§ 2. Избирательные правоотношения
С правовых позиций демократические выборы представляются совокупностью правовых и фактических отношений, где первые играют определяющую роль. В период выборов обычная жизнь и деятельность людей, общества и государства не останавливаются.
Поэтому далеко не все, что происходит в это время, может быть отнесено к избирательным отношениям, а тем более к избирательным правоотношениям. Избирательные правоотношения в количественном выражении видятся как малая толика общественных отношений даже в период выборов. Поэтому возникает проблема вычленения избирательных правоотношений из огромной массы общественных отношений. Решить ее очень сложно, не впадая в одну из двух крайностей при определении предмета правоотношений. Одна крайность сводится к тому, что предмет правоотношений заужается, исходя из того, что выборы не влияют на ход обычной жизни гражданина, общества и государства, так как являются составной частью самой жизни. Поэтому предмет правоотношений сводится к техническим действиям, направленным на оформление кадровых вопросов. Другая крайность - подчинение всех общественных отношений целям достижения определенных результатов на выборах. В этом случае предмет избирательных правоотношений теряет свою определенность и границы, доминируя над всеми другими правоотношениями. Теоретически и практически избирательные правоотношения должны занимать свое место в системе общественных отношений, не выхолащивая значение выборов как главной формы прямого народовластия, но и не превращая их в тормоз для нормальной деятельности и развития. Такое место находится посередине двух названных крайностей. С этих позиций, например, неясно, почему законодатель не определяет особый режим проведения публичных агитационных мероприятий в период избирательной кампании, особенности гражданско-правовых отношений, возникающих при изготовлении избирательных бюллетеней.Избирательные правоотношения по природе своей относятся к публичным правоотношениям, которые возникают из урегулированных правом общественных отношениях на выборах.
Стороны правоотношений, кроме граждан, должны руководствоваться принципом "разрешено то, что предписано законом, правом", а в отношении граждан действует другой принцип "разрешено все, что не запрещено".Поскольку даже сам человек - существо и частное, и общественное, то регулируемые правом отношения между людьми и, как следствие, между другими субъектами права невозможно абсолютно точно разделить на частноправовые и публично-правовые. Всегда были, есть и будут сферы, в которых происходит взаимопроникновение частноправовых и публично-правовых отношений, а сами сферы действия этих отношений также подвижны в зависимости от особенностей развития общества, государства. В период переходного общества и государства, который наблюдается в современной России, возможны необоснованные крайности, что имеет место и в развитии избирательного права. Велик удельный вес норм избирательного права, являющихся компромиссом между либеральными и социальными (социалистическими, коммунистическими) подходами. Поэтому каждый раз при разработке нового избирательного закона практически заново возникают дискуссии по ключевым понятиям и ценностям избирательного права, возможны неожиданные и необоснованные, а также неконституционные решения (таковой, например, была признана действовавшая на федеральных выборах 1999 г. норма закона, в соответствии с которой выбытие одного из кандидатов первой тройки федерального списка без вынуждающих обстоятельств влекло отмену регистрации всего федерального списка кандидатов в депутаты Государственной Думы).
Избирательные правоотношения как разновидность конституционных правоотношений следует разделить на правоотношения общие и конкретные.
Общие избирательные правоотношения либо не имеют субъектов, либо речь идет о взаимоотношениях между народом и государством. Так, идеи свободных демократических выборов, перенесенные в избирательное право, обусловливают необходимость режима подлинных выборов, в рамках которого должны функционировать все субъекты избирательных правоотношений.
К общим избирательным правоотношениям следует отнести отношения между народом и государством, возникающие из констатации принадлежности всей полноты государственной власти народу и обязанности государства проводить демократические свободные выборы как высшую форму непосредственного народовластия и для определения представителей, которые от имени народа будут осуществлять эту власть. К общим избирательным правоотношениям можно отнести правоотношения, возникающие при закреплении в Конституции РФ конституционного права избирать и быть избранным, конституционных основ избирательного права. Поскольку народ посредством выборов делегирует значительную часть власти своим представителям, а государство действует через свои органы и должностных лиц, народные представители и государственные органы обязаны обеспечивать и защищать на выборах интересы народа.Конкретные избирательные правоотношения возникают между сторонами на основе норм избирательного права при наступлении определенных юридических фактов.
Законодатель практически идет по пути регулирования избирательных прав через их гарантии, поэтому избирательные правоотношения можно разделить на собственно избирательные правоотношения и гарантийные избирательные правоотношения. Например, отношения между избирателем и избирательной комиссией при реализации избирателем права на голосование можно назвать собственно избирательными правоотношениями. Отношения между избирателем и избирательной комиссией по поводу включения первого в список для голосования по названной классификации следовало бы отнести к гарантийным избирательным правоотношениям, т.е. гарантии права на голосование. Разумеется, грань между названными видами правоотношений весьма условна и в значительной мере зависит от формулировки закона и судебного усмотрения.
Можно ли считать сторонами избирательных правоотношений избирательные комиссии и их членов, государственные органы, органы местного самоуправления, средства массовой информации, организации, должностных лиц названных органов и организаций? При ответе на этот вопрос, думается, методологическое значение имеет выработанная судами позиция в отношении средств массовой информации.
Суть ее в том, что средства массовой информации публикуют агитационные материалы, но не считаются субъектами агитационной деятельности, т.е. не могут заниматься предвыборной агитацией от своего имени. Значит ли это, что они не могут быть стороной избирательных правоотношений? Поскольку избирательное законодательство наделяет средства массовой информации и правами, и обязанностями, они также являются субъектами избирательных правоотношений. Подобным образом можно рассуждать и при решении вопроса об отсутствии или наличии правосубъектности в том или ином правоотношении. Если организация продает кандидату бумагу, оплаченную из избирательного фонда этого кандидата, то она становится стороной не только гражданско-правовых, но и избирательных отношений, а нормы избирательного права при прочих равных условиях имеют приоритет над нормами гражданского права.Общие избирательные правоотношения возникают с момента опубликования соответствующего решения о назначении выборов и заканчиваются в день сдачи последнего финансового отчета. Таким образом, возникновение и прекращение общих избирательных правоотношений связано с определенными действиями. В промежутке между этими действиями никакие другие действия и события не имеют юридического значения. Исключения из этого правила могут быть связаны с введением военного или чрезвычайного положения, в условиях которых избирательные правоотношения прекращаются.
Конкретные избирательные правоотношения возникают на основании действий, а прекращаются на основании событий и (или) действий. К числу таких действий относятся, например, решение о назначении выборов, судебное решение, представление в избирательную комиссию документов о выдвижении кандидата, решение избирательной комиссии о регистрации кандидата на выборную должность, заявление об открытии специального избирательного счета и многие другие. Среди событий как оснований прекращения избирательных правоотношений следует назвать смерть кандидата, объявление военного или чрезвычайного положения.
В зависимости от степени обязательности с точки зрения избирательного законодательства можно выделить обязательные и факультативные правоотношения. Обязательные правоотношения - те, от участия в которых сторона не может уклониться в силу требований закона. Например, политическая партия, список кандидатов которой зарегистрирован, обязана представлять в избирательную комиссию экземпляр (фотокопию и др.) любого (кроме публикуемых в средствах массовой информации) своего агитационного материала до его распространения, поэтому правоотношения сторон по поводу представления агитационного материала носят обязательный характер. Факультативные правоотношения предполагают либо участие в них по желанию стороны, либо выбор вариантов правоотношений для решения одного и того же вопроса. Если избиратель не согласен с тем, что его не включили в список избирателей, то он может обратиться с заявлением о включении в список либо в суд, либо в избирательную комиссию, т.е. может выбрать один из двух вариантов правоотношений. После получения избирательного бюллетеня в избирательной комиссии избиратель может продолжить правоотношения с нею, а может и завершить, унеся избирательный бюллетень с собой как сувенир, т.е. отношения между избирателем и избирательной комиссией по поводу заполнения бюллетеня и опусканию его в ящик для голосования носят факультативный характер.
Удельный вес как обязательных, так и факультативных правоотношений на выборах имеет далеко не техническое значение. Думается, что чем выше уровень факультативных правоотношений при совершении избирательных действий, тем больше степень свободы участников выборов. И наоборот, превалирование обязательных правоотношений заставляет участников выборов думать не только и порой не столько о существе избирательной борьбы, но и о необходимости вступления в те или иные правоотношения, игнорирование которых может повлечь юридическую ответственность.
Деление правоотношений в зависимости от стадии выборов достаточно распространено и признано, хотя по вопросам количества, содержания и наименования стадий выборов в литературе нет единой позиции.
Число стадий выборов колеблется у разных авторов от трех до полутора десятков. Делаются попытки проведения различий между стадиями и этапами выборов.Классификация правоотношений по стадиям выборов, как и любая другая классификация, должна строиться на определенном основании. Разумеется, один и тот же массив может быть классифицирован по разным основаниям, но вряд ли допустимо выделение разных групп вследствие применения неидентичных оснований. Между тем в юридической литературе обычно не называют оснований выделения тех или иных стадий выборов, чаще всего молчаливо предполагая либо действие фактора сроков, либо одновременное применение разных оснований классификации. Однако в одни и те же сроки нередко могут осуществляться избирательные действия, имеющие разные цели и задачи. Например, формирование многих избирательных комиссий происходит в период предвыборной агитации, но соответствующие действия относятся к двум различным стадиям выборов. Кроме того, количество стадий выборов зависит и от уровня обобщения соответствующих действий, который не должен сильно колебаться. Если, например, считать самостоятельными стадиями выборов назначение выборов и предвыборную агитацию, то вряд ли можно говорить об одинаковом уровне обобщения избирательных действий, так как в одном случае речь идет о принятии государственным органом и опубликовании одного правового акта, а в другом - о множестве фактических и правовых отношений с участием кандидатов, политических партий.
Думается, при вычленении стадий выборов основанием классификации следует считать определенные во времени этапы достижения главных целей и задач выборов. При таком подходе можно выделить три стадии выборов: определение круга участников выборов; предвыборная агитация; голосование, определение его итогов и результатов выборов. Выборы - форма массового участия граждан в осуществлении государственной власти, поэтому необходимо определить круг основных участников правоотношений, среди которых и те, кто приобретает статус избирателя, и те, кто становится кандидатами на замещение выборных должностей, и те, кто будет заниматься организацией и проведением выборов. Суть второй стадии - агитационная борьба между кандидатами и партиями. На третьей (заключительной) стадии происходит голосование, определяются его итоги и результаты выборов.
Избирательные правоотношения можно также классифицировать по видам выборов: федеральные, региональные, муниципальные (местные), каждый из которых, в свою очередь, подразделяется в зависимости от формируемого органа или избираемого должностного лица (Президент РФ, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, депутаты представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования), очередности (первые, очередные, досрочные, дополнительные, повторные дополнительные, а также повторное голосование).
Основаниями классификации избирательных правоотношений можно считать и источники избирательных прав: Конституция РФ, международно-правовой акт, правовая позиция Конституционного Суда РФ, федеральный закон, закон субъекта РФ, иные источники.