§ 3. Дела, возникающие из правоотношений при определении избирательных округов и региональных групп кандидатов в депутаты

Верховный суд Республики Тыва решением от 29 ноября 2002 г. признал недействующим и не порождающим правовых последствий Постановление республиканского парламента от 31 октября, которым внесены изменения и дополнения в утвержденную ранее этим парламентом схему образования избирательных округов в части одного из округов по выборам в законодательный орган Республики.

Постановление Центральной избирательной комиссии Республики Татарстан от 20 сентября 1999 г. об образовании избирательных округов по выборам в Государственный Совет Республики в части образования административно-территориальных округов было предметом обжалования в судах общей юрисдикции.

Верховный Суд РФ в Определении от 9 февраля 2001 г. (дело N 11-Г01-6) не согласился также с доводом о том, что указанное Постановление не является нормативным актом, а его действие окончилось после проведения выборов. Нормативный характер оспариваемого акта, по мнению суда, в том, что при определении перечня избирательных округов "определены права и обязанности как для избирателей данных округов, так и для кандидатов в депутаты при проведении выборов указанного уровня, а также для дальнейших взаимоотношений народного депутата с избирателями". Верховный Суд РФ также не согласился с выводом суда первой инстанции о том, что при образовании административно-территориальных округов не должно учитываться примерное равенство избирателей (например, в административно-территориальном избирательном округе N 1 было 813 396 избирателей, а в Елабужском районном избирательном округе N 38 - 7623 избирателя), так как тем самым нарушается принцип равного избирательного права и не учитывается равенство прав депутатов, независимо от особенностей их деятельности.

Верховный Суд РФ отменил решение Верховного суда Республики Татарстан от 5 декабря 2000 г., указанное Постановление Центральной избирательной комиссии Республики Татарстан в части образования 63 избирательных округов признано недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания.

Законом Оренбургской области от 18 сентября 1997 г. в соответствии с областным законом о выборах депутатов Законодательного Собрания области утверждена схема избирательных округов, предусматривающая избрание 47 депутатов следующим образом: 24 одномандатных округа, 6 - двухмандатных, 1 - трехмандатный, 2 - четырехмандатных округа.

Конституционный Суд РФ 23 марта 2000 г. при проверке конституционности ряда норм избирательного закона Оренбургской области пришел к выводу о том, что само по себе положение о проведении выборов по мажоритарной избирательной системе одновременно в одно- и многомандатных избирательных округах может не противоречить Конституции РФ, но лишь в случае, если обеспечены равные условия для реализации гражданами избирательных прав и, следовательно, справедливое народное представительство.

А. обратился в Верховный суд Республики Тыва с заявлением о признании незаконным и отмене Постановления Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва от 24 мая 2006 г. N 1860-ЗП-1 "Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Палаты представителей Великого Хурала Республики Тыва" в части избирательного округа N 6. Заявитель, ссылаясь на данные Федеральной миграционной службы, указывал на превышение численности избирателей в Первомайском избирательном округе N 6 более чем на 10% от средней нормы представительства. Решением Верховного суда Республики Тыва от 6 октября 2006 г. в удовлетворении заявления А. было отказано. Верховный Суд РФ Определением от 29 ноября 2006 г. (дело N 92-Г06-18) оставил данное решение без изменения, подтвердив, что Верховным судом Республики Тыва правильно не были приняты во внимание сведения, представленные отделом Федеральной миграционной службы по Республике Тыва, так как несоответствие данных о численности избирателей, установленных избирательной комиссией Республики Тыва с использованием сведений регистра избирателей ГАС "Выборы" при формировании избирательных округов, действительному количеству избирателей не может служить основанием для отмены обжалуемого заявителем решения ввиду однозначного указания федерального законодательства, предписывающего при утверждении схем избирательных округов руководствоваться лишь сведениями, представленными ГАС "Выборы". Верховный Суд РФ ориентировался на положения п. 2 ст. 18 и п. 10 ст. 16 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, согласно которым установление численности зарегистрированных на территории муниципального образования, субъекта РФ, в Российской Федерации и за пределами территории Российской Федерации избирателей осуществляется по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года с использованием ГАС "Выборы".

В Определении Верховного Суда РФ от 26 июля 2002 г. (дело N 67-Г02-31) указано, что отсутствие в Законе Новосибирской области "О схеме образования избирательных округов по выборам депутатов Новосибирского областного Совета депутатов" графического изображения избирательных округов не может являться основанием для признания этого Закона противоречащим федеральному законодательству и недействующим. По смыслу ст. 10 Конституции РФ органы законодательной и судебной власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга, т.е. суд не может обязать законодательный орган субъекта РФ, в данном случае Новосибирский областной Совет депутатов, принять, изменить или дополнить какой-либо закон, это является компетенцией законодательного органа. Суд лишь вправе в силу ч. 4 ст. 27 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" проверить по жалобе заинтересованных лиц соответствие закона субъекта РФ федеральному законодательству.

В Определении Верховного Суда РФ от 19 мая 2005 г. (дело N 93-Г05-9) отмечено, что в удовлетворении заявления о признании незаконными Постановлений Магаданской областной Думы от 29 декабря 2004 г. "О схеме образования одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Магаданской областной Думы четвертого созыва", от 8 апреля 2005 г. "О внесении изменений в приложение N 1 к Постановлению Магаданской областной Думы от 29 декабря 2004 г. "О схеме образования одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Магаданской областной Думы четвертого созыва" отказано правомерно, поскольку оспоренные положения не противоречат федеральному законодательству. Судом установлено, что одномандатные избирательные округа образованы на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на территории муниципальных образований Ольский район, Омсукчанский район, Северо-Эвенский район, Среднеканский район, Сусуманский район, Тенькинский район, Хасынский район, Ягоднинский район Магаданской области, по состоянию на 1 июля 2004 г., а также данных о численности избирателей, зарегистрированных на территории муниципального образования "Город Магадан", по состоянию на 1 декабря 2004 г., уточненных в связи с состоявшимися 10 октября 2004 г.

Д. обратился в суд с жалобой на действия муниципальной избирательной комиссии, указав, что при проведении выборов главы муниципального образования "Козельский район" в число избирателей были незаконно включены жители самостоятельных муниципальных образований "Город Козельск" и "Город Сосенский". Решением Козельского районного суда от 16 декабря 1996 г. выборы главы названного муниципального образования признаны недействительными, на муниципальную избирательную комиссию возложена обязанность назначить повторные выборы.

Калужский областной суд решение городского суда отменил и отказал Д. в удовлетворении заявленных требований. Верховный Суд РФ в Определении от 15 декабря 1997 г. (дело N 85-В97пр-28) не согласился с позицией Калужского областного суда, установив, что в административных границах Козельского района создано три самостоятельных муниципальных образования. Муниципальные образования "Город Козельск" и "Город Сосенский" находятся вне границ муниципального образования "Козельский район". При выборах в местные органы самоуправления не допускается создание избирательных округов, выходящих за границы муниципального образования (п. 5 ст. 19 Устава Калужской области). В связи с включением жителей других муниципальных образований увеличилась численность избирателей, влияющая на систему проведения выборов, а выборы главы муниципального образования и подведение итогов голосования были проведены за пределами муниципального образования "Козельский район".

При пропорциональных избирательных системах существуют только единые избирательные округа и до недавнего времени проблем с внутренним делением не существовало. Однако в настоящее время законодатель пошел по так называемому пути регионализации при применении пропорциональной избирательной системы. Так, в соответствии с ч. 9 ст. 36 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" федеральный список кандидатов должен быть разбит (полностью или частично) на региональные группы кандидатов, соответствующие субъекту РФ, группе субъектов РФ, части территории субъекта РФ. Названных региональных групп должно быть не менее 80, но может быть и значительно больше. Требования в части принципа равного избирательного права не распространяются на регионализацию списка кандидатов, но закон закрепляет определенные правила формирования таких групп. При этом на федеральном уровне общих для всех выборов правил не установлено. Поэтому субъекты РФ самостоятельны в установлении числа региональных групп, правил их формирования, ответственности за нарушение этих правил. В отличие от федерального регулирования на выборах депутатов Государственной Думы, дающего политической партии определенные возможности для формирования региональных групп и определения их числа, в ряде субъектов РФ (Республика Башкортостан, Республика Дагестан, город Санкт-Петербург, Вологодская область) законодательно установили точное число региональных групп для всех политических партий. Поскольку предельное число кандидатов в списке также нормируется законом и незначительно превышает число депутатских мандатов, региональные группы практически могут включать в себя одного-двух кандидатов, а выбытие одной из групп (практически такое возможно при выбытии из списка одного или двух кандидатов) влечет отказ в регистрации или отмену регистрации всего списка кандидатов.

Конституционный Суд РФ рассматривал вопрос о конституционности норм Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав и Закона Вологодской области от 9 июня 2003 г. "О выборах депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" с последующими изменениями. Они предусматривают отказ в регистрации списка кандидатов в депутаты при выбытии всех кандидатов из одной и более региональных групп. При этом установленное областным законом число региональных групп - 17, в каждой из них должно быть не менее трех кандидатов, а общее число кандидатов в списке не может превышать 60 человек. Постановлением избирательной комиссии Вологодской области от 2 февраля 2007 г. было отказано в регистрации выдвинутого политической партией "Союз правых сил" списка кандидатов в депутаты Законодательного Собрания области на том основании, что из-за выбытия кандидатов число региональных групп оказалось меньше, чем требует закон. Вологодский областной суд, а затем Верховный Суд РФ в Определении от 7 марта 2007 г. (дело N 2-Г08-11) отказали в удовлетворении заявления об отмене постановления избирательной комиссии области как незаконного. Конституционный Суд РФ констатировал, что областной закон буквально воспроизводит норму Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав (подп. "л" п. 25 ст. 38), в соответствии с которой основанием отказа в регистрации списка кандидатов является "выбытие кандидатов, в результате чего число региональных групп кандидатов в списке кандидатов оказалось меньше установленного законом". В Постановлении от 11 марта 2008 г. N 4-П Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав не устанавливает требований, касающихся формирования списков кандидатов в депутаты законодательных органов субъектов РФ, не определяет ни число региональных групп кандидатов, на которое должен быть разбит список, ни число кандидатов в списке и группе, ни число региональных групп, выбытие из которых кандидатов влечет правовые последствия. Конституционный Суд РФ признал за субъектами РФ право регулировать эти вопросы, а нормы федерального закона и областного закона признал не противоречащими Конституции РФ. В названном Постановлении Конституционного Суда РФ есть ссылка на Постановление этого суда от 25 апреля 2000 г. N 7-П, которым признана не соответствующей Конституции РФ норма действовавшего тогда Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", предусматривающая отмену регистрации списка кандидатов при выбытии из него одного из первых трех кандидатов. Однако без обоснования причин суд не применил эту правовую позицию к ситуации с регулированием региональных групп. Между тем признанная неконституционной норма предусматривала отмену регистрации списка при выбытии одного из первых трех кандидатов только при отсутствии вынуждающих обстоятельств. Рассмотренный областной закон не придает правового значения основаниям выбытия кандидата из списка и прекращения существования региональной группы. В итоге субъекты РФ придумывают схемы регионализации списков, которые фактически направлены на стирание у избирателей различий между пропорциональной и мажоритарной избирательными системами. Так, например, Кодексом Республики Башкортостан о выборах установлено деление списка кандидатов на 60 региональных групп, но они должны соответствовать территориям каждого из 60 одномандатных избирательных округов (выборы 120 депутатов республиканского законодательного органа проходили по смешанной избирательной системе). Верховный суд Республики Башкортостан, а затем Верховный Суд РФ в Определении от 19 марта 2008 г. (дело N 49-Г08-10) признали необоснованным заявление о том, что республиканское законодательство предусматривает выдвижение 60 списков кандидатов. Интересно, что республиканское регулирование интерпретировано Верховным Судом РФ как "гарантии избирательных прав граждан РФ, дополняющие гарантии, установленные Федеральным законом". Республиканский закон предусматривает возможность выдвижения по списку политической партии до 186 кандидатов в депутаты (т.е. по несколько человек в каждой региональной группе). Однако поскольку Конституционный Суд РФ признал право регионального законодателя устанавливать число кандидатов в группе, то может быть и один кандидат, выбытие которого из списка влечет уменьшение числа региональных групп и, соответственно, отказ в регистрации или ее отмену.

Калининградское региональное отделение политической партии "Народная партия Российской Федерации" обратилось в суд с заявлением о признании незаконными и об отмене решений избирательной комиссии Калининградской области от 17 февраля 2006 г., которыми из наименования региональных групп общерегионального списка кандидатов в депутаты Калининградской областной Думы, выдвинутого избирательным объединением Калининградского регионального отделения "Народная партия Российской Федерации", исключено слово "Р.", ссылаясь на то, что определение наименования региональных групп относится к исключительной компетенции избирательного объединения и не может быть изменено избирательной комиссией. Решением Калининградского областного суда от 22 февраля 2006 г. в удовлетворении заявления отказано. Верховный Суд РФ в Определении от 9 марта 2006 г. (дело N 71-Г06-10) с выводами Калининградского областного суда согласился. Согласно п. 8 ст. 40 Закона Калининградской области "О выборах депутатов Калининградской областной Думы" избирательное объединение, определяя порядок размещения кандидатов в депутаты в общерегиональном списке кандидатов, разбивает его на региональные группы, соответствующие избирательным округам, сформированным для выборов в областную Думу. При этом указывает в списке, какому избирательному округу соответствует каждая из региональных групп кандидатов, название каждой из региональных групп, состоящее не более чем из пяти слов. Кандидат может упоминаться в общерегиональном списке кандидатов только один раз. Так как Р. является кандидатом в депутаты Калининградской областной Думы и включен в региональную группу, соответствующую избирательному округу N 3, упоминание его фамилии в названии остальных региональных групп, как правильно указал суд, противоречит указанному положению Закона. Ссылка на то, что вышеприведенная норма означает только то, что кандидат в депутаты может быть включен в одну региональную группу, правильно отвергнута судом как основанная на неправильном толковании норм права. Пунктом 8 ст. 40 областного Закона запрещено не только включение кандидата в депутаты в несколько региональных групп, но и упоминание кандидата в списке более одного раза. В утвержденном же избирательным объединением списке кандидат в депутаты Р. упоминается 15 раз, что, как правильно указал суд, недопустимо. Действительно, результаты голосования по другим избирательным округам, по которым Р. не включен в региональные группы кандидатов в депутаты, согласно ст. ст. 82, 84 указанного Закона Калининградской области не могут повлиять на положение кандидата в депутаты Р. в избирательном округе N 3, поскольку распределение депутатских мандатов будет происходить среди региональных групп набравшего достаточное количество голосов избирателей объединения. Однако суд правильно исходил из того, что упоминание Р. во всех региональных группах общерегионального списка кандидатов в депутаты, выдвинутого "Народной партией Российской Федерации", может ввести в заблуждение избирателей, которые могут проголосовать за Р., считая, что он выдвинут кандидатом в депутаты по всем избирательным округам, в то время как голоса избирателей будут учитываться при распределении депутатских мандатов иным лицам, что затруднит определение действительного волеизъявления избирателей. Именно для предотвращения подобных ситуаций, как обоснованно указал суд, законодателем введен запрет на упоминание каждого из кандидатов в депутаты в общерегиональном списке более одного раза. Кроме того, суд правильно исходил из того, что упоминание Р. в названии всех региональных групп общерегионального списка кандидатов в депутаты, выдвинутого "Народной партией Российской Федерации", является агитационным приемом.