§ 1. Концепция правовой регламентации назначения выборов, определения круга избирателей и избирательных округов

Федеральное законодательство закрепляет обязательность выборов и их периодичность, т.е. проведение в установленные сроки (своевременность).

Законодатель различает следующие виды выборов: федеральные, региональные, местные (муниципальные), каждые из которых классифицируются в зависимости от формируемого органа, избираемого должностного лица; первые, очередные, досрочные, дополнительные, повторные дополнительные, а также повторное голосование.

В силу ст. 10 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав выборы назначает уполномоченный на то государственный орган или должностное лицо. Например, выборы депутатов Государственной Думы назначает Президент РФ, а выборы Президента РФ назначаются Советом Федерации. Если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначают выборы в срок, то законодательство предусматривает действие страховочных механизмов, в которые включены избирательные комиссии и суды. Право и обязанность назначения выборов в этом случае в силу п. 8 ст. 10 указанного Федерального закона переходит к соответствующим избирательным комиссиям. При уклонении избирательной комиссии от выполнения указанной обязанности у избирателей, политических партий, органов государственной власти и органов местного самоуправления, прокурора возникает право на обращение в суд. Суд не вправе назначить выборы (хотя судебная практика знает примеры назначения выборов судом), но он определяет срок, не позднее которого правомочный орган, должностное лицо или избирательная комиссия должны назначить выборы.

Законодательство не закрепляет каких-либо особых требований к актам о назначении выборов. Судебная практика относит эти акты к числу нормативных.

Акт о назначении выборов подлежит официальному опубликованию не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Со дня опубликования акта о назначении выборов начинается избирательная кампания.

Днем голосования на любых выборах может быть только воскресенье. Практике выборов, правда, известно голосование (второй тур выборов Президента РФ в 1996 г.) в иной день недели, который был объявлен нерабочим днем. По общему правилу для региональных и местных выборов этим днем является второе воскресенье марта года, в котором истекают сроки полномочий выборных органов и должностных лиц. Это правило, как уже отмечалось выше, имеет много исключений (в частности, предусмотрено второе воскресенье октября как день голосования на указанных выборах), не распространяется на федеральные выборы, досрочные выборы. Запрещено назначать день голосования в определенные дни (в дни государственных праздников и непосредственно примыкающие к ним дни).

В Российской Федерации принята обязательная регистрация (учет) избирателей, т.е. всех граждан РФ, обладающих активным избирательным правом (п. 1 ст. 16 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав), независимо от намерений последних относительно реализации этого права. Иначе говоря, для превращения объективного избирательного права в активное избирательное право гражданина необходимы определенные действия только государственных органов и избирательных комиссий. Основанием для регистрации (учета) гражданина является факт нахождения места его жительства на соответствующей территории. В качестве дополнительного основания учитывается факт места пребывания гражданина на соответствующей территории.

Учет избирателей ведется два раза в год (прежде всего главами администраций муниципальных образований) в порядке, установленном ЦИК РФ. Глава местной администрации может получать или получает из разных источников несистематизированные данные о находящихся на соответствующей территории гражданах, а акт регистрации (учета) сводится к введению избирательной комиссией данных в регистр избирателей в составе ГАС "Выборы". Регистр избирателей имеет региональные компоненты. Поэтому и теоретически, и практически возможны расхождения сведений.

На основе данных регистра избирателей территориальные избирательные комиссии (муниципальные избирательные комиссии) составляют в период каждой избирательной кампании списки избирателей по избирательным участкам, а участковые избирательные комиссии уточняют эти списки. В последние годы списки избирателей на федеральных выборах на большей части участков печатаются в одном экземпляре с использованием ГАС "Выборы", а второй экземпляр существует в электронном виде. Судебная практика, как будет показано далее, идет по пути отрицания за гражданином права на исключение из списков избирателей.

Гражданин включается в список избирателей только на одном избирательном участке (п. 10 ст. 17 указанного Федерального закона). Однако участковая избирательная комиссия не обладает информацией о включении или невключении гражданина в список избирателей на другом участке, а законодательство дает избирательным комиссиям возможность включать в списки избирателей граждан по их заявлениям (п. п. 17, 18 ст. 17 и другие нормы указанного Федерального закона). В итоге некоторые категории граждан (студенты, военнослужащие, командированные, лица, занятые на производствах с непрерывным циклом работы, лица, не имеющие регистрации по месту жительства или пребывания, и др.) могут на одних и тех же выборах включаться в списки избирателей на разных участках, что влечет двойной счет.

Не позднее субботы накануне дня голосования первый экземпляр списка избирателей должен быть подписан председателем и секретарем участковой избирательной комиссии, заверен ее печатью.

Согласно п. 15 ст. 17 указанного Федерального закона участковая избирательная комиссия за 20 дней до дня голосования представляет список избирателей для ознакомления избирателей и его дополнительного уточнения. Положение об ознакомлении со списком избирателей на практике трактуется весьма ограничительно со ссылкой на охрану персональных данных как право избирателя на ознакомление только с записью о самом себе. В силу Федерального закона от 27 июля 2006 г. "О персональных данных" фамилия, имя, отчество и другая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации лицу, относится к персональным данным и может распространяться только с согласия лица. Однако закон может предусматривать и предусматривает, включая названный, исключения из этого правила. Думается, что избирательный Закон, обязывая избирательную комиссию представить для ознакомления избирателей именно список избирателей, дает один из примеров таких исключений. Вопрос в содержании действий по ознакомлению. Идет ли речь только о визуальном ознакомлении со списком или же избиратель может делать выписки из списка? Видимо, законодатель должен решить эти вопросы исходя из интересов гласности выборов и обеспечения контроля за чистотой списков избирателей, прекратив практику ограничения доступа к спискам избирателей до дня голосования.

В день голосования избиратель (член избирательной комиссии) вносит в список избирателей паспортные данные. Поэтому проблема доступа к спискам избирателей после дня голосования становится еще сложнее. Если следовать законодательству о персональных данных, то доступ к таким спискам возможен главным образом только в рамках уголовного судопроизводства. Однако закрытие информации о списках избирателей после дня голосования способствует разного рода манипуляциям с ними, доказать которые политическая партия, кандидат не могут, не имея доступа к спискам. Получается замкнутый круг.

Из правоотношений по регистрации (учету) избирателей судебных споров до настоящего времени нет по ряду причин. Избиратель не знает, зарегистрирован он или нет. Теоретически и по закону такую информацию можно получить о себе по соответствующему обращению, но смысла в этом практически нет, так как голосование происходит по спискам избирателей. Статус регистров избирателей, которые ведут избирательные комиссии, не определен и можно говорить об отсутствии установленных законом правоустанавливающих документов, так как кроме списков избирателей юридически нет правоустанавливающих документов, согласно которым гражданин регистрируется как избиратель. Гражданин не имеет никакой информации о том, учтен он как избиратель или нет. Факт неправомерного неучета гражданина как избирателя не свидетельствует о нарушении его избирательных прав, поэтому исключает и возможность судебной защиты его избирательных прав. В то же время данные учета (регистрации) избирателей имеют юридическое значение при определении численности избирателей и создании избирательных округов, избирательных участков.

На федеральных выборах разница между числом избирателей в регистре и числом внесенных в списки к моменту окончания голосования может составлять 1,5 - 2 млн. человек как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения. Теоретически и практически число избирателей по регистру и по спискам избирателей к моменту окончания голосования никогда не будет совпадать. Поэтому не исключены споры по делам об учете (регистрации) избирателей. При этом возникнет ситуация, когда будут обжаловаться действия (бездействие) органов регистрации и учета граждан, которые регистрируют не избирателей по нормам избирательного права, а граждан, и на соответствующие действия (бездействие) данных органов и лиц не распространяются нормы избирательного права.

Списки избирателей, проживающих за пределами Российской Федерации, в настоящее время составляются в день голосования. В них вносятся только пришедшие на избирательный участок. Такой подход резко сокращает возможности манипулирования списками избирателей. Думается, что отмена минимального порога явки избирателей для признания выборов состоявшимися лишают юридического смысла процедуры составления списков и сами списки избирателей до дня голосования. Широкое распространение пропорциональной избирательной системы делают во многих случаях ненужными периодический учет и регистрацию избирателей, так как территория не делится в зависимости от численности избирателей на отдельные избирательные округа. Потребность в таком учете наблюдается при разбивке территории на региональные группы избирателей в условиях пропорциональной избирательной системы и при делении территории на отдельные избирательные округа в условиях мажоритарной избирательной системы. Однако и в этих случаях можно не составлять списки избирателей до дня голосования (дня досрочного голосования), формируя их в день голосования из числа пришедших на избирательные участки. Данные учета (регистрации) избирателей имеют значение также при формировании избирательных участков. Однако количество избирательных участков, как показывает практика, в целом по стране достаточно стабильно (90 - 95 тыс.) и в интересах граждан, стабильности избирательного процесса можно было бы создавать их не на каждых выборах заново, а один раз на весь избирательный цикл (четыре-пять лет) исходя из данных о количестве избирателей, проголосовавших на выборах предыдущего цикла. Разумеется, из этого правила можно было бы делать предусмотренные законодательством исключения для участков на судах, в труднодоступных и отдаленных местностях и др.

Федеральное избирательное законодательство закрепляет территориальный принцип организации и проведения выборов по избирательным округам. При этом в округах принимается во внимание не население, а избиратели. Избирательный округ определяется законодательством (подп. 30 ст. 2 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав) как определенная территория, от которой непосредственно гражданами избирается депутат (депутаты) или выборное должностное лицо (выборные должностные лица). При разделении территории на части создаются одномандатные (избирается один депутат) и (или) многомандатные (избирается от двух до пяти депутатов) избирательные округа.

Думается, корректнее было бы считать избирательным округом не территорию, а избирателей, зарегистрированных на этой территории. Тем не менее несомненно, что только в совокупности и избиратели, и территория составляют избирательный округ. Если территория, на которой проводятся выборы в один и тот же орган, не делится на части, то согласно избирательному законодательству такая территория образует единый избирательный округ. Равенство избирательных округов по числу избирателей на одних и тех же выборах - важнейшая компонента принципа равного избирательного права. Схему избирательных округов определяет избирательная комиссия, организующая выборы, и утверждает представительный орган не позднее чем за 20 дней до истечения срока назначения выборов.

Правда, практически такого равенства с точностью до одного избирателя никогда не бывает. Федеральное законодательство закрепляет положение о примерном равенстве одномандатных избирательных округов. Допускается отклонение от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%, а в труднодоступных и отдаленных местностях - не более чем на 30%. Однако из этого правила имеется достаточно много исключений. Так, при выборах депутатов Государственной Думы отклонение от средней нормы представительства предусматривалось только в пределах одного субъекта РФ; принцип федерализма имеет приоритет над принципом равного избирательного права. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. N 26-П "равное избирательное право может быть ограничено законом таким образом, чтобы гарантировать представительство субъектов Федерации с малочисленным населением и тем самым обеспечить надлежащий представительный характер и легитимность федерального парламента".

Согласно Федеральному закону от 7 февраля 2003 г. "О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации" границы допустимого отклонения определяет сам субъект РФ без учета федеральных ограничений. Правда, этот республиканский закон необычен с точки зрения его действия во времени и пространстве. Он имел только обратную силу (регулировал правоотношения по региональным выборам, назначенным до его принятия) и действовал только применительно к конкретным парламентским выборам 2003 г. в Республике Дагестан. Закон Республики Дагестан от 30 января 2003 г. "О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан" установил отклонение от средней нормы представительства избирателей на выборах депутатов Народного Собрания в пределах 70%, что нарушало федеральное законодательство. Однако принятый позднее указанный Федеральный закон допустил отклонения от средней нормы до 70%. В связи с этим требования о допустимом отклонении от средней нормы представительства избирателей не были нарушены. Поэтому Верховный суд Республики Дагестан, а затем Верховный Суд РФ в Определении от 10 апреля 2003 г. (дело N 20-Г03-17) оставили без удовлетворения заявление и кассационную жалобу территориальной избирательной комиссии г. Хасавюрта об отмене Постановления Народного Собрания Республики Дагестан от 11 декабря 2002 г. об утверждении схемы избирательных округов по выборам депутатов в указанный орган по причине неравенства избирательных округов.