<<
>>

Конституционно-правовые основы избирательного процесса в Российской Федерации

Принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года положило начало обновлению российской избирательной системы. За последние годы институт выборов органично вошел в жизнь российского общества как реально функционирующий механизм формирования органов государственной власти и местного самоуправления.

Переход к новым демократическим институтам народовластия потребовал разработки нормативно-правовой базы проведения выборов и референдумов - высших непосредственных форм осуществления народом своей власти.

В течение последних лет в России сложилась практика правового решения таких сложных проблем, как открытое, гласное, периодичное избрание главы государства, законодательных и исполнительных органов федеральной и региональной власти, органов местного самоуправления. В стране созданы условия для развития полноценного гражданского общества, в том числе для становления в России по-настоящему сильных политических партий.

В настоящее время в Российской Федерации сформировано новое избирательное законодательство, прошедшее этапы становления и совершенствования. Главная цель внесенных изменений и новелл - устранение негативных явлений, которые были выявлены при проведении предыдущих выборов. На современном этапе вступили в силу федеральные законы «О политических партиях»[190], «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»[191], новые редакции федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[192], «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[193], «О выборах Президента Российской Федерации»[194], Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[195].

Сформированная нормативно-правовая база, регулирующая проведение выборов и референдумов в Российской Федерации, соответствует международным избирательным стандартам и нацелена на дальнейшее развитие демократических институтов. Проведение выборов, как основы демократии, является базисным условием обеспечения прав и свобод граждан Российской Федерации.

Демократизация общественной жизни в России, становление системы политической демократии предопределили стремительное развитие избирательного законодательства. Потребности развития законодательства о выборах диктуют необходимость его постоянного анализа в рамках избирательного права (подотрасли конституционного права). Становление нового избирательного права требует теоретического осмысления его основных категорий, определения их признаков и закономерностей.

В последние годы радикальное политическое противостояние в обществе сменилось формированием гражданского запроса на стабильность и правопорядок, параллельно с которым формируется и общенациональный консенсус по фундаментальным ценностям организации социальной жизни.

В ходе реформирования общественной системы России неизбежно происходят качественные изменения в структуре взаимоотношений государственных и общественных институтов. За последние годы в Российской Федерации проделана системная, масштабная работа по устранению несоответствия ряда аспектов избирательного законодательства субъектов Федерации федеральным законам, по унификации и конкретизации требований в целях обеспечения свободных и демократических выборов. При этом в отсутствии прочных демократических традиций проводились избирательные кампании на федеральном и местном уровнях, создавалась система независимых избирательных комиссий.

Прошедшие избирательные кампании в Российской Федерации послужили поводом для определения путей совершенствования избирательного законодательства. Избирательная практика показала несовершенство существующих законов. Поэтому возникла необходимость проведения комплексного анализа практики принятия избирательных законов и разработки программы совершенствования и развития законодательства о выборах и референдумах в Российской Федерации.

Трансформация российского избирательного законодательства обусловливается исторической необходимостью демократического развития.

Главная цель изменений в законодательстве Российской Федерации о выборах - усиление роли и ответственности политических партий в избирательном процессе, устранение негативных явлений зафиксированных практикой выборов, обеспечение независимости избирательных комиссий, достижение прозрачности финансовой деятельности политических партий не только во время выборов, но и в период между ними, создание реально работающего механизма общественного контроля за организацией голосования и установлением его итогов.

Следует отметить, что обновленное федеральное избирательное законодательство соотносится с международными стандартами по проведению свободных демократических выборов. В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные федеральным законом, то применяются правила международного договора.

24 ноября 2001 года на восемнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Союза независимых государств (далее СНГ) был одобрен проект Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ. 7 октября 2002 года на заседании Совета глав государств СНГ в городе Кишиневе текст Конвенции был подписан главами семи государств - Армении, Грузии, Киргизии, Молдавии, России, Таджикистана, Украины. Конвенция открыта для подписания другими государствами.

11 июня 2003 г. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации ратифицировала Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Союза Независимых Государств.

Нормы Конвенции направлены на развитие демократических основ в государствах, подписавших документ, а также на обеспечение прав человека.

В Конвенции закреплены основные стандарты демократических выборов, такие, как право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти, местного самоуправления; принципы периодичности, обязательности, справедливости, подлинности и свободы выборов на основе всеобщего равного избирательного права; открытый и гласный характер выборов; осуществление судебной и иной защиты избирательных прав, а также гарантии реализации этих прав.

Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» принципиально усовершенствована правовая база выборов и референдумов. Существенно обновлен порядок формирования избирательных комиссий: от избирательной комиссии субъекта Российской Федерации до участковой комиссии, призванный обеспечить их независимость от соответствующих органов государственной власти и должностных лиц.

Усилена ответственность избирательных комиссий всех уровней, устанавливается ответственность конкретных членов комиссии. В частности, статьей 31 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривается возможность расформирования состава комиссий за невыполнение судебных решений, а также решений вышестоящих избирательных комиссий. Важно отметить, что меры ответственности касаются избирательных комиссий всех уровней, включая Центральную избирательную комиссию Российской Федерации. Причем комиссии, которые не относятся к категории организующих выборы, могут быть расформированы даже во время избирательных кампаний.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением о расформировании комиссии любого уровня. На основе этого положения впервые в практике проведения выборов, Красноярский краевой суд удовлетворил исковое заявление ЦИК России о расформировании Избирательной комиссии Красноярского края в связи с неисполнением судебного решения об определении результатов выборов губернатора Красноярского края[196], состоявшихся в сентябре 2002 года.

Нормы обновленного Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (статья 40) воздвигают дополнительные преграды на пути злоупотреблений в избирательных кампаниях служебным или должностным положением.

Важным шагом, логически завершающим программу совершенствования законодательства о выборах и референдумах в Российской Федерации, явилось принятие в июне 2003 года Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В этом законодательном акте введена уголовная ответственность за финансовые нарушения в крупных размерах, а также за вмешательство должностных лиц с целью повлиять на решения избирательных комиссий, сокращены с 30 суток до 5 сроки рассмотрения судом дел по привлечению к административной ответственности, предусмотрена возможность приостановления выпуска СМИ до дня голосования по судебному решению за систематические нарушения, совершаемые во время избирательных кампаний. Указанные нормы служат превентивной мерой, применение которой на практике будет способствовать предотвращению возможности злоупотребления в период выборов так называемым административным ресурсом.

Нововведения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» затронули условия и порядок выдвижения, регистрации кандидатов, списка кандидатов. Предусматривается введение избирательного залога, как альтернативы сбору подписей для регистрации кандидата. Статья 61 устанавливает обязанность кандидатов на выборах в субъектах Российской Федерации предоставлять сведения о доходах и имуществе, о вкладах в банках, ценных бумагах.

При этом законодатель не предусматривает возможности отказа в регистрации кандидата или отмены его регистрации в связи с предоставлением недостоверных сведений о доходах и имуществе.

Если при проверке указанных сведений будет выяснена их недостоверность, эта информация в обязательном порядке доводится до избирателей, которые сами должны сделать вывод, кого из кандидатов избирать.

В целях усиления правовых гарантий обеспечения избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации введена норма, в соответствии с которой при отсутствии в субъекте Российской Федерации закона о региональном референдуме либо недостаточности имеющейся правовой базы он проводится на основе Указов Президента Российской Федерации. Аналогичный порядок определен применительно к выборам органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления в случаях истечения или досрочного прекращения срока их полномочий.

Целый ряд положений обновленного Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» направлены на совершенствование избирательной системы в целом. Сроки избирательных кампаний федерального уровня сокращены со 150 дней до 80-110 дней, региональных выборов - до 80-100 дней, местных выборов - до 70-80 дней.

Статья 27 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что в участковых комиссиях не менее половины состава должны представлять конкретные политические партии, которые присутствуют в Го - сударственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, что позволяет представителям противоположных политических взглядов контролировать друг друга.

Особое значение имеет норма, наделяющая партии, кандидатов правом направлять в избирательную комиссию своих наблюдателей. Уделяя должное внимание реализации механизма общественного контроля, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» дает наблюдателям широкие полномочия. Так, они имеют право видеть все, что происходит на выборах, присутствовать при подсчете голосов. Каждый из бюллетеней демонстрируется наблюдателям, чтобы они лично убедились, за кого отдан голос в конкретном бюллетене.

После этого оформляется протокол, где фиксируются все результаты голосования. Этот процесс контролируется наблюдателями, которые после подписания протокола получают копию, заверенную печатью. Отказ в выдачи копии протокола является правонарушением, за которое предусмотрена административная ответственность и лишение статуса члена избирательной комиссии.

В течение суток после поступления официальных копий протоколов участковых комиссий в региональный партийный штаб, они будут размещены в российском сегменте Сети «Интернет» на сайте избирательной комиссии каждого субъекта Российской Федерации. Любые несовпадения послужат поводом для проверки.

Эта процедура получения юридически значимой первичной информации и сравнения ее с официальной информацией на сайте позволяет включить эффективный механизм общественного контроля.

Особую общественно-политическую значимость приобретает Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Выборы» (далее ГАС «Выборы»), созданная в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 августа 1994 года.

Эта территориально распределенная автоматизированная информационно-технологическая система находится в эксплуатации с 1995 года. С ее помощью проведено более пяти тысяч выборов и референдумов различных уровней. Вместе с тем, за прошедшее время появилась необходимость дальнейшего усовершенствования ГАС «Выборы»[197].

Вся деятельность по управлению Государственной автоматизированной системой, как информационная, так и хозяйственная, определялась указами Президента Российской Федерации и многочисленными нормативными правовыми актами. Принятый Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не только свел воедино документы, регулирующие отношения по эксплуатации, использованию и развитию ГАС «Выборы», но и четко определил ее статус, придал ей больший вес, оградил от бездоказательных обвинений в возможных подтасовках результатов.

В законе также определены полномочия ЦИК России по эксплуатации и развитию ГАС «Выборы», определен статус обслуживающих ее системных администраторов.

На совершенствование использования возможностей ГАС «Выборы» направлен и вступивший в силу 10 января 2003 года соответствующий федеральный закон об этой системе[198]. В частности, в соответствии с ним решается вопрос о комплектовании кадров, занимающихся эксплуатацией системы в субъектах Российской Федерации, путем введения их в штат избирательных комиссий республик, краев и областей Российской Федерации. Закон позволяет использовать систему и в период между выборами, при определенных условиях она будет обеспечивать юридическое признание данных, передаваемых по каналам ГАС «Выборы».

В связи с использованием ГАС «Выборы», Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за неправомерное вмешательство в работу ГАС «Выборы».

Важное место в законе отводится вопросам безопасности и надежности функционирования ГАС «Выборы». Предусмотрена система организационных, технических и программных средств, исключающих несанкционированный доступ к информационным ресурсам, разрешено использование только сертифицированных программ, техники, средств связи и телекоммуникаций. Устанавливается ответственность за нарушение правил эксплуатации ГАС «Выборы». Ввод информации в систему, ее соответствие бумажным документам находится в сфере внимания групп контроля, создаваемых в избирательных комиссиях.

Принятие данного закона стало новым шагом в правовом регулировании избирательного процесса, обеспечивая его гласность и доверие к нему граждан России. Развитие избирательной системы Российской Федерации происходило вместе с активным совершенствованием ее технологической базы и, прежде всего с автоматизацией информационных процессов.

Серьезную проблему для российской демократии представляет собой политическая коррупция. Проникновение коррумпированных и криминальных лиц во власть грозит серьезными негативными последствиями, в частности, снижением доверия граждан к власти, ее легитимности, к демократической процедуре формирования властных структур. В связи с этим возникает весьма важная для общества проблема «закрытости» списков кандидатов, выдвигаемых политическими партиями на федеральных выборах.

В Российской Федерации на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации применяется пропорциональная избирательная система закрытых списков[199]. Избиратель голосует за список в целом, кандидаты в котором располагаются в порядке, определенном избирательным объединением при выдвижении списка и в этой последовательности происходит распределение мандатов внутри списка.

Следует согласиться с В.И. Лысенко, который отмечает, что система открытых списков кандидатов, которая применяется, в частности, в Австрии, Латвии, Литве, Польше, Чехии, направлена на усиление роли избирателей при выборе кандидатов из партийного списка кандидатов на избирательном участке в день голосования и является одним из элементов новой организации избирательного процесса[200].

В новой редакции Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской

Федерации» сохранилась система формирования федеральных списков кандидатов, в которых очередность получения депутатских мандатов в случае допуска политической партии к распределению депутатских мандатов изначально определяется самой партией, а избиратель не имеет возможности влиять на расстановку кандидатов в списке.

В связи с этим, представляется необходимым введение в Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» нормы, согласно которой избиратель вправе голосовать не только за список кандидатов в целом, но и за одного либо нескольких кандидатов из списка, что определяет получение депутатского мандата конкретным кандидатом из списка. При этом избирательное объединение так же, как и при системе «закрытых списков», своим решением устанавливает очередность кандидатов в списке.

Существующая в России система «закрытых списков» способствует избранию в представительный орган кандидатов, не известных избирателям, за счет авторитета кандидатов, стоящих в начале списка. Избиратель не имеет возможности влиять на распределение мандатов внутри списка, что в результате приводит к слабой связи депутатов, избранных по спискам с избирателями.

В целом, анализ законодательства о выборах и референдумах в Российской Федерации не оставляет сомнений, что это законотворчество направлено на обеспечение прозрачности избирательного процесса, повышение профессионализма и самостоятельности избирательных комиссий различного уровня, воспрепятствование использованию административного ресурса и грязных технологий при проведении избирательных кампаний. Новое российское законодательство полностью вместило в свои рамки возможности современных технологий автоматизации и электронной обработки данных в избирательном процессе.

Дальнейшее развитие избирательной системы России возможно при условии соблюдения каждым участником избирательного процесса требований действующего законодательства, а также от их активности.

В современной России осознанное активное участие в выборах является базисным условием обеспечения законности избирательного процесса, конституционных прав и свобод граждан.

Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации существует прошедшая этапы становления и совершенствования, нацеленная на дальнейшее развитие демократических институтов нормативно-правовая база проведения выборов, соответствующая Конституции Российской Федерации и международным избирательным стандартам.

Новейшая история России демонстрирует нам убедительные свидетельства ключевой роли свободных выборов в процессе становления демократии. В условиях политических кризисов противостояния в обществе выборы являются важнейшим инструментом формирования гражданского мира, адекватного реальной расстановке политических сил, влияющих на общественные процессы.

Демократические свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. От того, как реализуют граждане свои избирательные права, во многом зависит качество той власти, которая формируется посредством выборов.

В настоящее время государством гарантируются свободное волеизъявление граждан на выборах и референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме. Эти основополагающие принципы сформулированы в Конституции Российской Федерации 1993 года и в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[201].

Статья 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы.

В статье 6 Конституции Российской Федерации установлено, что каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации. В статье 32 Конституции Российской Федерации установлено, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Согласно статье 55 Конституции Российской Федерации перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства. При этом, согласно статье 56 Конституции Российской Федерации, в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия.

Порядок осуществления избирательных прав граждан регламентируется Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ и другими нормативно-правовыми актами. Порядок проведения выборов в федеральные органы государственной власти регламентируется Федеральными законами «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ и «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 года № 19-ФЗ.

Основы организации выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления закреплены в Федеральных законах «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Конституции (Уставы) и законы субъектов Российской Федерации, а также уставы муниципальных образований конкретизируют процедуры проведения выборов в пределах соответствующих полномочий.

Значительная группа законов регламентирует обеспечение избирательного процесса: «О политических партиях» от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ, «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 года № 2124-1, «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 года № 42-1, «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ, «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ, «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ.

Нормы об уголовной и административной ответственности за нарушения избирательных прав граждан содержат Уго - ловный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ и Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ.

Таким образом, согласно Конституции Российской Федерации, права и свободы человека, в том числе право избирать и быть избранным, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной властей, органов местного самоуправления и обеспечиваются системой судебной власти.

Организационно-правовые гарантии избирательных прав граждан включают:

- правовое регулирование всех видов избирательных действий по установлению результатов голосования и подведению итогов выборов;

- регламентацию порядка формирования и деятельности избирательных комиссий с нормами законодательства о выборах;

- развитие современных автоматизированных технологий подведения итогов выборов (ГАС «Выборы») и развитием общественного контроля над ходом избирательного процесса;

- усиление мер административной и уголовной ответственности за нарушение избирательных прав граждан;

- организацию обучения избирателей и организаторов выборов основам современных избирательных технологий.

При этом основными принципами участия граждан в выборах является всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании.

Непосредственную ответственность за обеспечение законности осуществления гражданами своих избирательных прав несут избирательные комиссии, действующие на основе законодательства.

В систему избирательных комиссий, как коллегиальных органов, организующих и обеспечивающих подготовку и проведение выборов, входят:

- Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, деятельность которой распространяется на всю территорию нашего государства, в отношении всех граждан Российской Федерации, находящихся за пределами территории нашей страны;

- избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, действующие в границах республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения;

- избирательные комиссии муниципальных образований;

- окружные избирательные комиссии, формируемые в случаях, предусмотренных законом, при проведении выборов по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам;

- территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии;

- участковые избирательные комиссии.

Перечисленные комиссии образуют единую систему органов, нижестоящие звенья которой подчинены вышестоящим органам и руководствуются их решениями, принимаемыми в пределах установленных полномочий. При этом ЦИК России, комиссии субъектов Федерации, территориальные комиссии действуют на постоянной основе.

В своей деятельности избирательные комиссии руководствуются принципом гласности. Решения комиссий по вопросам их компетенции носят обязательный характер для государственных органов и органов местного самоуправления. Кроме того, вышестоящие избирательные комиссии имеют право принимать нормативные акты по организации и проведению выборов.

Государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица обязаны оказывать содействие избирательным комиссиям в реализации их полномочий, предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование, сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий в срок, установленный законодательством.

Средства массовой информации должны предоставлять избирательным комиссиям возможность для размещения информации.

Общественные объединения и их руководители также обязаны предоставлять избирательным комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения, поступающие от избирательных комиссий, в установленные законодательством сроки.

В состав ЦИК России входят 15 членов, из которых пять членов ЦИК назначаются государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, пять членов ЦИК назначаются Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, пять членов ЦИК назначаются Президентом Российской Федерации. Срок полномочий ЦИК России составляет четыре года.

Из своего состава члены ЦИК избирают тайным голосованием председателя, заместителя председателя и секретаря. Члены ЦИК России организуют работу по конкретным направлениям ее деятельности, определяемой Регламентом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, и несут ответственность за результаты работы по этим направлениям[202].

ЦИК России осуществляет в пределах своей компетенции руководство деятельностью избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, а также по проведению референдума Российской Федерации.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации:

- осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

- организует разработку нормативов технологического оборудования, необходимого для работы комиссий, утверждает указанные нормативы и осуществляет контроль за их соблюдением, а также организует размещение заказа на производство типового технологического оборудования;

- обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов, развитием избирательной системы в Российской Федерации, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, референдумов, изданием необходимой печатной продукции;

- осуществляет меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума, установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдумов, а также порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов, референдумов;

- осуществляет меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов, референдумов, распределяет выделенные из федерального бюджета средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, референдума, контролирует целевое использование указанных средств;

- оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь комиссиям;

- осуществляет международное сотрудничество в области избирательных систем;

- заслушивает сообщения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в федеральные органы государственной власти и референдума Российской Федерации;

- устанавливает нормативы, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей, участников референдума и другие избирательные документы, а также документы, связанные с подготовкой и проведением референдума;

- рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

- осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами.

ЦИК России совместно с федеральными органами государственной власти, избирательными комиссиями и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления организует государственную систему регистрации избирателей и участвует в осуществлении этой регистрации. В связи с этим, ЦИК России праве издавать инструкции по вопросам единообразного применения федерального законодательства о выборах, давать заключения о соответствии законов субъектов Федерации федеральному законодательству о выборах.

Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные, участковые избирательные комиссии формируются на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, общественных объединений.

Половина членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, другая половина назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации на основе поступивших предложений политических партий, избирательных блоков.

Избирательная комиссия муниципального образования формируется представительным органом местного самоуправления на основе предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, предложений избирательной комиссии муниципального образования предыдущего состава, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.

Окружная избирательная комиссия формируется вышестоящей избирательной комиссией на основе предложений избирательных объединений, а также предложений представительных органов местного самоуправления, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, территориальных комиссий предыдущего состава.

Участковые избирательные комиссии формируются вышестоящей комиссией на основе предложений избирательных объединений, а также предложений представительного органа местного самоуправления, собраний избирателей.

Анализ прошедших избирательных кампаний свидетельствует о том, что во многих субъектах Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, вышестоящие избирательные комиссии, политические партии, общественные объединения не уделяют должного внимания подбору кандидатур, предлагаемых в состав территориальных (муниципальных) и особенно участковых избирательных комиссий. В связи с этим, представляется целесообразным законодательно урегулировать осуществление работы участковых избирательных комиссий на преимущественно на постоянной основе. Под постоянным характером имеется в виду создание обученного резерва и привлечение преимущественно одних и тех же, наиболее подготовленных, членов участковых избирательных комиссий, что позволит им накапливать опыт проведения выборов и решит проблему экстренного формирования и обучения членов указанных комиссий.

Существующий временный порядок работы участковых избирательных комиссий, предусмотренный Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (статья 27) имеет ряд недостатков. Этот вывод вытекает не только из рассмотрения динамики нарушений избирательного законодательства, но и из проведенного исследования правосознания избирателей. Ряд избирателей дифференцируемых групп не удовлетворены, либо не вполне удовлетворены работой участковых комиссий. Вместе с тем нельзя недооценивать значения деятельности рассматриваемых комиссий. Являясь низовым звеном, составляющим организационный фундамент системы избирательных комиссий в Российской Федерации, они ближе всего стоят к избирателям, участникам референдума и имеют широкий круг полномочий, в том числе полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях.

Подчеркнем, что организует выборы на местах и непосредственно ведет подсчет голосов участковая избирательная комиссия. Следовательно, она является не только низовым, но и основным звеном выборного процесса. Результат голосования изначально фиксируется в протоколе участковой комиссии.

Постоянный характер деятельности участковых комиссий позволит их членам не только накапливать опыт организации выборов, но и повышать квалификацию в период между выборами.

Новые формы обеспечения открытости подведения итогов голосования на каждом избирательном участке требуют высокой культуры и качества работы участковых, территориальных избирательных комиссий. Практика выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации показывает, что не все из почти миллиона граждан, работающих в комиссиях, оказались к этому готовы и допускали ошибки, отступления от требований закона при оформлении документов об итогах голосования, что дало повод некоторым политическим партиям обратиться в ЦИК России с жалобами. Предварительный анализ этих жалоб показал наличие голословных политических обвинений, отсутствие оснований для утверждений о массовых фальсификациях, но при этом есть и обоснованные претензии к отдельным участковым избирательным комиссиям.

Опыт прошедшей избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования правового регулирования избирательного процесса. Это связано с тем, что ряд вопросов избирательного законодательства требует дальнейшего технологического осмысления и раскрытия в тексте законов. Следует признать, что пока ряд процедур прописан несколько схематично.

Законодательство, регулирующее проведение предвыборной агитации, должно быть также изменено и дополнено с учетом постановления Конституционного Суда № 15-П от 30 октября 2003 г. В некоторой степени необходимо пересмотреть порядок формирования избирательных комиссий и привлечения к ответственности их членов за принятие решений, в том числе повлекших за собой не целевое расходование бюджетных средств.

Полномочия избирательных комиссий в отношении избирательных объединений, кандидатов, их доверенных лиц, а также уполномоченных избирательных объединений включают:

- осуществление контроля за соблюдением избирательных прав граждан на соответствующей территории;

- обеспечение для всех кандидатов, избирательных объединений установленных законом условий предвыборной деятельности;

- контроль за соблюдением правил проведения предвыборной агитации;

- юридическое оформление процедур избирательного процесса.

За неправомерные решения и действия, нарушающие законные права участников избирательного процесса, члены избирательных комиссий могут нести соответствующую административную или уголовную ответственность.

Федеральный закон от 11 июля 2001 года «О политических партиях» заложил основы современной партийной системы Российской Федерации, установил требования к политическим партиям и обеспечил им статус основных участников избирательного процесса. Федеральный закон от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» принципиально усовершенствовал правовую базу выборов и референдумов.

Федеральный закон от 18 мая 2005 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и Федеральный закон от 10 января 2003 года «О выборах Президента Российской Федерации» с последующими изменениями, предусматривают дополнительные меры по организации ведения общественного контроля за подведением итогов голосования, в том числе через открытую публикацию итогов голосования со всех избирательных участков в сети Интернет.

В современных условиях возрастает общественная значимость активного и ответственного участия граждан Российской Федерации в процессе формирования государственной власти.

Необходимым условием претворения в практику норм избирательного законодательства и обеспечения избирательных прав граждан является организация взаимодействия избирательных комиссий с правоохранительными органами и контролирующими органами, органами исполнительной власти, осуществляющими государственную политику в области средств массовой информации (СМИ), а также иными государственными органами.

Прошедшие в последние годы федеральные и региональные выборы показали, что необходимая координация работы названных органов в осуществлении избирательных действий и процедур в соответствии с требованиями законов о выборах в надлежащей степени еще не достигнута.

Типичными и распространенными являются выпуск анонимных и фальсифицированных агитационных материалов, нарушения порядка финансирования избирательных кампаний, правил ведения предвыборной агитации. Остается малоэффективной деятельность правоохранительных органов по обеспечению законности избирательного процесса.

Такое состояние актуализирует проблему обеспечения совместной взаимодополняющей деятельности организаторов выборов, правоохранительных и контролирующих органов, создания эффективного механизма оперативного реагирования всех заинтересованных органов на правонарушения при организации и проведении выборов.

Ведущая роль в организации избирательного процесса принадлежит избирательным комиссиям. Федеральным законодательством избирательные комиссии наделены полномочиями непосредственно участвовать в процессуальных действиях по привлечению нарушителей закона к административной ответственности. Это возлагает на них основной груз работы и ответственности на всех этапах избирательного процесса, требуя строгого соблюдения норм закона, надлежащей правовой подготовленности членов избирательной комиссии.

Действующее избирательное законодательство определило полномочия всех участников избирательного процесса при подготовке и проведении федеральной или региональной избирательной кампании, наделив ими не только избирательные комиссии, но и федеральные и региональные органы исполнительной власти (МВД России, ФНС России, ФСБ России,

Министерство информационных технологий и связи России и т. д.), законодательные органы государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, Генераль - ной прокуратуры Российской Федерации и судебной системы Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления и глав муниципальных образований, политические партии и общественные объединения, средства массовой информации. При этом главным лицом любых выборов является избиратель, права которого должны быть надежно защищены законодательством и системой его реализации всеми участниками избирательного процесса.

В связи с принятием 12 июня 2002 года Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в новой редакции, большое значение приобретает тесное взаимодействие региональных законодательных органов, избирательных комиссий с территориальными государственными органами, аппаратом Полномочного представителя Президента Российской Федерации в целях создания и оптимизации региональной законодательной базы для проведения выборов.

Закон позволяет региональным законодателям по своему усмотрению решать вопросы введения для политических партий соответствующего барьера на выборах в законодательные органы. Можно также не предусматривать никаких ограничений, что обуславливает потребность оптимизации и унификации норм.

Совершенствование избирательного законодательства субъектов Российской Федерации касается не только закона о выборах, но и других законов, обеспечивающих действенность норм избирательного законодательства в регионе. В частности, необходимо скорректировать нормативные акты, регулирующие деятельность областных СМИ в период избирательных кампаний, в целях предупреждения появления дезинформации.

Взаимодействие избирательных комиссий с органами прокуратуры может осуществляться путем координации предупреждения нарушений избирательного законодательства, совместных проверок нарушений, жалоб избирателей и других участников избирательного процесса, представлений избирательных комиссий по фактам нарушений избирательного законодательства.

Повышению качества организации избирательного процесса способствует работа избирательных комиссий на постоянной ос- нове, а их руководителей - на штатной основе. Это позволяет организовать систему обучения организаторов выборов практике применения избирательного законодательства, формам и методам предупреждения и пресечения использования незаконных избирательных технологий. При таком подходе правильность действий избирательных комиссий по отношению к нарушителям избирательного законодательства, субъектам, использующим незаконные избирательные технологии, подтверждается проверками органов прокуратуры и судебными решениями.

Важное место в обеспечении законности избирательного процесса принадлежит общественным приемным Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Их роль состоит в оказании гражданам содействия при рассмотрении их обращений в территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти, в органы власти регионов, органы местного самоуправления, проведении мероприятий по правовому просвещению граждан, в том числе, по избирательному законодательству.

На базе общественных приемных может быть организован конструктивный диалог региональных и местных властей с представителями партий, движений, общественных объединений, молодежных и ветеранских организаций, объединений научной и творческой интеллигенции по проблемам подготовки и проведения выборов. Такая деятельность в форме общественного Совета при руководителе общественной приемной может стать элементом достижения согласия и средством противодействия политическому экстремизму и нагнетанию ксенофобии в электоральных процессах.

В соответствии с полномочиями, установленными Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», иными федеральными законами, органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законодательства о выборах на всех стадиях избирательного процесса участвующими в нем субъектами.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших[203].

Система организации работы органов прокуратуры состоит из организационных, предупредительных, пресекательных мер, а также мер по привлечению виновных к различным видам ответственности за допущенные нарушения законодательства о выборах.

В целях своевременного выявления, предупреждения и устранения нарушений законов о выборах, обеспечения прокурорского надзора за соблюдением законности при применении мер административной и уголовной ответственности, целесообразно создание рабочих групп по сбору и анализу информации о состоянии законности, оперативному рассмотрению заявлений и сообщений о нарушениях избирательного законодательства, поддержанию связи с избирательной комиссией всех уровней правоохранительными органами и судами.

Осуществление правосудия всегда сопряжено с потребностью общества в справедливости на основе права, уверенности в том, что судопроизводство осуществляется честно, при равном нейтральном отношении к каждой из сторон, при отсутствии личной заинтересованности судьи в результате процесса.

Поддержание общественного доверия к судебной власти особенно значимо при разрешении судебных споров, касающихся реализации прав граждан избирать и быть избранными. То, что судья рассматривает как нормальное действие по разрешению споров на основании правовой нормы, иногда может быть истолковано как политический акт, угрожающий властным позициям, которые представляют ценность для исполнительной или представительной власти.

Судебная практика свидетельствует о довольно частом проявлении нелояльности к закону со стороны многих кандидатов и их команд. Они делают клеветнические заявления, оскорбляющие человеческое достоинство оппонентов, нарушают право на достойное обращение, гарантированное как Конституцией Российской Федерации, так и Европейской конвенцией о правах человека. Это явление представляет особую опасность, поскольку сопровождается распространением через СМИ заведомо клеветнических измышлений, нередко содержащих обвинения в совершении преступлений.

Поскольку правоохранительными органами не всегда оперативно решаются дела о привлечении к уголовной ответственности лиц, распространяющих клевету, избирательные комиссии не имеют оснований для реагирования, и только через судебные органы возможно поддержание правильного представления у избирателей об истинном облике оклеветанных кандидатов.

Однако по делам о защите чести и достоинства, возникших в ходе избирательных кампаний, нет сокращенных сроков. Поэтому от оперативности рассмотрения судами таких дел зависят, по существу, судьбы кандидатов и законные интересы избирателей.

Важным направлением организационной работы избирательных комиссий является взаимодействие с редакциями СМИ, позволяющее последним не только использовать свои права и обязанности по распространению материалов предвыборной агитации, но и выполнить предусмотренную законом обязанность исключить распространение недостоверной, не подтвержденной в установленном законом порядке, негативной информации о кандидатах.

Редакции СМИ вправе предложить кандидатам представить подготовленную ими аудио - и видеозапись их предвыборных выступлений с подтверждением их достоверности.

Суды вправе оставить без удовлетворения жалобы кандидатов на отказ редакций СМИ в опубликовании их выступлений, не представленных для предварительного ознакомления. Такой подход, основанный на законе, позволяет сохранить у населения уверенность в независимости судебной власти, справедливости ее решений на основе права.

Представляется целесообразным принятие нормы, обязывающей распространителя негативной информации о сопернике в день поступления в суд искового заявления о защите чести и достоинства представить суду бесспорные доказательства того, что эта информация соответствует действительности. Отсутствие таких доказательств являлось бы основанием к удовлетворению иска, а судебное решение - основанием для исключения виновного из числа кандидатов в связи с существенным нарушением норм избирательного права.

Важным направлением деятельности избирательных комиссий является осуществление финансового контроля. Инструментом его обеспечения являются контрольно-ревизионные службы при избирательных комиссиях.

Новый Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не только устанавливает правовые нормы и создает основу для формирования контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях, но и определяет их задачи. В ЦИК Российской Федерации разработаны, приняты и направлены в регионы для применения Методические рекомендации по организации деятельности избирательных комиссий и контрольно-ревизионных служб. При этом специалисты контролирующих, правоохранительных и государственных органов на время избирательных кампаний откомандировываются в распоряжение избирательных комиссий с сохранением денежного содержания по основному месту работы.

Государственные, муниципальные органы и органы местного самоуправления, учреждения и организации, а также их должностные лица обязаны оказывать содействие избирательным комиссиям и их контрольно-ревизионным службам.

Предусматривается предоставление необходимой информации избирательным комиссиям согласно требованиям избирательного законодательства. Кандидат обязан представить в избирательную комиссию достоверные данные о своих доходах и имуществе. Проверка достоверности указанных сведений возложена законом на избирательные комиссии. Она проводится путем направления официальных запросов в соответствующие кредитные организации и органы регистрации. При этом избирательные комиссии обязаны доводить до избирателей через средства массовой информации сведения о доходах и имуществе кандидатов и результаты их проверки. Таким образом, нет никаких правовых препятствий для того, чтобы избирательная комиссия получила всю необходимую информацию, а также для необходимых действий со стороны органов государственной власти по оказанию помощи избирательным комиссиям.

Необходимым условием результативности взаимодействия является установление реальной ответственности должностных лиц государственных органов, учреждений и организаций за точное соблюдение избирательного законодательства.

<< | >>
Источник: В.П. Волков, О.В. Дамаскин. Проблемы обеспечения конституционной законности избирательного процесса в интересах укрепления российской государственности / В.П. Волков, О.В. Дамаскин. - М.,2009. - 262 с.. 2009

Еще по теме Конституционно-правовые основы избирательного процесса в Российской Федерации:

  1. Реализация правовых форм государственного кредита
  2. 2.3. Правовое обеспечение развития политических партий, как интегрирующего фактора в механизме формирования системы органов власти
  3. Раздел V Теория и общие вопросы института выборов и избирательного права, конституционное право Российской Федерации. Политический процесс в Российской Федерации (1993-2009 гг.). Учебники, учебные, учебно-методические пособия, словари, справочники
  4. Раздел XI Правовые аспекты избирательного процесса
  5. 3. Правовое положение несовершеннолетних в сфере трудовых отношений в Российской Федерации
  6. Список использованных нормативных правовых актов и литературы.
  7. Полномочия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по разрешению избирательных споров и совершенствованию избирательного законодательства субъектов Российской Федерации и средства их реализации
  8. § 3. Принцип вины как принцип конституционно-правовой ответственности участников выборов
  9. 1.1.1 Избирательное право субъектов Российской Федерации какподотрасль (институт) российского избирательного права
  10. 1.2 Предмет избирательного права субъектов Российской Федерации
  11. Избирательная правосубъектность личности в Российской Федерации как предпосылка ее избирательных прав и обязанностей.
  12. § 1. Понятие и общая характеристика гарантий избирательных прав граждан в Российской Федерации
  13. § 2. Международные стандарты избирательных прав как элемент гарантирования избирательных прав граждан в Российской Федерации
  14. § 3. Гарантии прав граждан на информацию о выборах применительно к участникам и стадиям избирательного процесса в Российской Федерации
  15. § 1. Информирование избирателей как гарантия реализации избирательных прав граждан в Российской Федерации
  16. § 2. Предвыборная агитация как гарантия реализации избирательных прав граждан в Российской Федерации
  17. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ И НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
  18. § 1. Конституционная модель распределения законодательной компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации
  19. § 2. Принципы разграничения предметов ведения в российском за конодател ьстве
  20. § 1. Законотворческая деятельность и законотворческий процесс субъектов Российской Федерации
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -