающих в комиссиях, оказались к этому готовы и допускали ошибки, отступления от требований закона при оформлении документов об итогах голосования, что дало повод некоторым политическим партиям обратиться в ЦИК России с жалобами. Предварительный анализ этих жалоб показал наличие голословных политических обвинений, отсутствие оснований для утверждений о массовых фальсификациях, но при этом есть и обоснованные претензии к отдельным участковым избирательным комиссиям.

Опыт прошедшей избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования правового регулирования избирательного процесса. Это связано с тем, что ряд вопросов избирательного законодательства требует дальнейшего технологического осмысления и раскрытия в тексте законов. Следует признать, что пока ряд процедур прописан несколько схематично. Например, процедура выдачи наблюдателям заверенных копий протоколов, которые комиссии обязаны предоставлять по их требованию. Эти документы не всегда правильно оформлены или же в избирательных комиссиях «затягивают» с их выдачей, что позволяет наблюдателям и иным участникам выборов поставить под сомнение итоги голосования на данном избирательном участке. Чтобы избежать подобных прецедентов, необходимо четко оговорить в законе все вопросы оформления, а также конкретизировать ответственность членов избирательных комиссий в случае несоблюдения установленных норм о выдаче заверенных копий протоколов.

Законодательство, регулирующее проведение предвыборной агитации, должно быть также изменено и дополнено с учетом постановления Конституционного Суда № s 15-П от 30 октября 2003 года. В некоторой степени необходимо пересмотреть порядок формирования избирательных комиссий и привлечения к ответственности их членов за принятие решений, в том числе повлекших за собой не целевое расходование бюджетных средств.

Полномочия избирательных комиссий в отношении избирательных объединений, кандидатов, их доверенных лиц, а также уполномоченных избирательных объединений включают:

— осуществление контроля за соблюдением избирательных прав граждан на соответствующей территории;

— обеспечение для всех кандидатов и избирательных объединений установленных законом условий предвыборной деятельности;

— контроль за соблюдением правил проведения предвыборной агитации;

— юридическое оформление процедур избирательного процесса.

За неправомерные решения и действия, нарушающие законные

права участников избирательного процесса, члены избирательных комиссий могут нести соответствующую административную или уголовную ответственность.

Федеральный закон от 11 июля 2001 года «О политических партиях» заложил основы современной партийной системы Российской Федерации, установил требования к политическим партиям и обеспечил им статус основных участников избирательного процесса. Федеральный закон от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» принципиально усовершенствовал правовую базу выборов и референдумов.

Федеральный закон от 18 мая 2005 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и Федеральный закон от 10 января 2003 года «О выборах Президента Российской Федерации», предусматривают дополнительные меры по организации ведения общественного контроля за подведением итогов голосования, в том числе через открытую публикацию итогов голосования со всех избирательных участков в сети Интернет.

В современных условиях возрастает общественная значимость активного и ответственного участия граждан Российской Федерации в процессе формирования государственной власти.

Необходимым условием претворения в практику норм избирательного законодательства и обеспечения избирательных прав граждан является организация взаимодействия избирательных комиссий с правоохранительными органами и контролирующими органами, органами исполнительной власти, осуществляющими государственную политику в области средств массовой информации (СМИ), а также иными государственными органами.

Прошедшие в последние годы выборы показали, что необходимая координация работы названных органов в осуществлении избирательных действий и процедур в соответствии с требованиями законов о выборах в надлежащей степени еще не достигнута.

Типичными и распространенными являются выпуск анонимных и фальсифицированных агитационных материалов, нарушения порядка финансирования избирательных кампаний, правил ведения предвыборной агитации. Нуждается в совершенствовании деятельность правоохранительных органов по обеспечению законности избирательного процесса.

Такое состояние актуализирует проблему обеспечения совместной взаимодополняющей деятельности организаторов выборов, правоохранительных и контролирующих органов, создания эффективного механизма оперативного реагирования всех заинтересованных органов на правонарушения при организации и проведении выборов.

Важная роль в организации избирательного процесса принадлежит избирательным комиссиям. Федеральным законодательством избирательные комиссии наделены полномочиями непосредственно участвовать в процессуальных действиях по привлечению нарушителей закона к административной ответственности. Это возлагает на них основной груз работы и ответственности на всех этапах избирательного процесса, требуя строгого соблюдения норм закона, надлежащей правовой подготовленности членов избирательной комиссии.

Действующее избирательное законодательство определило полномочия всех участников избирательного процесса при подготовке и проведении федеральной или региональной избирательной кампании, наделив ими не только избирательные комиссии, но и федеральные и региональные органы исполнительной власти (МВД России, ФНС России, ФСБ России и т. д.), законодательные органы государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации и судебной системы Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления и глав муниципальных образований, политические партии, общественные объединения, средства массовой информации. При этом главным лицом любых выборов является избиратель, права которого должны быть надежно защищены законодательством и системой его реализации всеми участниками избирательного процесса.

В связи с принятием 12 июня 2002 года Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в новой редакции, большое значение приобретает тесное взаимодействие областных законодательных собраний, избирательных комиссий с территориальными государственными органами, аппаратом Полномочного представителя Президента Российской Федерации в целях создания и оптимизации областной законодательной базы для проведения выборов.

Закон позволяет региональным законодателям по своему усмотрению решать вопросы введения для политических партий соответствующего барьера на выборах в законодательные органы. Можно также не предусматривать никаких ограничений, что обуславливает потребность оптимизации и унификации норм.

Совершенствование избирательного законодательства субъектов Российской Федерации касается не только закона о выборах, но и других законов, обеспечивающих действенность норм избирательного законодательства в регионе. В частности, необходимо скорректировать нормативные акты, регулирующие деятельность областных СМИ в период избирательных кампаний, в целях предупреждения появления дезинформации.

Взаимодействие избирательных комиссий с органами прокуратуры может осуществляться путем координации предупреждения нарушений избирательного законодательства, совместных проверок нарушений, жалоб избирателей и других участников избирательного процесса, представлений избирательных комиссий по фактам нарушений избирательного законодательства.

Повышению качества организации избирательного процесса способствует работа избирательных комиссий на постоянной основе, а их руководителей — на штатной основе. Это позволяет организовать систему обучения организаторов выборов практике применения избирательного законодательства, формам и методам предупреждения и пресечения использования незаконных избирательных технологий. При таком подходе правильность действий избирательных комиссий по отношению к нарушителям избирательного законодательства, субъектам, использующим незаконные избирательные технологии, подтверждается проверками органов прокуратуры и судебными решениями.

Важное место в обеспечении законности избирательного процесса принадлежит общественным приемным Полномочного представителя Президента Российской Федерации. Их роль состоит в оказании гражданам содействия при рассмотрении их обращений в территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти, в органы власти области, органы местного самоуправления, проведении мероприятий по правовому просвещению граждан, в том числе, по избирательному законодательству.

На базе общественных приемных может быть организован конструктивный диалог региональных и местных властей с представителями партий, движений, общественных объединений, молодежных и ветеранских организаций, объединений научной и творческой интеллигенции по проблемам подготовки и проведения выборов. Такая деятельность в форме общественного Совета при руководителе общественной приемной может стать элементом достижения согласия и средством противодействия политическому экстремизму и нагнетанию ксенофобии в электоральных процессах.

В соответствии с полномочиями, установленными Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», иными федеральными законами, органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законодательства о выборах на всех стадиях избирательного процесса участвующими в нем субъектами.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших[24].

Система организации работы органов прокуратуры состоит из организационных, предупредительных, пресекательных мер, а также мер по привлечению виновных к различным видам ответственности за допущенные нарушения законодательства о выборах.

В целях своевременного выявления, предупреждения и устранения нарушений законов о выборах, обеспечения прокурорского надзора за соблюдением законности при применении мер административной и уголовной ответственности, целесообразно создание рабочих групп по сбору и анализу информации о состоянии законности, оперативному рассмотрению заявлений и сообщений о нарушениях избирательного законодательства, поддержанию связи с избирательной комиссией области, окружными избирательными комиссиями, правоохранительными органами и судами.

Осуществление правосудия всегда сопряжено с потребностью общества в справедливости на основе права, уверенности в том, что судопроизводство осуществляется честно, при равном нейтральном отношении к каждой из сторон, при отсутствии личной заинтересованности судьи в результате процесса.

Поддержание общественного доверия к судебной власти особенно значимо при разрешении судебных споров, касающихся реализации прав граждан избирать и быть избранными. То, что судья рассматривает как нормальное действие по разрешению споров на основании правовой нормы, иногда может быть истолковано как политический акт, угрожающий властным позициям, которые представляют ценность для исполнительной или представительной власти.

Судебная практика свидетельствует о случаях проявления нелояльности к закону со стороны отдельных кандидатов и их команд. Они делают клеветнические заявления, оскорбляющие человеческое достоинство оппонентов, нарушают право на достойное обращение, гарантированное как Конституцией Российской Федерации, так и Европейской конвенцией о правах человека. Это явление представляет особую опасность, поскольку сопровождается распространением через СМИ заведомо клеветнических измышлений, нередко содержащих обвинения в совершении преступлений.

Поскольку правоохранительными органами не всегда оперативно решаются дела о привлечении к уголовной ответственности лиц, распространяющих клевету, избирательные комиссии не имеют оснований для реагирования, и только через судебные органы возможно поддержание правильного представления у избирателей об истинном облике оклеветанных кандидатов.

Однако по делам о защите чести и достоинства, возникших в ходе избирательных кампаний, нет сокращенных сроков. Поэтому от оперативности рассмотрения судами таких дел зависят, по существу, судьбы кандидатов и законные интересы избирателей.

Важным направлением организационной работы избирательных комиссий является взаимодействие с редакциями СМИ, позволяющее последним не только использовать свои права и обязанности по распространению материалов предвыборной агитации, но и выполнить предусмотренную законом обязанность исключить распространение недостоверной, не подтвержденной в установленном законом порядке, негативной информации о кандидатах.

Редакции СМИ вправе предложить кандидатам представить подготовленную ими аудио- и видеозапись их предвыборных выступлений с подтверждением их достоверности.

Суды вправе оставить без удовлетворения жалобы кандидатов на отказ редакций СМИ в опубликовании их выступлений, не представленных для предварительного ознакомления. Такой подход, основанный на законе, позволяет сохранить у населения уверенность в независимости судебной власти, справедливости ее решений на основе права.

Представляется целесообразным принятие нормы, обязывающей распространителя негативной информации о сопернике в день поступления в суд искового заявления о защите чести и достоинства представить суду бесспорные доказательства того, что эта информация соответствует действительности. Отсутствие таких доказательств являлось бы основанием к удовлетворению иска, а судебное решение — основанием для исключения виновного из числа кандидатов в связи с существенным нарушением норм избирательного права.

Важным направлением деятельности избирательных комиссий является осуществление финансового контроля. Инструментом его обеспечения должны быть контрольно-ревизионные службы при избирательных комиссиях. Однако в законодательстве о выборах в отдельных субъектах отсутствовало даже упоминание о таких службах.

Новый Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не только устанавливает правовые нормы и создает основу для формирования контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях, но и определяет их задачи. В ЦИК Российской Федерации разработаны, приняты и направлены в регионы для применения Методические рекомендации по организации деятельности избирательных комиссий и контрольно-ревизионных служб. При этом специалисты контролирующих, правоохранительных и государственных органов на время избирательных кампаний откомандировываются в распоряжение избирательных комиссий с сохранением денежного содержания по основному месту работы.

Государственные, муниципальные органы и органы местного самоуправления, учреждения и организации, а также их должностные лица обязаны оказывать содействие избирательным комиссиям и их контрольно-ревизионным службам.

Предусматривается предоставление необходимой информации избирательным комиссиям согласно требованиям избирательного законодательства. Кандидат обязан представить в избирательную комиссию достоверные данные о своих доходах и имуществе. Проверка достоверности указанных сведений возложена законом на избирательные комиссии. Она проводится путем направления официальных запросов в соответствующие кредитные организации и органы регистрации. При этом избирательные комиссии обязаны доводить до избирателей через средства массовой информации сведения о доходах и имуществе кандидатов и результаты их проверки. Таким образом, нет никаких правовых препятствий для того, чтобы избирательная комиссия получила всю необходимую информацию, а также для необходимых действий со стороны органов государственной власти по оказанию помощи избирательным комиссиям.

Так, взаимодействие контрольно-ревизионных служб с правоохранительными, налоговыми и иными органами с период избирательных кампаний можно представить по следующей схеме:

1. Проверка сведений, представленных кандидатами:

2. Проверка правомерности пожертвований в избирательные фонды:

Необходимым условием результативности взаимодействия является установление и достижение реальной ответственности должностных лиц государственных органов, учреждений и организаций за точное соблюдение избирательного законодательства.

2.2.