§ 1. Концепция правового регулирования заключительной стадии выборов

Голосование производится бумажными бюллетенями, которые содержат установленную законом информацию о кандидатах, списках кандидатов и защищены от подделок, хотя по действующему законодательству выведены из числа документов строгой отчетности.

Форма и текст бюллетеня для голосования заблаговременно утверждаются соответствующей избирательной комиссией. Так, на парламентских выборах 2007 г. утвержденная Постановлением ЦИК РФ от 31 мая 2007 г. форма бюллетеня не предусматривала вертикальной черты. В названное Постановление какие-либо изменения не вносились. Фактически первоначально повсеместно были изготовлены избирательные бюллетени на бумаге формата А3 с тонкой вертикальной чертой посередине. По решению ЦИК РФ от 21 ноября 2007 г., т.е. менее чем за предусмотренные законом 24 дня до дня голосования и после начала досрочного голосования, форма избирательного бюллетеня фактически была изменена. Избирательным комиссиям субъектов РФ вменялось в обязанность обеспечить наличие в бюллетене вертикальной черты черного цвета шириной 4 мм с разумной погрешностью ширины черты. Такое решение, основанное на предположениях о возможных нарушениях избирательных прав граждан, повлекло за собой либо перепечатку избирательных бюллетеней с нарушением сроков изготовления и законодательства о размещении заказов на продукцию для государственных нужд стоимостью десятки миллионов рублей, либо дорисовывание названной черты вручную. В итоге голосование на выборах проводилось избирательными бюллетенями разной формы. Такой подход к изготовлению избирательных бюллетеней не способствует пресечению нарушений законодательства другими избирательными комиссиями. Так, например, Минусинский городской суд в ряде решений и частных определений, вынесенных в феврале 2008 г., установил факты изготовления по признанному незаконным решению территориальной избирательной комиссии г.

Голосование происходит в помещениях для голосования, которые располагаются на избирательных участках. В отступление от этого правила допускается голосование вне помещения для голосования (на дому, в больницах, следственных изоляторах и др.), которое сопряжено с дополнительными процедурными требованиями.

На федеральных выборах, большинстве других выборов голосование происходит с 8 до 20 часов местного времени дня голосования. В качестве исключения допускается досрочное голосование, применение которого законодатель серьезно ограничивает на федеральных и региональных выборах. Оно допускается в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях, за границей. Однако для местных выборов таких ограничений нет. Практика широкого применения досрочного голосования на муниципальных выборах нередко обусловлена стремлением к искусственному увеличению явки избирателей на выборы с помощью работодателей и в интересах определенных кандидатов, так как уровень контроля за законностью досрочного голосования и де-юре, и особенно де-факто значительно ниже, чем в день голосования. Поэтому принятие предложений о восстановлении досрочного голосования на федеральных и региональных выборах по всей территории страны приведет к уменьшению возможностей контроля за законностью голосования и не будет способствовать укреплению доверия к выборам.

Следует обратить внимание на высокий уровень латентности правонарушений, направленных в разных формах на понуждение избирателей к участию в голосовании. Чаще всего понуждение завуалировано под содействие проведению выборов, не имеет письменного документального оформления. Однако и в тех случаях, когда имеются письменные рекомендации или указания со стороны должностных лиц исполнительной власти, руководителей организаций по организации голосования, суды не квалифицируют их как незаконное вмешательство в избирательный процесс. Так, Октябрьский районный суд Кировской области в решении от 12 мая 2008 г. установил, что заместитель председателя правительства области П. направил руководителям предприятий, организаций, главам муниципальных районов и городских округов письмо от 7 ноября 2007 г. "О голосовании": "В данном письме перед руководителями ставилась задача, чтобы их работники явились 2 декабря 2007 г. на работу и проголосовали по месту жительства. Руководители должны были пригласить членов участковых избирательных комиссий на предприятие". Суд отказал признать данные действия П. незаконными: "Из письма правительства Кировской области... следует, что письмо адресовано руководителям организаций, учреждений, главам муниципальных образований, где установлен режим работы, затрудняющий гражданину возможность участия в голосовании, и носит рекомендательный характер". Каких-либо доказательств подобной интерпретации так называемого административного ресурса в судебном решении не приводится.

Было время, когда избирательное законодательство включало в предвыборную агитацию обращенные к гражданам призывы участвовать в выборах, что в настоящее время справедливо отменено. Однако прошедшие избирательные кампании показали другую крайность: массированное давление на избирателей со стороны государственных органов и должностных лиц, негосударственных организаций, проведение конкурсов и лотерей, использование работодателей в целях повышения явки избирателей.

перенос рабочих дней, изменение графиков работы, проведение совещаний по месту работы граждан в день голосования;

информирование избирателей о выборах на рабочих местах, в зданиях высших и средних специальных учебных заведений, лечебных учреждений и учреждений социального обслуживания;

должностным лицам государственных и негосударственных организаций, предприятий и учреждений, избирательным комиссиям и их членам прогнозирование явки избирателей, принимать любые иные меры, направленные на понуждение избирателей к участию в голосовании;

оценку работы избирательных комиссий, государственных и муниципальных органов, должностных лиц и организаций с использованием показателя уровня явки избирателей на выборы.

Голосование осуществляется лично каждым избирателем. Процедура голосования сводится к получению избирательного бюллетеня (бюллетеней) с удостоверением в списке избирателей этого факта и паспортных данных гражданина собственноручной росписью избирателя, заполнению бюллетеня в специально оборудованной кабине или ином специально оборудованном месте и опусканию в ящик для голосования. В качестве исключения из этого правила допускается роспись и заполнение бюллетеня другим избирателем для тех, кто не имеет возможности самостоятельно расписаться в получении бюллетеня или его заполнить (речь идет прежде всего о незрячих избирателях).

Законодательство обязывает избирателя заполнять бюллетень, т.е. осуществлять определенные действия. Незаполнение бюллетеня или голосование одним бюллетенем за двух и более кандидатов, списков кандидатов или за кандидата, список кандидатов, другие нарушения порядка голосования влекут недействительность бюллетеня.

На уровне субъекта РФ допускается голосование по почте, которое практически не получило распространения.

Голосование организует участковая избирательная комиссия. Могут присутствовать наблюдатели, представители партий и иных общественных объединений, журналисты и др. В помещении для голосования должна быть размещена информация о кандидатах, списках кандидатов. Федеральным законом не предусмотрены какие-либо ограничения в выборе шрифта при печатании информации, помещаемой на информационных стендах.

Использование государственных механизмов стимулирования явки избирателей на выборы связано с вменением в ряде мест руководителям организаций, прежде всего бюджетной сферы (образование, здравоохранение, социальное обслуживание), несвойственных им функций учета избирателей, выяснения их партийных симпатий.

После завершения голосования без каких-либо перерывов на отдых участковой избирательной комиссией гласно и открыто осуществляются процедуры подсчета голосов избирателей и составления протокола об итогах голосования. Процедуры эти сводятся к последовательному осуществлению действий, среди которых: погашение неиспользованных бюллетеней; завершение работы со списками избирателей; непосредственный подсчет голосов избирателей путем сортировки и подсчета бюллетеней с оглашением и представлением для визуального контроля всем присутствующим при подсчете лицам содержащихся в каждом из бюллетеней отметок избирателя (в переносных и стационарных ящиках для голосования); проверка контрольных соотношений полученных данных и внесение данных в протокол об итогах голосования и его увеличенную форму; проведение заседания участковой избирательной комиссии с утверждением и подписанием членами комиссии протокола (протоколов) об итогах голосования.

Протокол участковой избирательной комиссии об итогах голосования составляется в двух экземплярах. Первый экземпляр протокола представляется в территориальную избирательную комиссию, второй предоставляется для ознакомления наблюдателям и иным заинтересованным лицам.

По требованию члена участковой избирательной комиссии, в том числе и с правом совещательного голоса, члена вышестоящей избирательной комиссии, наблюдателя, международного наблюдателя, кандидата или его доверенного лица, уполномоченного представителя или доверенного лица избирательного объединения (блока) комиссия немедленно после подписания протокола обязана выдать им заверенную копию протокола.

Полученные участковыми избирательными комиссиями итоги голосования обрабатываются и документируются вышестоящими избирательными комиссиями.

Вышестоящие по отношению к участковым избирательным комиссиям избирательные комиссии осуществляют обработку итогов голосования и определяют результаты выборов, которые публикуют (обнародуют).

Действующее избирательное законодательство признает правомерным обработку итогов и определение результатов выборов с использованием только одной ГАС "Выборы", находящейся в федеральной собственности.

Число избирателей, принявших участие в голосовании, определяется по числу бюллетеней установленной формы, обнаруженных в ящиках для голосования. Поэтому указанное число либо равно, либо практически всегда меньше числа избирателей, принявших участие в выборах, так как последнее определяется по числу подписей избирателей в списке избирателей.

По закону выборы могут дать один из следующих результатов: признание выборов несостоявшимися; признание выборов недействительными; признание выборов состоявшимися и действительными (с установлением избранного на должность (должности) кандидата (кандидатов). Соответствующий результат обязана отфиксировать правомочная избирательная комиссия. Однако первые два результата - исключения из правила, исходящие из презумпции действительности выборов, которая означает, что после дня голосования выборы признаются и состоявшимися, и действительными, если не доказано иное. К иному относится признание выборов несостоявшимися и, следовательно, автоматически недействительными либо признание выборов состоявшимися, но недействительными. В том и другом случаях для таких выводов должны быть основания, предусмотренные законом.

Перечень оснований признания выборов несостоявшимися является достаточно понятным и закрытым (п. 2 ст. 70 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Исторически главным основанием признания выборов несостоявшимися была низкая явка избирателей, которая не достигала установленного законом минимального уровня. Этот уровень последовательно понижался с 50% до 25 и 20% от числа избирателей, принявших участие в голосовании, вплоть до полного исключения его из законодательства в конце 2006 г. В настоящее время низкий уровень явки избирателей не может служить основанием для признания выборов несостоявшимися даже при голосовании по одной кандидатуре. В этом случае победителю необходимо набрать не менее 50% от числа проголосовавших избирателей, т.е. признание выборов состоявшимися поставлено в зависимость от уровня поддержки кандидата. Такая зависимость закреплена и применительно к уровню поддержки (не менее 50% от числа проголосовавших) всех партийных списков, допущенных к распределению депутатских мандатов. Следует заметить, что речь идет о 50% от числа проголосовавших, т.е. уровень явки избирателей на выборы не имеет юридического значения. Выбытие всех кандидатов перед повторным голосованием также влечет признание выборов несостоявшимися. В итоге признание выборов несостоявшимися во всех случаях едва ли можно считать мерой конституционно-правовой ответственности из-за отсутствия правонарушения.

Законодательство обязывает избирательные комиссии рассмотреть все жалобы и заявления до подведения итогов и установления результатов выборов. Так, например, ч. 15 ст. 82 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" обязывает ЦИК РФ рассмотреть все жалобы (заявления) на нарушения названного Федерального закона, поступившие в комиссию в период, который начинается в день голосования и заканчивается в день составления протокола о результатах выборов. Между тем жалобы (заявления) на нарушения законодательства, поступившие в ЦИК РФ в период с 2 по 8 декабря 2007 г., комиссией коллегиально не рассматривались до дня определения результатов выборов, решения по ним не принимались и не приложены к протоколу о результатах выборов.

С 2003 г. на выборах развивается практика так называемых кандидатов-паровозов, т.е. влиятельных людей, которые включаются в партийный список, пишут заявления о том, что в случае избрания обязуются прекратить деятельность, несовместимую с депутатским статусом, а после дня голосования заявляют об отказе от депутатского мандата. Поскольку чаще всего такие кандидаты занимают высокие руководящие должности в исполнительных органах государственной власти и органах местного самоуправления, входят в руководящие органы Всероссийской политической партии "Единая Россия", включаются в список по обязательному для них как членов партии партийному решению, то фактически аппараты соответствующих органов даже без каких-либо дополнительных указаний ориентируются на работу в поддержку этих кандидатов и соответствующего партийного списка, т.е. используется преимущественно в интересах одной партии. В интересах свободных и справедливых выборов целесообразно законодательно поставить подобную практику в такие условия, при которых ее применение порождало бы неблагоприятные последствия за фактический обман избирателей. Речь идет о введении ответственности партии за отказ избранного кандидата от участия в распределении мандатов в связи с занимаемой им должностью. В частности, можно было бы вернуться к закреплению передачи мандата другой партии при отказе от него лица, занимающего государственную или выборную муниципальную должность либо являющегося государственным или муниципальным служащим. Механизм этой ответственности начал вырисовываться в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации": "В случае досрочного выбытия депутата, занимавшего на момент заверения федерального списка кандидатов одно из первых трех мест в общефедеральной части федерального списка кандидатов, без вынуждающих к тому обстоятельств в период менее года со дня избрания Государственной Думы... депутатский мандат передается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации другому федеральному списку кандидатов из числа участвовавших в распределении депутатских мандатов в данном созыве Государственной Думы". На практике эта норма ни разу не применялась. Принятый в первом чтении (2004 г.) проект федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы предусматривал передачу депутатского мандата другой партии, если первый номер в списке отказался от мандата без вынуждающих обстоятельств. В ряде регионов такое правило было принято для первого года работы вновь избранного законодательного органа. Однако действующий Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" подобного регулирования не содержит. Возможен и другой вариант: введение для данных категорий лиц запрета на отказ от депутатского мандата как минимум в течение года после избрания, так как фактически эти люди отказываются от сделанного двумя месяцами раньше, в начале избирательной кампании заявления об оставлении должности в случае избрания депутатом.

Следует вернуться к пятипроцентному заградительному барьеру для допуска партий к распределению депутатских мандатов. Особенно важно это сделать на выборах в региональные законодательные органы, где семипроцентный барьер сильно искажает пропорциональную избирательную систему и влечет потерю большого числа голосов избирателей.