§ 1. Концепция правового регулирования финансирования организации выборов и избирательных фондов
Конституция РСФСР (ст. 96), Закон РСФСР "О выборах народных депутатов РСФСР" устанавливали в соответствии с Конституцией СССР, что расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, производятся только за счет средств государства, выделенных на проведение выборов.
Не выделяя напрямую средства на финансирование выборов, делая упор на общественный характер работы организаторов выборов, государство и общество тем не менее фактически несли значительные расходы на выборы. Размер этих расходов не подлежал официальному учету. Выборы проводились за счет предприятий, организаций и учреждений, которые оплачивали работу организаторов выборов, предоставляли помещения для проведения избирательных действий, оборудование избирательных участков, транспорт, связь и т.п. Закон запрещал прямую материальную поддержку кандидатов в депутаты со стороны предприятий, организаций, учреждений, но косвенно таковая оказывалась. Эти отношения правом не регулировались, но фактически являлись косвенным финансированием выборов. Затраты относились на себестоимость продукции (работ, услуг) предприятий, организаций и учреждений, которые в большинстве своем были государственными.Финансирование выборов - базовое понятие, на котором должно строиться правовое регулирование. Законодательство пока не определяет его содержания, хотя и широко использует (гл. VIII Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, соответствующие главы других избирательных законов). Финансирование выборов включает в себя как финансирование избирательных кампаний (организации и проведения выборов), так и финансирование избирательных кампаний кандидатов, политических партий, избирательных блоков. Источником первого могут быть только бюджетные средства, второго - средства организаций и граждан, а бюджетные средства либо отсутствуют, либо незначительны по своему удельному весу.
Министерство финансов РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с федеральным и региональными бюджетами на очередной финансовый год перечисляют средства ЦИК РФ, избирательным комиссиям субъектов РФ. Деятельность избирательной комиссии субъекта РФ финансируется из двух бюджетов - федерального и регионального. Расходы на организацию и проведение выборов финансируются из соответствующего бюджета, хотя на практике нередки случаи совмещения выборов разного уровня, что влечет уменьшение нагрузки на нижестоящие бюджеты либо полное их освобождение от расходов на выборы.
Ныне, как и в советское время, организацией и проведением выборов де-юре занимаются избирательные комиссии. Хотя изменились природа и статус избирательных комиссий, но неизменным остался принцип их исключительно бюджетного (государственного или муниципального) финансирования. Такой подход объективно способствует независимости комиссий от кандидатов, партий, но в то же время требует укрепления гарантий их самостоятельности во взаимоотношениях с органами государственной власти, прежде всего теми, которые занимаются подготовкой проектов бюджетов, их утверждением и исполнением.
Действующее законодательство и практика продолжают следовать некоторым традициям косвенного финансирования расходов на выборы и содержание избирательных комиссий. Речь идет о том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления отчасти в силу законов, отчасти в силу сложившихся традиций и добрых отношений предоставляют избирательным комиссиям всех уровней бесплатно помещения на весь срок их полномочий, а также обеспечивают бесплатную охрану комиссий, предоставляют некоторые другие бесплатные услуги. Так, законодательно определено безвозмездное предоставление избирательным комиссиям необходимых помещений, в том числе и для хранения избирательной документации, транспорта, средств связи и технического оборудования. Соответствующая обязанность возложена на государственные и муниципальные органы, учреждения и их должностных лиц.
Глава органа местного самоуправления обязан в силу п. 1 ст. 61 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав безвозмездно предоставить помещение для голосования в распоряжение участковой избирательной комиссии. Реализация этих норм сопряжена с трудностями. Думается, что государство должно возмещать, прежде всего органам местного самоуправления, все расходы, связанные с организацией и проведением федеральных и региональных выборов.Работа комиссий финансируется в соответствии со сметами расходов. В целом механизмы финансирования избирательных комиссий нельзя считать окончательно сложившимися. Большое значение имеют методики расчетов средств на организацию и проведение выборов. Они фактически применяются, но до настоящего времени неизвестны избирательному праву. Разумеется, правоотношения, возникающие при финансировании организации и проведения выборов, в значительной мере не относятся к числу избирательных правоотношений, но их следует рассматривать как гарантии таких правоотношений. Этим объясняется регламентация названных правоотношений нормами избирательного права.
Счета избирательных комиссий открываются в расчетно-кассовых центрах Центрального банка РФ.
На выборах участковые (нередко и окружные) избирательные комиссии не имеют собственных счетов, получая только наличные средства в территориальных либо окружных избирательных комиссиях. Значительные средства также расходуются вышестоящими избирательными комиссиями на обеспечение деятельности участковых избирательных комиссий, что отражается в отчетах. Разумеется, отсутствие собственного счета не укрепляет самостоятельности участковой избирательной комиссии. Однако кажущееся очевидным решение вопроса путем открытия счетов участковым избирательным комиссиям не находит поддержки со стороны финансистов и глав муниципальных образований, которые не без основания полагают, что открытие и ведение дополнительно нескольких десятков тысяч (а с учетом региональных и местных выборов не менее 200 тыс.) счетов участковых избирательных комиссий - излишнее усложнение финансирования выборов.
Более 98% членов избирательных комиссий работают на непостоянной основе (на общественных началах), т.е. не имеют трудовых отношений с комиссиями. Трудовое законодательство РФ не налагает на работодателя обязанность выплачивать члену избирательной комиссии средний заработок по месту основной работы.Центральные проблемы модели финансирования избирательных кампаний кандидатов, политических партий связаны с отношением к государственному и частному (негосударственному) финансированию, выбором методов и отраслевой принадлежности правового регулирования рассматриваемых отношений.
Теоретически существуют два разных пути решения проблемы: запрещение негосударственного финансирования в любой форме и сочетание государственного и негосударственного финансирования выборов.
Кандидаты и политические партии, выдвинувшие списки кандидатов, обязаны финансировать свои избирательные кампании из средств избирательных фондов. Для создания избирательного фонда необходимо открыть в филиале Сберегательного банка РФ специальный избирательный счет, на котором аккумулируются и с которого расходуются денежные средства в рублях.
Попытки признания института избирательных фондов незаконным по разным основаниям не нашли поддержки судов. Так, Верховный Суд РФ рассмотрел дело по заявлению В. о признании п. 4 ст. 47, подп. "а", "в" п. 1 ст. 101, п. 2 ст. 101 Кодекса Республики Башкортостан о выборах недействующими со дня опубликования, о возложении обязанностей на Центральную избирательную комиссию Республики Башкортостан и ЦИК РФ приостановить выборы Президента Республики Башкортостан, о восстановлении пассивного избирательного права и допуске к участию в выборах, о взыскании с Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан компенсации морального вреда по кассационной жалобе В. на решение Верховного суда Республики Башкортостан от 1 декабря 2003 г.
Кодексом Республики Башкортостан о выборах предусматривалось, что размер избирательного залога составляет 15% от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда кандидата, избирательного объединения, избирательного блока (п.
4 ст. 47); избирательные фонды кандидатов на должность Президента Республики Башкортостан могут создаваться за счет собственных средств кандидата, предельный размер которых не может превышать минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на день назначения выборов, более чем в 10 тыс. раз; предельный размер добровольных пожертвований физических и юридических лиц не может превышать минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на день назначения выборов, соответственно в 100 и 200 раз (подп. "а", "в" п. 1 ст. 101); предельный размер расходования средств из избирательного фонда кандидата на должность Президента Республики Башкортостан не должен превышать более чем в 650 тыс. раз минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на день назначения выборов (п. 2 ст. 101). В. обратилась в суд с заявлением о признании приведенных норм недействующими в части, устанавливающей размер избирательного залога, механизм его формирования и внесения. Заявитель утверждала, что в результате применения названного Кодекса женщины фактически лишены пассивного избирательного права, что противоречит Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Только лицу, занимающему высокое административное, должностное или социальное положение, может быть гарантирована массовая поддержка путем перечисления на избирательный счет значительных денежных сумм. Верховный Суд РФ в Определении от 12 февраля 2004 г. (дело N 49-Г03-164) в удовлетворении заявленных требований отказал, указав, что названный Кодекс принят в пределах компетенции Государственного Собрания - Курултай Республики Башкортостан, подписан Президентом Республики в период исполнения им своих полномочий, не противоречит федеральному законодательству и не ограничивает пассивного избирательного права женщин.Законодательство регулирует круг лиц, которым запрещено вносить средства в избирательные фонды (иностранцы, иностранные организации и государства, государственные и муниципальные органы и др.) и предельные величины взносов и пожертвований в избирательные фонды от политических партий, граждан, юридических лиц, а также предельные суммы расходов из избирательных фондов.
В спорах по поводу размера минимального размера оплаты труда, который необходимо учитывать при установлении параметров избирательного фонда, если они привязаны к этому показателю, суды исходят из того, что в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 19 июня 2000 г. "О минимальном размере оплаты труда" до внесения изменений в соответствующие федеральные законы необходимо с 1 января 2001 г. руководствоваться базовой суммой, равной 100 рублям.
Средства избирательного фонда имеют целевое назначение и могут использоваться только на нужды избирательной кампании кандидата, политической партии. Одним из видов расходов был избирательный залог, который составлял от 10 до 15% от предельных расходов из избирательного фонда. В 2009 г. институт избирательного залога отменен.
Несмотря на то что партиям разрешили использовать свое имущество на выборах без оплаты из избирательного фонда, предельные размеры расходов непомерно растут (например, на выборах депутатов Государственной Думы они выросли с 250 млн. рублей в 2003 г. до 1,8 млрд. рублей в 2007 г.), что превращает выборы в "борьбу кошельков". Основная причина роста расходов - запредельная стоимость агитации в электронных средствах массовой информации. Надо остановить рост расходов на выборы, предусмотрев при этом ограничения на расценки за агитацию на телевидении.
Предусмотрены отчетность по средствам избирательных фондов, информирование избирателей о движении средств на специальном избирательном счете.
При выдвижении партийных списков едва ли целесообразно сохранять обязанность политической партии открывать специальный избирательный счет, так как каждая партия, ее региональные отделения имеют счета в банках.
Законодательство предусматривает ответственность за финансирование избирательной кампании кандидата, политической партии, минуя средства избирательного фонда, и с превышением предельно допустимой суммы расходов из фонда, за использование неправомерных средств фонда. Судебная практика, как будет показано далее, при применении некоторых мер ответственности за финансовые правонарушения на выборах требует выявления степени влияния неправомерного финансирования на волеизъявление избирателей.