Отражение международных избирательных стандартов в законодательстве о выборах

Одним из основных назначений государства является обеспечение реализации жизненно важных интересов граждан, и в первую очередь, их достойного и безопасного существования[10]. Решение задачи повышения качества жизни напрямую зависит от органично выстроенной системы власти и ее эффективного функционирования в интересах законопослушного большинства населения, на основе легитимации[11].

Сложившаяся в нашей стране ситуация вынуждает искать такой порядок формирования и организации системы власти, который обеспечил бы ее системность и сбалансированность, приход к власти людей, генерирующих действенные программы социального и экономического развития страны и добивающихся проведения их в жизнь, в целях укрепления российской государственности, как механизма обеспечения жизненно важных интересов законопослушного большинства граждан[12].

При этом все процессы в государственном строительстве — это определенные риски, если отсутствует гарантированный способ (избрание или назначение) прихода к власти достойных лиц. Поэтому необходимо рассматривать легитимность этого процесса в конкретных условиях и на конкретном этапе исторического развития. В настоящее время, когда Европа стремится к интеграции для создания сильного субъекта в целях совместного, устойчивого развития и обеспечения своей национальной безопасности, в ряде субъектов Российской Федерации сохраняется сепаратизм, национализм, локальная суверенизация, культ личности лидеров субъектов, создающие угрозу ее целостности[13].

Это обусловливает потребность противодействия ослаблению власти федерального центра, ведущему к утрате управляемости общественными процессами, которые на фоне социальной напряженности могут превратиться в хаотические общественные отношения, выгодные, в условиях глобализации, для государств-конкурентов и транснациональных криминальных структур. При этом актуализируется проблема признания результатов избирательного процесса и формирования органов государственной власти в Российской Федерации на основе международных избирательных стандартов и их реализации в законодательстве о выборах и правоприменительной практике.

Международное сообщество признало одним из основных прав человека право на участие в управлении страной посредством свободных справедливых выборов, проводимых периодически на основе всеобщего равного права при тайном голосовании, и выработало ряд стандартов в этой области[14].

Существенным шагом в развитии международно-правовых норм в области избирательного права и права на управление страной стали рекомендации по анализу законодательной базы выборов[15].

Целью рекомендаций является определение основных составляющих элементов той законодательной базы, в рамках которой проводятся выборы, а также установление стандартных требований к каждому элементу этой системы, минимально необходимых для того, чтобы законодательная система страны могла обеспечить демократические выборы. Эти рекомендации, при анализе юридической базы, дают возможность для таких подходов, которые будут способствовать единообразию, надежности, последовательности и точности в анализе документов. При этом принципиальной является ориентация на легитимность. Таким образом, выполнение рекомендаций ведет к укреплению авторитета выборов и доверия к ним общественности.

Изучение состояния законодательной базы должно отвечать на вопросы:

— является ли законодательство объективным, прозрачным и доступным для общественности;

— обеспечены ли конституционной защитой фундаментальные избирательные права;

— рассмотрены ли все применимые законы, включая Конституцию, общее и специальное избирательное законодательство о гражданстве, политических партиях, средствах массовой информации, уголовное законодательство, относящееся к нарушениям закона о выборах, а также распоряжения Центральной избирательной комиссии.

При демократической системе полная законодательная база принимается всенародно избранным национальным парламентом. При этом большинство законов о выборах допускает возможность для высшего административного органа по организации выборов — Центральной избирательной комиссии (ЦИК), издавать распоряжения, более конкретно регулирующие некоторые вопросы, относящиеся к избирательному процессу.

При наделение ЦИК полномочиями по изданию распоряжений, предполагается необходимость соблюдения определенных принципов:

— существенные фундаментальные права, такие, как тайна волеизъявления, не могут быть отменены или ограничены распоряжением ЦИК;

— избирательное законодательство должно четко обозначить и определить объем и пределы полномочий ЦИК по изданию распоряжений;

— избирательное законодательство должно прямо утверждать, что распоряжения ЦИК не должны противоречить или не соответствовать избирательному законодательству;

— избирательное законодательство должно предусмотреть для участников политического процесса и избирателей процедуру подачи жалоб и апелляций, связанных с принятием и реализацией распоряжений ЦИК, включая распространение этой процедуры на жалобы и апелляции, вытекающие из нарушения ЦИКом избирательного законодательства;

— избирательное законодательство должно устанавливать четкую иерархию юридических норм, определяющих выборный процесс, при верховенстве конституционных и законодательных норм над распоряжениями ЦИК;

— избирательное законодательство должно устанавливать четкие полномочия и процедуру издания ЦИКом распоряжений в экстремальных ситуациях или в день выборов.

Избирательная система страны должна отвечать минимальным стандартам для демократических выборов при сохранении права на национальные особенности различных избирательных систем, с учетом категории выборов, их частоты и организации избирательных округов.

Изучение состояния избирательной системы включает вопросы:

— обеспечивает ли выбор избирательной системы минимум стандартов для демократических выборов;

— проводятся ли выборы представителей, по крайней мере, в одну из палат национального законодательного органа, демократическим путем;

— проводятся ли демократические выборы через разумные промежутки времени;

— решает ли законодательство вопросы нарезки избирательных округов.

Законодательная база должна предоставлять всем совершеннолетним гражданам гарантированные всеобщие и равные избирательные права.

Состояние законодательного обеспечения права избирать и быть избранным характеризуется ответами на вопросы:

— всем ли гражданам, достигшим совершеннолетия, гарантируются всеобщие и равные избирательные права;

— обеспечивает ли законодательная база реализацию избирательных прав в порядке, исключающем дискриминацию, на основе всеобщего равенства перед законом;

— имеются ли какие-либо ограничения и лишения избирательных прав и, если имеются, то насколько четко применение таких норм объясняется исключительными случаями.

Законодательная база должна содержать такие нормы по организации и деятельности избирательных комиссий/органов, которые обеспечивали бы независимое и беспристрастное проведение выборов. Законодательная база должна четко определять обязанности избирательной комиссии, включая:

— обеспечение условий, при которых организаторы выборов проходили бы обучение и действовали независимо и беспристрастно;

— обеспечение условий, при которых были бы созданы и доведены до сведения избирателей процедуры голосования;

— обеспечение условий, при которых избиратели были бы информированы и прошли обучение по вопросам избиратель- ного процесса, политических партий и кандидатов и грамотно в них разбирались;

— обеспечение регистрации избирателей и обновления списков избирателей;

— принятие необходимых и достаточных мер для обеспечения сохранности бюллетеней и предотвращения незаконного и сфальсифицированного голосования;

— обеспечение целостности процесса подсчета голосов и подготовки сводных результатов;

— подведение окончательных результатов голосования.

Состояние законодательного обеспечения организации и деятельности избирательных комиссий характеризуют ответы на вопросы:

— требует ли законодательная база, чтобы избирательные комиссии создавались в независимом и беспристрастном порядке;

— требует ли законодательная база, чтобы избирательные комиссии работали независимо и беспристрастно;

— требует ли законодательство прозрачности при формировании и в работе избирательных комиссий и имеется ли возможность для наблюдателей отслеживать работу комиссий;

— насколько четко сформулированы в законодательной базе права и обязанности каждой избирательной миссии и взаимоотношения избирательных комиссий с другими государственными органами и исполнительной властью;

— предусматривает ли законодательство достаточные возможности для нахождения путей отмены решения избирательной комиссии любого уровня;

— защищает ли законодательство членов избирательных комиссий от произвольного отстранения.

Законодательная база должна предъявлять требования по поддержанию списков избирателей в таком виде, чтобы обеспечивать прозрачность, точность, защиту права граждан, достигших возраста, указанного в законе на регистрацию, и предотвращать незаконную или сфальсифицированную регистрацию лиц, обеспечивая прозрачность в процессе работы, защиту персональных данных и информации.

Изучение состояния законодательного обеспечения порядка регистрации избирателей и создания списков избирателей включает вопросы:

— обеспечивает ли процесс регистрации создание точных и прозрачных списков избирателей;

— изложены ли требования к регистрации избирателей понятным и объективным языком;

— четко ли определяет закон, какие документы необходимы для регистрации в качестве избирателя;

— изложена ли процедура оспаривания решения о регистрации понятным и объективным языком;

— четко ли определен период времени, в течение которого можно оспорить решение о регистрации;

— защищен ли избиратель от ненадлежащего использования его личных данных и информации.

Законодательная база должна гарантировать политическим партиям и кандидатам возможность состязаться на основе равенства перед законом.

Состояние законодательного обеспечения участия политических партий и кандидатов в избирательном процессе характеризуют ответы на вопросы:

— всем ли политическим партиям и кандидатам обеспечено равенство перед законом;

— обеспечено ли право кандидата быть избранным как от политической партии, так и в качестве независимого кандидата;

— предоставляет ли законодательная база равные условия игры для всех политических партий и кандидатов;

— основаны ли условия выдвижения кандидатов на актуальных, разумных и объективных критериях и насколько четко они прописаны в законе;

— являются ли разумными процедуры регистрации кандидатов и насколько четко они прописаны в законе;

— предусмотрен ли в законодательстве судебный порядок пересмотра решений о выдвижении и регистрации кандидатов;

— регулирует ли закон вопрос поведения политических партий и кандидатов во время предвыборных кампаний и обеспечивает ли он проведение активной и открытой избирательной кампании без вмешательства исполнительной власти;

— защищает ли законодательство мандат избранного кандидата от досрочного прекращения вследствие изменения кандидатом своей партийной принадлежности.

Законодательная база должна гарантировать политическим партиям и кандидатам равный доступ к средствам массовой информации и равное отношение к ним со стороны государственных средств массовой информации. Законодательство должно предусматривать, что не должны иметь места никакие неразумные ограничения в отношении права политических партий и кандидатов на свободу выражения во время избирательных кампаний.

Законодательное обеспечение равного и одинакового доступа к средствам массовой информации характеризуют ответы на вопросы:

— гарантирует ли законодательная база, что все партии и кандидаты имеют одинаковый доступ к средствам массовой информации, принадлежащих или контролируемых государством;

— является ли формула одинакового доступа и равного подхода, устанавливаемая законодательной базой, справедливой, понятной и дающей возможность объективного применения;

— гарантирует ли законодательная база свободу выражения во время избирательной кампании.

Законодательная база должна гарантировать равные условия перед законом для всех политических партий и кандидатов на основе юридических норм, регулирующих вопрос финансирования и расходов избирательной кампании, включая государственное финансирование, частное финансирование, требования по отчетам и предоставлению сведений.

Состояние законодательного регулирования порядка финансирования и расходов избирательной кампании характеризуют ответы на вопросы:

— гарантирует ли избирательная база, что положения, регулирующие финансирование и расходы избирательной кампании, обеспечивают подход ко всем политическим партиям и кандидатам на основе их равенства перед законом;

— если законодательная база предусматривает частное финансирование избирательной кампании или использование для этого государственных ресурсов, предусматривает ли оно при этом подход ко всем политическим партиям и кандидатам на основе их равенства перед законом;

— являются ли ограничения частного финансирования избирательных кампаний разумными, четкими и обладающими возможностями для объективного применения;

— предусматривает ли законодательная база периодическое предоставление отчетов о средствах, поступивших на ведение избирательной кампании, и их расходовании;

— предусматривает ли законодательная база доступность для общественности отчетов о средствах, поступивших на ведение избирательной кампании, и их расходовании.

Законодательная база должна предусматривать участие наблюдателей, включая местных и иностранных, а также представителей прессы, политических партий и кандидатов для обеспечения прозрачности всех избирательных процессов. Состояние законодательного обеспечения в этой сфере характеризуется ответами на вопросы:

— позволяет ли законодательная база местным и иностранным наблюдателям наблюдать за всеми избирательными процессами;

— позволяет ли законодательная база представителям средств массовой информации, политических партий и кандидатов наблюдать за всеми избирательными процессами;

— предусматривает ли законодательная база четкие и объективные критерии по условиям аккредитации в качестве наблюдателя;

— насколько четко прописан в законодательной базе вопрос о том, какое правительственное учреждение аккредитует наблюдателей;

— является ли законодательная база четкой в вопросе прав наблюдателей, а также в вопросе о том, когда и при каких обстоятельствах статус наблюдателя может быть отозван;

— соблюдает ли законодательная база баланс между правами наблюдателей и обеспечением порядка в организации выборов;

— имеются ли какие-либо юридические требования, которые являются обременительными для наблюдателей и направлены на создание препятствий для законных наблюдений.

Законодательная база должна гарантировать соблюдение тайны голосования, а также то, что все голоса подсчитываются и сводятся равным, справедливым и прозрачным способом, обеспечивая тайное голосование, процедуры голосования, голосование с помощью переносных ящиков, голосование военнослужащих, баланс между удобством для избирателей и защитой от фальсификаций. Состояние законодательного обеспечения в этой сфере характеризуется ответами на вопросы:

— гарантирует ли законодательная база проведение тайного голосования;

— требует ли законодательная база правильного установления личности каждого избирателя перед выдачей ему бюллетеня;

— содержит ли законодательная база достаточные защитные меры по предотвращению фальсификации и двойного голосования;

— содержит ли законодательная база достаточные нормы по обеспечению сохранности бюллетеней и избирательных документов до, во время и после голосования;

— предусматривает ли законодательная база альтернативные методы голосования для отдельных избирателей или для отдельных групп избирателей;

— может ли законодательная база предотвратить возможность для одного и того же лица воспользоваться как альтернативным, так и обычным методом голосования на одних и тех же выборах.

Законодательная база должна обеспечивать организацию подсчета голосов избирателей и подведение окончательных итогов точно, ровно, честно и открыто. Состояние законодательного обеспечения прозрачности при подсчете голосов и подготовке сводных результатов характеризуется ответами на вопросы:

— обеспечивает ли законодательная база условия, при которых процесс подсчета голосов и подготовки сводных результатов целиком происходит в присутствии наблюдателей;

— четко ли изложена избирательная формула по превращению полученных голосов в мандаты;

— гарантирует ли законодательная база независимую проверку любых технических средств, программного обеспечения и других составляющих процесса подсчета голосов и получения сводных результатов там, где применяются методы подсчета, отличные от ручных;

— требует ли закон, чтобы все сводные данные предоставлялись в таком формате, который позволял бы наблюдателям проследить результаты голосования от каждого избирательного участка и далее через все этапы суммирования до конечных результатов;

— требует ли закон, чтобы сводные данные содержали подробную информацию о результатах голосования раздельно по каждому методу голосования;

— требует ли закон вывешивания подробных результатов голосования и опубликования их в печатных средствах массовой информации от уровня участковых избирательных комиссий до уровня Центральной избирательной комиссии;

— четко ли закон определяет процедуры окончательного утверждения результатов голосования, извещения кандидатов об их избрании и сроках вступления в должность избранных кандидатов;

— четко ли сформулированы все требования и соответствующие процедуры по пересчету голосов;

— четко ли сформулированы все требования и соответствующие процедуры по повторным выборам.

Законодательная база должна предусматривать эффективный механизм, гарантирующий соблюдение избирательных прав. Контрольные вопросы по законодательному обеспечению избирательных прав включают:

— предусматривает ли законодательная база эффективный механизм и средства для обеспечения избирательных прав;

— четко ли законодательная база определяет, кто может подавать жалобы на нарушения избирательного законодательства, а также процедуру подачи жалоб;

— предусматривает ли законодательная база право обжалования решения избирательной комиссии в суде, имеющем полномочия пересмотра и принятия окончательного решения по данному вопросу;

— предусматривает ли законодательная база разумные конечные сроки для подачи жалобы, ее рассмотрения и принятия по ней решения.

Сравнительный анализ российского законодательства о выборах позволяет констатировать соответствие его норм международным избирательным стандартам[16]. Интенсивность, с которой Россия в последние годы ведет поиск оптимальных моделей различных институтов избирательного права, позволяет утверждать, что она входит в число стран, успешно реализующих избирательные стандарты[17].