§ 2. Принципы выборов и избирательного права в судебных решениях

Принципы избирательного права, безусловно, являются и принципами выборов. В противном случае отрицалось бы приоритетное значение правового регулирования на выборах по сравнению с действием других регуляторов (политических, моральных, религиозных, национальных и т.д.).

Практика выборов, в особенности негативная, связанная с соблюдением формы при разрушении, искажении содержания, влечет расширение со второй половины XX в. круга принципов выборов в международно-правовых документах, которые становятся обязательными для признавших их государств. В итоге появляются, например, принципы честных и чистых выборов, справедливых выборов. Однако проблема состоит в том, что эти принципы в российском избирательном праве не имеют определенного содержания, а судебная практика нередко их вообще не признает. Безусловно, характеристики выборов как честных или нечестных, чистых или грязных, справедливых или несправедливых есть их оценки с позиций морали и нравственности. Однако использование названных критериев в международно-правовых документах, решениях Европейского суда по правам человека обязывает национального законодателя и суды наполнять их юридическим содержанием. В первую очередь это касается правового признания принципа справедливых выборов, так как развитие и повышение эффективности новых технологий манипулирования формированием и осуществлением волеизъявления избирателей, как показывает опыт, нередко возможно в рамках известных принципов избирательного права, но на несправедливой основе. В то же время придание правового значения моральным положениям может дать и обратный эффект, т.е. снизить вследствие утраты определенности значение правового фактора в регулировании выборов.

Принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права и тайного голосования традиционно получали и получают законодательное закрепление в советском и российском избирательном праве.

Однако и в советское время, и в настоящее время многие исследователи не ограничивались и не ограничиваются только названными, закрепленными буквально в избирательном законодательстве принципами. Конструируется система принципов избирательного права на основе различных критериев: по уровням (основополагающий принцип, политические принципы, организационные принципы) , по целевому предназначению в механизме правового регулирования избирательных отношений (принципы организации и проведения выборов, принципы участия российских граждан в выборах) , по другим основаниям. В итоге разными авторами называются также такие принципы: свобода выборов, добровольность участия граждан в выборах, гласность, открытость и доступность выборов, состязательность кандидатов или альтернативность выборов, периодичность и обязательность выборов, подготовка и проведение выборов избирательными комиссиями, территориальный принцип организации выборов, допустимость различных избирательных систем, независимость органов, обеспечивающих организацию и проведение выборов, добровольность реализации субъективных избирательных прав, личное голосование и др.

--------------------------------

См.: Матейкович М.С. Проблемы правового регулирования выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 1998. С. 11.

См.: Князев С.Д. Российское избирательное право. С. 50.

Венецианская комиссия достаточно четко сформулировала в 2002 г. Руководящие принципы относительно выборов: "В основе избирательного наследия Европы лежат следующие пять принципов: всеобщее, равное, свободное, тайное и прямое избирательное право.

--------------------------------

Международные избирательные стандарты: Сб. документов. М., 2004. С. 625.

Принцип всеобщего избирательного права в решениях Верховного Суда РФ, принятых в 2003 - 2008 гг., упоминается 57 раз главным образом при воспроизведении норм законов, уставов субъектов РФ .

--------------------------------

См., например, Определения Верховного Суда РФ от 23 апреля 2008 г. (дело N 4-Г08-14), от 6 февраля 2008 г. (дело N 45-Г07-20).

В ряде решений Суд интерпретирует содержание этого принципа. В Определении Верховного Суда РФ от 7 декабря 2007 г. (дело N 32-Г07-27) указанный принцип трактуется в соответствии с положениями Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав и п. "а" ст. 2 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств 2002 г. Так, ст. 4 названного Федерального закона указывает на возраст, с которого наступает право избирать и быть избранным, участвовать в других избирательных действиях независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Иначе говоря, принцип всеобщего избирательного права является "входным билетом" на выборы. Именно этот принцип делит людей на избирателей и иных граждан, на имеющих право быть избранным и не имеющих такого права.

В исследованных решениях Верховного Суда РФ не рассматривались случаи нарушения принципа всеобщего избирательного права, не указывалось на них.

Европейский суд по правам человека указал, что всеобщее избирательное право не означает предоставление "неограниченного права участвовать в выборах каждому физическому лицу. Отдельные группы физических лиц могут быть дисквалифицированы" .

--------------------------------

Решение от 6 октября 1967 г. о приемлемости заявления N 2728/66, дело X. против Федеративной Республики Германия // Yearbook of the European Convention on Human Rights. 10 (1967). P. 338.

Принцип равного избирательного права упоминается в 16 решениях Верховного Суда РФ, принятых в 2003 - 2008 гг.

Верховный Суд РФ в Определении от 8 декабря 2004 г. (дело N 61-Г04-13) указал, что "равное избирательное право, реализуемое в том числе в ходе выборов в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, заключается в наличии у каждого избирателя одного голоса (или одинакового числа голосов) и в участии в выборах на равных основаниях. Проведение выборов как в одномандатных, так и в многомандатных округах должно сопровождаться надлежащими гарантиями участия граждан в выборах на равных основаниях, что предполагает - при соблюдении пропорциональности представительства - наделение каждого избирателя одним голосом либо одинаковым числом голосов".

На нарушение принципа равного избирательного права Верховный Суд РФ прямо указывал в пяти исследованных Определениях: от 21 января 2003 г. (дело N 92-Г03-1); от 17 февраля 2003 г. (дело N 7-Г02-9); от 26 ноября 2003 г. (дело N 7-Г03-12); от 29 ноября 2004 г. (дело N 80-Г04-10); от 11 февраля 2008 г. (дело N 45-Г08-1). В Определении от 17 февраля 2003 г. (дело N 7-Г02-9) Верховный Суд РФ, сославшись на правовую позицию Конституционного Суда РФ, отметил: "Нарушение принципа равенства избирательных прав при формировании законодательного органа является отступлением от общих принципов организации представительных органов власти субъектов Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и, следовательно, как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 1995 г. N 9-П, может поставить под сомнение легитимность принимаемых ими решений".

В Определении от 21 января 2003 г. (дело N 92-Г03-1) Верховный Суд РФ указал, что "при изменении схем избирательных округов не было учтено, что при назначении повторных выборов и дополнительных выборов...

В соответствии с принципом равенства все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности. В Определении Верховного Суда РФ от 29 ноября 2004 г. (дело N 80-Г04-10) говорится, что регистрация кандидата на основании документа, представленного с нарушениями сроков, незаконна, поскольку нарушает закрепленный ст. 39 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав принцип равенства всех кандидатов. Факт регистрации кандидата при "имевших место нарушениях требований законодательства в подписных листах" привел к нарушению принципа равенства кандидатов и принципа свободных выборов. Верховный Суд РФ согласился с выводом суда первой инстанции о том, что неуказание в подписном листе в адресе места жительства избирателей и сборщика подписей наименования субъекта РФ является нарушением закона, а равное избирательное право не позволяет суду выяснять степень восприятия таких сведений. В Определении Верховного Суда РФ от 11 февраля 2008 г. (дело N 45-Г08-1) указано: "Действующее избирательное законодательство не содержит норм, обязывающих суд выяснять, не препятствуют ли однозначному восприятию указанные сведения, исключается ли иное толкование данных об адресе места жительства названных лиц. Выяснение степени восприятия и толкования таких сведений нарушало бы принцип равенства прав всех кандидатов перед законом".

Принцип прямого избирательного права упоминается в 35 решениях Верховного Суда РФ, принятых в рассматриваемый период. Принцип непрямого (косвенного) избирательного права не употребляется вообще, так как он неизвестен российскому избирательному законодательству.

В большинстве решений принцип прямого избирательного права упоминается мимолетно при воспроизведении норм избирательного права (например, в Определениях Верховного Суда РФ от 10 июня 2003 г. (дело N 55-Г03-7); от 27 октября 2004 г. (дело N 46-Г04-21); от 25 января 2006 г. (дело N 33-Г05-26) и др.). Нарушений принципа прямого избирательного права Верховный Суд РФ не фиксировал.

Верховный Суд РФ воспринял интерпретацию принципа прямого избирательного права Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств и в Определении от 16 мая 2007 г. (дело N 5-Г07-20) указал, что "соблюдение принципа прямого избирательного права означает, что граждане голосуют на выборах соответственно за кандидата и (или) список кандидатов или против кандидата, кандидатов и (или) списка кандидатов непосредственно, или против всех кандидатов и (или) списков кандидатов".

Названный принцип упоминается в судебном решении Европейского суда по правам человека по делу "Краснов и Скуратов против Российской Федерации" (2007 г.) без интерпретации.

Принцип тайного голосования упоминается в 96 решениях Верховного Суда РФ, принятых в 2003 - 2008 гг., главным образом при воспроизведении соответствующих норм избирательного права. Ни одно из этих решений не раскрывает содержания данного принципа.

Рассмотрев и отклонив заявление о признании недействующими Нормативов технологического оборудования, необходимого для работы окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ четвертого созыва, Верховный Суд РФ (в Определении от 21 июня 2005 г. (дело N КАС05-271)) весьма противоречиво высказался по вопросу обеспечения тайны голосования: "Довод в кассационной жалобе о том, что указание в Нормативах лишь на ограничение визуального наблюдения за действиями избирателя от присутствующих в помещении для голосования (при образовании иных специально оборудованных мест для тайного голосования) якобы нарушает конституционный принцип тайного голосования, нельзя признать обоснованным, поскольку в данном же положении Нормативов указывается на необходимость обеспечивать при этом тайну волеизъявления избирателя. То обстоятельство, что в процессе голосования (как утверждает заявитель) фактически не обеспечивается принцип тайного голосования, само по себе не может свидетельствовать о незаконности оспоренной нормы акта, так как последняя не содержит предписания, которое бы допускало такие нарушения". Последний вывод суда фактически исходит либо из отрицания нормативного значения принципа тайного голосования, либо из признания законности нормы, заведомо допускающей нарушения тайного голосования, так как довод заявителя судом не отрицается, но признается, что сам по себе он не свидетельствует о незаконности акта.

--------------------------------

Речь идет о настольных уголках, столиках со стенками или перегородками, ширмах и аналогичном оборудовании.

Принцип тайного голосования входил в предмет рассмотрения Европейским судом по правам человека дела "Fuhl, Kormos, Hrivnak and Papucek v. Hungary" N 29025/95 . Однако его интерпретация отсутствует.

--------------------------------

См.: www.echr-base.ru/ solo/ court51/ pubdocs/ hedec/ hudoc_2008_01_0100001160.htm.

В ст. 3 Конституции РФ указано на свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа. Аналогичное положение содержится в преамбуле к Федеральному закону об основных гарантиях избирательных прав. В ст. 1 Федерального закона от 18 мая 2005 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусмотрено, что участие гражданина РФ в выборах является свободным и добровольным, никто не вправе принуждать гражданина РФ к участию или неучастию в выборах. Названный принцип раскрывается и в нормах избирательного законодательства, регулирующих вопросы предвыборной агитации, в том числе из установленных законом ограничений при проведении предвыборной агитации (ст. ст. 48 - 56 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).

Впервые принцип свободных выборов получил толкование Европейского суда по правам человека в судебном решении по делу "Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии" 1983 г. Суд указал, что у государств имеется широкое поле для введения различных ограничений в области действия данного принципа, однако эти ограничения "не должны препятствовать свободному волеизъявлению народа при выборе законодательной власти" . Аналогичный вывод был сделан Европейским судом по правам человека в судебном решении по делу "Херст против Соединенного Королевства (N 2)" (жалоба N 74025/01): "Главное - такие ограничения не должны препятствовать свободному волеизъявлению народа при выборе законодательной власти, то есть они должны отражать (а не препятствовать) заботу о поддержании целостности и эффективности процедуры выборов, направленной на определение воли народа посредством всеобщего избирательного права" 2005 г. Рассматривая жалобу группы греческих граждан, Европейский суд по правам человека согласился с мнением представителей Правительства Греческой Республики касательно "так называемого особого отношения к некоторым категориям государственных служащих и политических деятелей, которые в силу своего положения располагают большими возможностями влияния на избирателей", а также с тем, что "ограничения введены с учетом реалий политической жизни Греции и имеют целью обеспечить политическую нейтральность государственной службы, независимость членов Парламента, соблюдение принципа разделения властей. И наконец, требуя, чтобы государственные служащие, желающие выдвинуть свои кандидатуры на выборах, оставили свои посты за тридцать три месяца до начала выборов, конституционный законодатель не превысил пределов усмотрения, предоставленных государствам - участникам Конвенции в свете статьи 3 Протокола N 1" (п. 37 судебного решения по делу "Гитонас и другие против Греции" 1997 г.) . Требование политической нейтральности государственной службы является допустимым и необходимым ограничением. Также Европейский суд по правам человека указал, что "под словами "в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти" подразумевается главным образом наряду с уже закрепленной в статье 10 Конвенции свободой выражения своего мнения принцип равенства всех граждан при осуществлении ими права голоса и права выставлять свою кандидатуру на выборах" (п. 54 судебного решения по делу "Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии") . Таким образом, Европейский суд по правам человека, толкуя в своих решениях положения о свободных выборах ст. 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, подчеркивает важность свободы выражения гражданами своего мнения при проведении выборов, свободное волеизъявление граждан имеет безусловный приоритет: ничто не должно препятствовать его соответственно свободному формированию и выражению.

--------------------------------

Европейский суд по правам человека: Избранные решения: В 2 т. Т. 1. М., 2000. С. 535.

Европейский суд по правам человека: Избранные решения. Т. 2. С. 459, 457.

Там же. Т. 1. С. 535.

Общеевропейская концепция принципа свободных выборов, именуемого также "принципом свободного голосования", включает два аспекта: свободное формирование избирателем своего мнения; свободное выражение мнения избирателя, т.е. свободную процедуру голосования и точную оценку результатов. В первую очередь требование беспристрастности обращено на государство и его органы, "особенно в том, что касается использования средств массовой информации, средств наглядной агитации, права на проведение демонстраций в общественных местах и финансирования партий и кандидатов" . Государство также обязано обеспечивать участие в выборах кандидатов, выдвинутых в соответствии с законом, давать избирателям знакомиться со списками кандидатов и кандидатами и пресекать всякие попытки со стороны физических лиц препятствовать свободному формированию мнений избирателей . Государство обязано пресекать любые нарушения в ходе выборов.

--------------------------------

Международные избирательные стандарты: Сб. документов. С. 638.

Там же. С. 639.

В Резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы 1264 (2001) "О кодексе надлежащей практики в избирательных вопросах", принятой 8 ноября 2001 г., говорится, что "регулярное проведение свободных и справедливых выборов путем тайного голосования относится к основным требованиям, выполнение которых необходимо для признания демократического характера политической системы" . Иначе говоря, названный принцип - один из критериев признания государства демократическим.

--------------------------------

Там же. С. 593.

Принцип свободных выборов упоминается в 40 решениях Верховного Суда РФ, принятых в 2003 - 2008 гг. В ряде решений суд пытается интерпретировать содержание названного принципа.

В Определении Верховного Суда РФ от 6 декабря 2003 г. (дело N 45-Г03-31) говорится: "Принцип свободных выборов означает обеспечение гражданам и иным участникам избирательного процесса возможности без какого бы то ни было влияния, насилия, угрозы применения насилия или иного противоправного действия сделать свой выбор относительно своего участия или неучастия в выборах в допускаемых законом формах и законными методами".

В Определении от 11 февраля 2008 г. (дело N 45-Г08-1) Верховный Суд РФ признал нарушением принципа свободных выборов регистрацию кандидата при имевшихся нарушениях требований законодательства в подписных листах.

Принцип справедливых выборов за указанный период упоминается в двух решениях Верховного Суда РФ (Определения от 1 сентября 2004 г. (дело N 19-Г04-6), от 3 ноября 2004 г. (дело N 20-Г04-13)). Какого-либо толкования этого принципа упомянутые судебные решения не содержат.

Исследованные решения Европейского суда по правам человека также не содержат толкования принципа справедливых выборов.

Принцип обязательных и периодических выборов исходит из постулата о том, что как объективное конституционное право избирать и быть избранным, так и одноименное субъективное конституционное право имеют ценность только при наличии выборных органов и должностных лиц. Круг таких органов и должностных лиц определяется законодательством и серьезно различается в разных странах. Считается, что при демократическом политическом режиме в круг таких органов и должностных лиц должны входить законодательные органы разных уровней (в условиях федерации - федеральный парламент или одна из его палат, парламенты субъектов федерации), представительные органы местного самоуправления, главы муниципалитетов. Во многих странах избираются непосредственно гражданами главы государств, хотя более распространены другие способы замещения этой должности. В зарубежных странах выборность практикуется при замещении должностей судей низовых судов, муниципальных должностей.

Конституция РФ предусматривает обязательную выборность Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ (далее - депутаты Государственной Думы), а также отдельных органов и должностных лиц местного самоуправления без их конкретизации. Вместе с тем Конституция РФ не препятствует расширению названного круга выборных органов и должностных лиц. Например, конституционное положение о том, что в Совет Федерации Федерального Собрания РФ входят по два представителя от каждого субъекта РФ (ч. 2 ст. 95), думается, не закрывает возможности для избрания членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ (далее - члены Совета Федерации), хотя в литературе более распространена другая позиция. Конституционный Суд РФ в 1996 г. высказывался в отношении того, что по Конституции РФ принцип выборности распространяется и на высших должностных лиц субъектов РФ. Однако в 2005 г. он изменил указанную правовую позицию, признав не противоречащим Конституции РФ отказ от выборов высших должностных лиц субъектов РФ.

Следует сделать вывод о том, что в последние годы отменена выборность многих российских выборных органов и должностных лиц. Думается, что вопрос о круге выборных органов и должностных лиц не может не входить в предмет избирательного права, а отмена выборности того или иного органа, должностного лица должна оцениваться также и с позиции принципа обязательности и периодичности выборов.

В 2000 - 2008 гг. принцип периодичности выборов упоминается в 20 решениях Верховного Суда РФ, в том числе в 11 судебных решениях при цитировании международных документов.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1997 г. N 7-П отмечено: "В целях обеспечения права граждан на участие в свободных периодических выборах федеральный законодатель вправе установить в качестве общего принципа также максимальные сроки полномочий выборных органов субъектов Российской Федерации, что должно предотвращать отступления от реальной периодичности выборов, обеспечивающей смену легислатур в соответствии с волей избирателей в сроки, предусмотренные законом на федеральном и региональном уровнях. Однако определение конкретного срока полномочий, во всяком случае, остается прерогативой законодателя самого субъекта Российской Федерации.

При этом нарушением периодичности выборов является как отказ законодателя субъекта Российской Федерации от соблюдения максимального срока полномочий, установленного федеральными актами, так и несоблюдение законодателем субъекта Российской Федерации при назначении выборов конкретного срока, который определен им же как органом, уполномоченным осуществлять такое регулирование".

Таким образом, позитивное избирательное право не определяет содержания принципа периодичности выборов, а суды сводят его к проведению выборов через определенные периоды, но не безусловно, а при определенных условиях. В Определении от 27 февраля 2008 г. (дело N 46-Г08-2) Верховный Суд РФ отметил, что "принципы обязательности и периодичности, а также судебный порядок назначения срока выборов действуют в отношении тех выборов, проведение которых предусмотрено по окончании срока полномочий органов или депутатов". Таким образом, Верховный Суд РФ фактически стоит на весьма прагматической позиции, в соответствии с которой отмена выборов лишает смысла рассуждения о их обязательности, периодичности, судебном порядке их назначения. Между тем принцип обязательности периодических выборов предполагает, что проведение одних выборов презюмирует проведение через определенные сроки (обычно не превышающие пяти лет) других аналогичных выборов. Если же в период полномочий выборного органа, должностного лица принимается решение об отказе от очередных или иных выборов, то по общему правилу это должно пониматься как отступление от принципа периодических выборов. Иное понимание этого принципа едва ли будет иметь теоретическое, а тем более практическое значение.

Применительно к досрочным выборам, как будет показано далее, судебная практика идет по пути неприменения к ним названного принципа.

Практика судов общей юрисдикции по делам, возникающим из избирательных правоотношений, может быть разделена на два направления. В большинстве судебных решений принципы избирательного права используются главным образом при воспроизведении соответствующих норм избирательного права, в которых они буквально называются. Суды общей юрисдикции обычно не устанавливают причинно-следственные связи между нарушениями избирательного законодательства и принципами выборов, избирательного права, что резко ослабляет значение принципов в регулировании общественных отношений на выборах. В некоторых делах суды устанавливают названную причинно-следственную связь, констатируя степень влияния конкретных нарушений на действие конкретного принципа выборов и избирательного права.

Конституционный Суд РФ и Европейский суд по правам человека значительно чаще используют принципы выборов и избирательного права как должные и реальные регуляторы общественных отношений на выборах. При этом содержание принципов в практике Европейского суда по правам человека не всегда имеет определенные границы, что позволяет интерпретировать их с учетом национального регулирования. Он исходит из того, что в области избирательных прав у государств имеются значительные пределы усмотрения. Свою задачу Европейский суд по правам человека видит в том, чтобы ограничения преследовали правомерную цель, были соразмерны и не влекли за собой утрату реального содержания права.