<<
>>

§ 1. Перечень избирательных прав и их гарантий

Конституционный Суд РФ защищает объективное избирательное право, а суды общей юрисдикции - субъективные избирательные права граждан, что закрепляется в определенных источниках.

Понятие "источники избирательного права" имеет два значения.

Во-первых, это силы, которые создали позитивное избирательное право, т.е. юридически законодательные органы и их социальная база в гражданском обществе. Во-вторых, это юридические формы, в которых содержится избирательное право, т.е. законы и другие нормативные акты.

Избирательное право - подотрасль конституционного права, поэтому его источниками являются все источники конституционного права, содержащие нормы избирательного права: Конституция РФ, международно-правовые акты в области избирательных прав, федеральные и региональные избирательные законы, другие законы, акты органов местного самоуправления и иных органов, должностных лиц, содержащие нормы избирательного права.

В отличие от Конституции СССР, включавшей в себя специальную главу об избирательной системе, действующая Конституция РФ фрагментарно закрепляет отдельные положения избирательного права применительно к выборам Президента РФ и депутатов Государственной Думы, предоставляя законодателю большую свободу при формировании избирательного законодательства. Статья 71 Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина, поэтому следует осторожно вести дело к реализации этой нормы через разработку и принятие избирательного кодекса РФ, вследствие чего за субъектами РФ останутся предусмотренные ст. 72 Конституции РФ право и обязанность защиты избирательных прав граждан. Конкретными шагами в этом направлении могли бы быть работы по созданию концепции названного Кодекса, вынесению ее на публичное обсуждение.

Пробельность Конституции РФ и нестабильность избирательного законодательства влекут активную деятельность Конституционного Суда РФ, решения которого распространяют свое действие за пределы конкретных дел, а потому выступают источниками избирательного права.

Спор о том, являются ли источниками конституционного права, в том числе и избирательного, решения Конституционного Суда РФ, обычаи (обыкновения), акты избирательных комиссий, имеет длительную историю. В теории мнения разошлись, но судебная практика в настоящее время признает их источниками избирательного права.

С учетом процесса партизации выборов следовало бы законодательно препятствовать становлению таких обычаев, которые соответствуют букве закона, но искажают его смысл. Например, избирательное законодательство разрешает назначение в избирательную комиссию не более одного представителя от каждой политической партии (п. 4 ст. 22 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Однако в настоящее время формируется обычай, в силу которого члены Всероссийской политической партии "Единая Россия" занимают большинство или значительное число мест во многих избирательных комиссиях, не считаясь, кроме одного в каждой комиссии, представителями этой политической партии. Такая практика соответствует букве избирательного закона, но противоречит его смыслу по ряду причин. Во-первых, потому что без партийного решения, предшествующего изданию правового акта, члены названной партии не рекомендуются в состав комиссий как от самой партии, так и от других субъектов права выдвижения. Поэтому формально член избирательной комиссии может быть рекомендован в состав комиссии не политической партией, а другим субъектом, но фактически он представляет в комиссии интересы партии "Единая Россия". По этой причине статистика принадлежности членов избирательных комиссий к политическим партиям отсутствует. Во-вторых, принадлежность большинства или значительной части членов избирательной комиссии к одной политической партии едва ли способствует самостоятельности комиссии, ее независимости от партийных решений и в конечном счете не укрепляет доверие к выборам со стороны народа. Видимо, обычай может признаваться источником избирательного права только тогда, когда он укрепляет гарантии избирательных прав граждан, а не ослабляет их.

В ходе выборов для их участников возникают не только избирательные правоотношения, но и осуществляются гражданско-правовые, административно-правовые, финансово-правовые и иные отношения, подчиненные интересам выборов. Будучи закрепленным в праве, подчинение интересам выборов превращает регуляторы соответствующих правоотношений также в источники избирательного права. Так, например, Верховный Суд РФ не согласился с выводом Суда Коми-Пермяцкого автономного округа о несоответствии действующему законодательству письма Центрального банка РФ от 16 декабря 1999 г. N 339-Т. Указание о возможности использования сокращений, содержащихся в нем, является обязательным для кредитных организаций, плательщиков-жертвователей, а также для других участников финансовых отношений в период избирательного процесса. При этом действие изложенного в этом письме указания распространяется на избирательные кампании по выборам в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также референдумы всех уровней. Содержание указаний не противоречит избирательному законодательству, так как п. 8 ст. 58 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав не запрещает использование сокращений в платежном поручении и не устанавливает исчерпывающий перечень допустимых сокращений .

--------------------------------

См. Определение Верховного Суда РФ от 13 ноября 2006 г. (дело N 76-Г06-6).

Для источников избирательного права главной является проблема иерархии. Общая схема, в соответствии с которой приоритет имеет Конституция РФ или акт, обладающий большей юридической силой, а при конкуренции актов одинаковой силы принятый позднее, имеет методологическое и правовое значение. Во-первых, поскольку Конституция РФ не решает достаточно определенно многие ключевые вопросы избирательного права, а Конституционный Суд РФ при решении споров о конституционности норм избирательного законодательства рассматривает конституционные нормы в системной взаимосвязи, постольку правовые позиции Конституционного Суда РФ выдвигаются в иерархии источников избирательного права выше норм федеральных законов.

Однако первое после Конституции РФ место следует отдать международно-правовым актам в области избирательных прав, если они признаны Российской Федерацией как международные договоры. Все другие международно-правовые акты должны рассматриваться как имеющие меньшую юридическую силу, если о таковой вообще можно говорить применительно к актам, которые являются рекомендациями. Во-вторых, избирательное право - сфера совместной компетенции Российской Федерации и субъектов РФ, а федеральное право имеет приоритет над правом субъектов РФ, поэтому последующее федеральное избирательное законодательство может вытеснять и нуллифицировать действующее региональное избирательное законодательство. Иначе говоря, сфера федерального регулирования в этой области постоянно расширяется, а предмет регионального регулирования имеет тенденцию к сокращению. В-третьих, нормотворчество избирательных комиссий допустимо только в той мере, в какой оно прямо вытекает из федерального или не противоречащего ему регионального избирательного закона. Оно, во всяком случае, не может не только отменять или изменять нормы закона, но и изменять существо закона.

Весьма важно определиться в вопросе о том, какие права защищаются. Верховный Суд РФ трактует п. 28 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав как содержащий перечень избирательных прав гражданина. В этот перечень входят: конституционное право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления; право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов; право участвовать в предвыборной агитации; право участвовать в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий; право участвовать в других избирательных действиях.

Нетрудно заметить, что первое из названных в этом перечне прав является конституционным, другие же такого статуса не имеют, хотя и порождены конституционным правом. Кроме того, указание на другие избирательные права свидетельствует о том, что для установления перечня избирательных прав следует рассматривать все нормы избирательного законодательства.

Исходя из того, что избирательное законодательство регулирует порядок организации и проведения выборов, многие авторы полагают, что избирательные правоотношения являются преимущественно процессуальными правовыми отношениями, имеющими вторичный, производный от материальных правовых отношений характер . Такая позиция обусловлена пониманием избирательного процесса как стадий выборов. В соответствии с этой позицией одно материальное правоотношение может корреспондировать с большим числом процессуальных избирательных правоотношений. "Например, - пишет С.Д. Князев, - избирательному правоотношению материального характера, связанному с правом гражданина быть избранным в органы государственной власти, с необходимостью должны сопутствовать процессуальные избирательные правоотношения, опосредующие порядок выдвижения кандидатов, условия их регистрации, сроки и правила проведения предвыборной агитации, порядок формирования избирательных фондов, условия расходования содержащихся в них средств и т.п." .

--------------------------------

См.: Князев С.Д. Российское избирательное право. С. 150 - 151.

Там же. С. 151.

При таком подходе есть только два материальных права: право избирать и право быть избранным. Они к тому же части одного конституционного права избирать и быть избранным, из которого вырастает позитивное избирательное право. Думается, что перечень материальных избирательных прав ни в коей мере не может быть сведен ни к двум названным, ни к указанным в подп. 28 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Речь должна идти о праве гражданина на включение в списки избирателей, праве входить в составы органов, которые организуют выборы, праве выдвигать кандидата на выборную должность, праве предлагать свою кандидатуру для участия в выборах, праве приобретать специальный статус на выборах, праве получить избирательный бюллетень, праве голосовать, праве отказаться от участия в выборах, праве отказаться от участия в голосовании, праве на открепительное удостоверение, праве на уполномоченных и доверенных лиц, праве кандидата на льготы, привилегии и гарантии со стороны государства, праве на участие в финансировании избирательной кампании кандидата, политической партии, которое, в свою очередь, распадается на право на внесение пожертвований в избирательные фонды кандидатов, политических партий, право на открытие специального избирательного счета, право на уполномоченных по финансовым вопросам, право на получение информации об избирательном фонде, обязанности осуществления финансовой отчетности, праве на судебную защиту избирательных прав, праве на обжалование решений избирательных комиссий и др.

Перечисленные права едва ли можно считать процессуальными. Все они носят материальный характер. Даже право на судебную защиту избирательных прав - материальное по своей сути. При этом реализация материальных прав протекает как в установленных правом процессуальных формах, так и вне этих форм. Например, право на судебную защиту избирательных прав - элемент конституционного права гражданина на судебную защиту распадается на ряд материальных прав, каждое из которых осуществляется в определенных законом процессуальных формах.

После отмены законодателем возможности голосовать против всех кандидатов (всех списков кандидатов) возникали судебные споры. Так, А. оспорил результаты выборов депутатов Законодательного Собрания Красноярского края 15 апреля 2007 г. на том основании, что нарушено его право голосовать против всех кандидатов (списков кандидатов). Краевой суд отказал в удовлетворении заявления. Верховный Суд РФ , оставляя решение суда первой инстанции без изменения, сослался на правовую позицию Конституционного Суда РФ, высказанную в Постановлении от 14 ноября 2005 г. N 10-П и Определении от 19 апреля 2007 г. N 281-О-О. Суть ее в том, что признание возможности голосования на выборах посредством заполнения графы "против всех" относится к дискреционным полномочиям федерального законодателя. Тем самым Конституционный Суд РФ косвенно признал за законодателем возможность отменять существующие избирательные права.

--------------------------------

Здесь и далее фамилии участников судебных процессов не приводятся в целях защиты их персональных данных.

См. Определение Верховного Суда РФ от 17 октября 2007 г. (дело N 53-Г07-31).

Важнейшим элементом избирательного законодательства является, как известно, Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав. При формально-логическом взгляде на наименование Закона можно сделать вывод о том, что он регулирует не избирательные права, а гарантии этих прав. Однако содержание Закона и судебная практика однозначно исходят из того, что предметом его регулирования являются в первую очередь избирательные права. Устанавливаемые Законом гарантии теоретически направлены на обеспечение избирательных прав, но практически многие из них сами сформулированы как избирательные права.

Суды нашли противоречия федеральному законодательству в правовой базе и практике выборности вице-мэра Москвы. Верховный Суд РФ оставил без изменения решение Московского городского суда от 16 января 2003 г., которым признаны противоречащими федеральному законодательству, не действующими и не подлежащими применению со дня вступления в силу решения суда положения Устава г. Москвы, которые предусматривают избрание одновременно с мэром вице-мэра города. Судебные решения основаны на том, что Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав не предусматривают выборности должностных лиц, входящих в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, кроме высшего должностного лица субъекта РФ, а выборность вице-мэра ограничивает право мэра по формированию правительства города, так как вице-мэр входит в состав правительства Москвы.

--------------------------------

См. Определение Верховного Суда РФ от 28 марта 2003 г. (дело N 5-Г03-24).

Принципиальное и для действующего избирательного права значение имеет позиция суда относительно понимания гарантий избирательных прав граждан. Суд полагает, что установление выборности вице-мэра нельзя считать гарантией избирательных прав граждан, так как в силу п. 11 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав к таким гарантиям относятся установленные законодательством условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию этих прав, а включение в состав выборных должностей иной должности, помимо указанных в Федеральном законе, не относится к условиям, правилам и процедурам проведения выборов и референдумов. Однако достаточно логичным был бы взгляд на выборы вице-мэра города как на реализацию соответствующего избирательного права граждан.

Следует заметить, что в обозначенный период времени подобным образом избирались вице-президенты ряда субъектов РФ и до приведенных судебных решений право субъекта РФ на их избрание по так называемой американской модели (одновременно с президентом) никем не оспаривалось. В приведенных решениях суды, не отрицая в соответствии с действовавшим тогда законодательством право Москвы на установление выборности вице-мэра, признали противоречащим федеральному законодательству сам порядок выборов (выборы вице-мэра в связке с мэром).

В Определении от 30 апреля 2008 г. (дело N 42-Г08-5) Верховный Суд РФ сделал вывод о том, что установленные в ст. 10 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав "требования, предъявляемые к порядку назначения выборов, являются по своей сути организационной правовой гарантией для обеспечения принципа обязательности и периодичности выборов, соблюдения сроков их проведения в увязке со сроками истечения полномочий выборного органа". В силу п. 1 ст. 5 названного Федерального закона законодатель субъекта РФ не может изменять эти гарантии.

Перечень избирательных прав и их гарантий окончательно не сформировался, поэтому в судебных решениях можно встретить интересные формулировки и иных избирательных прав.

С избирательными правами корреспондируют обязанности государства и других институтов публичной власти, которые занимаются организацией и проведением выборов. В отличие от многих зарубежных стран в России выборы организуют избирательные комиссии, часть из которых имеют статус государственных органов (ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ и территориальные избирательные комиссии), другие являются муниципальными органами (избирательные комиссии муниципальных образований), статус же третьих (окружных и участковых избирательных комиссий) законодательно не определен, но при этом они наделены властными полномочиями в сфере организации и проведения выборов.

Конституционное право избирать и быть избранным, как и всякое конституционное право, порождает для гражданина возможности, а для государства, его органов и должностных лиц обязанности. И те и другие формулируются в избирательном законодательстве, которое, кроме того, закрепляет обязанности граждан и права государственных органов, других субъектов избирательного права.

Поэтому следует выделять не только избирательные права, но и избирательные обязанности субъектов избирательного права. Общей для всех их является обязанность соблюдения законодательства, прав и законных интересов других участников выборов. Каких-либо других обязанностей у избирателя нет. Кандидаты, политические партии и другие избирательные объединения, избирательные комиссии и их члены, государственные и муниципальные органы, их должностные лица, средства массовой информации обременены избирательными обязанностями, которые являются элементами их правового статуса в избирательном праве.

Субъекты избирательного права наделены разными правами и несут разные обязанности. Наибольший объем прав имеют избиратели и избирательные объединения, что дает им возможность участвовать в самом широком круге избирательных правоотношений. Права избирателя могут формулироваться с различной степенью обобщения и (или) детализации. При высокой степени обобщения можно говорить о следующих правах избирателя: право участвовать в голосовании; право быть избранным; право на получение специального статуса на выборах (уполномоченный, доверенное лицо, наблюдатель, член избирательной комиссии); право на участие в организации и проведении выборов; право на ведение предвыборной агитации и участие в таковой; право на участие в финансировании избирательной кампании кандидата, политической партии; право на участие в контроле за выборами. Каждое из этих прав может быть детализировано на значительное число самостоятельных и примыкающих к ним гарантий, большинство из которых, в свою очередь, могут рассматриваться как избирательные права. Например, реализация права на участие в голосовании предполагает включение гражданина в список избирателей на избирательном участке, получение избирательного бюллетеня, его заполнение или отказ от заполнения, опускание бюллетеня в ящик для голосования или отказ от голосования. Следовательно, имеется право на включение в списки избирателей, право на получение избирательного бюллетеня, право на заполнение этого бюллетеня в условиях, обеспечивающих тайну голосования, право на опускание бюллетеня в ящик для голосования, право на отказ от голосования и др. Каждое из перечисленных прав, в свою очередь, является одной из гарантий права на участие в голосовании.

Вопрос о круге избирательных прав политических партий (избирательных объединений) относится к проблеме горизонтального действия конституционных прав и свобод гражданина. Согласно Конституции РФ конституционное право избирать и быть избранным имеют граждане России, поэтому законодатель прямо не может наделить им политические партии. Однако, выступая в роли посредника между обществом и государством, политические партии все активнее участвуют в осуществлении конституционного права гражданина избирать и быть избранным. Вследствие этого политические партии не только наделяются многими избирательными правами, вытекающими из названного конституционного права, но и опосредуют их осуществление. Например, в условиях существующей пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы беспартийный гражданин не может реализовать свое право быть избранным депутатом Государственной Думы, минуя партийные механизмы формирования списков кандидатов. Таким образом, де-юре право быть избранным принадлежит гражданину, а реализовать его без политической партии он не может. Фактически политические партии также пользуются конституционным правом избирать и быть избранными.

Избирательная правосубъектность политических партий все больше вслед за правосубъектностью избирателей приобретает универсальный характер. Другие субъекты имеют специальную правосубъектность, так как могут быть субъектами правоотношений только на отдельных стадиях выборов либо их полномочия носят специализированный характер. Так, например, организацией и проведением выборов вправе заниматься только избирательные комиссии. Государственные органы и должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям помощь и содействие, поэтому они не вправе участвовать в отношениях по организации и проведению выборов. Практически отношения по организации выборов и отношения по содействию этой организации разделить можно далеко не всегда, но законодательство, во всяком случае, четко определяет роль избирательных комиссий. На практике сильны традиции отстранения избирательных комиссий от реальной деятельности и превращения их в машины для формального голосования заранее решенных по существу вопросов. Обладая государственно-властными полномочиями по организации и проведению выборов, избирательные комиссии лишены тех прав, которые имеют избиратели и избирательные объединения.

<< | >>
Источник: Колюшин Е.И.. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М.,2010. 384 с.. 2010

Еще по теме § 1. Перечень избирательных прав и их гарантий:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -