Конституционно-правовое обеспечение избирательного процесса

Принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года положило начало обновлению российской избирательной системы. За последние годы институт выборов органично вошел в жизнь российского общества как реально функционирующий механизм формирования органов государственной власти и местного самоуправления.

В настоящее время в Российской Федерации сформировано новое избирательное законодательство, прошедшее этапы становления и совершенствования. Главная цель внесенных изменений и новелл — устранение негативных явлений, которые были выявлены при проведении предыдущих выборов. На современном этапе вступили в силу федеральные законы «О политических партиях»[1], «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»«[2], новые редакции федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[3], «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[4], «О выборах Президента Российской Федерации»[5], Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[6].

Сформированная нормативно-правовая база, регулирующая проведение выборов и референдумов в Российской Федерации, соответствует международным избирательным стандартам и нацелена на дальнейшее развитие демократических институтов. Проведение выборов как основы демократии является базисным условием обеспечения прав и свобод граждан Российской Федерации.

Демократизация общественной жизни в России, становление системы политической демократии предопределили стремительное развитие избирательного законодательства. Потребности развития законодательства о выборах диктуют необходимость его постоянного анализа в рамках избирательного права (подотрасли конституционного права).

В последние годы радикальное политическое противостояние в обществе сменилось формированием гражданского запроса на стабильность и правопорядок, параллельно с которым формируется и общенациональный консенсус по фундаментальным ценностям организации социальной жизни.

В ходе реформирования общественной системы России неизбежно происходят качественные изменения в структуре взаимоотношений государственных и общественных институтов. За последние годы в Российской Федерации проделана системная масштабная работа по устранению несоответствия ряда аспектов избирательного законодательства субъектов Федерации федеральным законам, по унификации и конкретизации требований в целях обеспечения свободных и демократических выборов.

Трансформация российского избирательного законодательства, обусловливается исторической необходимостью демократического развития.

Главная цель изменений в законодательстве Российской Федерации о выборах — усиление роли и ответственности политических партий в избирательном процессе, устранение негативных явлений зафиксированных практикой выборов, обеспечение независимости избирательных комиссий, достижение прозрачности финансовой деятельности политических партий не только во время выборов, но и в период между ними, создание реально работающего механизма общественного контроля за организацией голосования и установлением его итогов.

Следует отметить, что обновленное федеральное избирательное законодательство соотносится с международными стандартами по проведению свободных демократических выборов. В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные федеральным законом, то применяются правила международного договора.

24 ноября 2001 года на восемнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Союза независимых государств (далее СНГ) был одобрен проект Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ.

11 июня 2003 г. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации ратифицировала Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Союза Независимых Государств.

Нормы Конвенции направлены на развитие демократических основ в государствах, подписавших документ, а также на обеспечение прав человека. В Конвенции закреплены основные стандарты демократических выборов, такие, как право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти, местного самоуправления; принципы периодичности, обязательности, справедливости, подлинности и свободы выборов на основе всеобщего равного избирательного права; открытый и гласный характер выборов; осуществление судебной и иной защиты избирательных прав, а также гарантии реализации этих прав.

Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» принципиально усовершенствована правовая база выборов и референдумов.

Существенно обновлен порядок формирования избирательных комиссий: от избирательной комиссии субъекта Российской Федерации до участковой комиссии, призванный обеспечить их независимость от соответствующих органов государственной власти и должностных лиц.

Усилена ответственность избирательных комиссий всех уровней, устанавливается ответственность членов комиссии. В частности, статьей 31 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривается возможность расформирования состава комиссий за невыполнение судебных решений, а также решений вышестоящих избирательных комиссий. Важно отметить, что меры ответственности касаются избирательных комиссий всех уровней, включая Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

Центральная избирательная комиссия вправе обратиться в суд с заявлением о расформировании комиссии любого уровня. Нормы обновленного Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (статья 40) воздвигают дополнительные преграды на пути злоупотреблений в избирательных кампаниях служебным или должностным положением: предусматривается, что не только государственные и муниципальные служащие, но и лица, замещающие государственные должности в органах исполнительной или судебной власти или выборные муниципальные должности, в случае их регистрации в качестве кандидатов, должны освобождаться от выполнения должностных обязанностей на время участия в выборах.

Лица, не являющиеся кандидатами и замещающие государственные и муниципальные должности, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в целях выдвижения и (или) избрания кандидата (списка кандидатов).

Важным шагом, логически завершающим программу совершенствования законодательства о выборах и референдумах в Российской Федерации, явилось принятие в июне 2003 года Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В этом законодательном акте введена уголовная ответственность за финансовые нарушения в крупных размерах, а также за вмешательство должностных лиц с целью повлиять на решения избирательных комиссий, сокращены с 30 суток до 5-ти сроки рассмотрения судом дел по привлечению к административной ответственности, предусмотрена возможность приостановления выпуска СМИ до дня голосования по судебному решению за систематические нарушения, совершаемые во время избирательных кампаний.

Нововведения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» затронули условия и порядок выдвижения, регистрации кандидатов, списка кандидатов. Предусматривается введение избирательного залога как альтернативы сбору подписей для регистрации кандидата. Статья 61 устанавливает обязанность кандидатов на выборах в субъектах Российской Федерации предоставлять сведения о доходах и имуществе, о вкладах в банках, ценных бумагах.

При этом законодатель не предусматривает возможности отказа в регистрации кандидата или отмены его регистрации в связи с предоставлением недостоверных сведений о доходах и имуществе. Если при проверке указанных сведений будет выяснена их недостоверность, эта информация в обязательном порядке доводится до избирателей, которые сами должны сделать вывод, кого из кандидатов избирать.

В целях усиления правовых гарантий обеспечения избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации введена норма, согласно которой при отсутствии в субъекте Российской Федерации закона о региональном референдуме либо недостаточности имеющейся правовой базы он проводится на основе Указов Президента Российской Федерации. Аналогичный порядок определен применительно к выборам органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления в случаях истечения или досрочного прекращения срока их полномочий.

Целый ряд положений обновленного Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» направлены на совершенствование избирательной системы в целом. Сроки избирательных кампаний федерального уровня сокращены со 150 дней до 80—110 дней, региональных выборов — до 80—100 дней, местных выборов — до 70—80 дней.

Статья 27 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что в участковых комиссиях не менее половины состава должны представлять конкретные политические партии, которые присутствуют в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, что позволяет представителям противоположных политических взглядов контролировать друг друга.

Особое значение имеет норма, наделяющая партии, кандидатов правом направлять в избирательную комиссию своих наблюдателей. Уделяя должное внимание реализации механизма общественного контроля, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» дает наблюдателям широкие полномочия. Так, они имеют право видеть все, что происходит на выборах, присутствовать при подсчете голосов. Каждый из бюллетеней демонстрируется наблюдателям, чтобы они лично убедились, за кого отдан голос в конкретном бюллетене.

После этого оформляется протокол, где фиксируются все результаты голосования. Этот процесс контролируется наблюдателями, которые после подписания протокола получают копию, заверенную печатью. Отказ в выдачи копии протокола является правонарушением, за которое предусмотрена административная ответственность и лишение статуса члена избирательной комиссии.

В течение суток после поступления официальных копий протоколов участковых комиссий в региональный партийный штаб, они будут размещены в российском сегменте Сети «Интернет» на сайте избирательной комиссии каждого субъекта Российской Федерации. Любые несовпадения послужат поводом для проверки.

Эта процедура получения юридически значимой первичной информации и сравнения ее с официальной информацией на сайте позволяет включить эффективный механизм общественного контроля.

Особую общественно-политическую значимость приобретает Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Выборы» (далее ГАС «Выборы»), созданная в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 августа 1994 года.

Эта территориально распределенная автоматизированная информационно-технологическая система находится в эксплуатации с 1995 года. С ее помощью проведено более пяти тысяч выборов и референдумов различных уровней. Вместе с тем, за прошедшее время появилась необходимость дальнейшего усовершенствования ГАС «Выборы».

Вся деятельность по управлению Государственной автоматизированной системой, как информационная, так и хозяйственная, определялась указами Президента Российской Федерации и многочисленными нормативными правовыми актами. Принятый Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не только свел воедино документы, регулирующие отношения по эксплуатации, использованию и развитию ГАС «Выборы», но и четко определил ее статус, придал ей больший вес, оградил от бездоказательных обвинений в возможных подтасовках результатов.

В законе также определены полномочия ЦИК России по эксплуатации и развитию ГАС «Выборы», определен статус обслуживающих ее системных администраторов.

На совершенствование использования возможностей ГАС «Выборы» направлен и вступивший в силу 10 января 2003 года соответствующий федеральный закон об этой системе[7]. В частности, в соответствии с ним решается вопрос о комплектовании кадров, занимающихся эксплуатацией системы в субъектах Российской Федерации, путем введения их в штат избирательных комиссий республик, краев и областей Российской Федерации. Закон позволяет использовать систему и в период между выборами, при определенных условиях она будет обеспечивать юридическое признание данных, передаваемых по каналам ГАС «Выборы».

В связи с использованием ГАС «Выборы», Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за неправомерное вмешательство в работу ГАС «Выборы».

Важное место в законе отводится вопросам безопасности и надежности функционирования ГАС «Выборы». Предусмотрена система организационных, технических и программных средств, исключающих несанкционированный доступ к информационным ресурсам, разрешено использование только сертифицированных программ, техники, средств связи и телекоммуникаций. Устанавливается ответственность за нарушение правил эксплуатации ГАС «Выборы». Ввод информации в систему, ее соответствие бумажным

документам находится в сфере внимания групп контроля, создаваемых в избирательных комиссиях.

Принятие данного закона стало новым шагом в правовом регулировании избирательного процесса, обеспечивая его гласность и доверие к нему граждан России. Развитие избирательной системы Российской Федерации происходило вместе с активным совершенствованием ее технологической базы и, прежде всего с автоматизацией информационных процессов.

Серьезную проблему для российской демократии представляет собой политическая коррупция. Проникновение коррумпированных и криминальных лиц во власть грозит серьезными негативными последствиями, в частности, снижением доверия граждан к власти, ее легитимности, к демократической процедуре формирования властных структур. В связи с этим возникает весьма важная для общества проблема «закрытости» списков кандидатов, выдвигаемых политическими партиями на федеральных выборах.

В Российской Федерации на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации применяется пропорциональная избирательная система закрытых списков[8]. Избиратель голосует за список в целом, кандидаты в котором располагаются в порядке, определенном избирательным объединением при выдвижении списка и в этой последовательности происходит распределение мандатов внутри списка.

Следует согласиться с В.И. Лысенко, который отмечает, что система открытых списков кандидатов, которая применяется, в частности, в Австрии, Латвии, Литве, Польше, Чехии, направлена на усиление роли избирателей при выборе кандидатов из партийного списка кандидатов на избирательном участке в день голосования и является одним из элементов новой организации избирательного процесса[9].

В новой редакции Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» сохранилась система формирования федеральных списков кандидатов, в которых очередность получения депутатских мандатов в случае допуска политической партии к распределению депутатских мандатов изначально определяется самой партией, а избиратель не имеет возможности влиять на расстановку кандидатов в списке.

В связи с этим, представляется целесообразным введение в Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» нормы, согласно которой избиратель вправе голосовать не только за список кандидатов в целом, но и за одного либо нескольких кандидатов из списка, что определяет получение депутатского мандата конкретным кандидатом из списка. При этом избирательное объединение так же, как и при системе «закрытых списков», своим решением устанавливает очередность кандидатов в списке.

Существующая в России система «закрытых списков» способствует избранию в представительный орган кандидатов, не известных избирателям, за счет авторитета кандидатов, стоящих в начале списка. Избиратель не имеет возможности влиять на распределение мандатов внутри списка, что в результате приводит к слабой связи депутатов, избранных по спискам с избирателями.

В целом, анализ законодательства о выборах и референдумах в Российской Федерации не оставляет сомнений, что это законотворчество направлено на обеспечение прозрачности избирательного процесса, повышение профессионализма и самостоятельности избирательных комиссий различного уровня, воспрепятствование использованию административного ресурса и грязных технологий при проведении избирательных кампаний. Современное российское законодательство регламентирует возможности современных технологий автоматизации и электронной обработки данных в избирательном процессе.

Оптимальное функционирование избирательной системы России возможно при условии соблюдения каждым участником избирательного процесса требований действующего законодательства, а также от их активности.

В современной России осознанное активное участие в выборах является базисным условием обеспечения законности избирательного процесса, конституционных прав и свобод граждан.

Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации существует прошедшая этапы становления и совершенствования, нацеленная на дальнейшее развитие демократических институтов нормативно-правовая база проведения выборов, соответствующая Конституции РФ и международным избирательным стандартам.

1.2.