§ 2. Обеспечение процесса голосования на избирательных участках

Голосование избирателей - одна из решающих стадий избирательного процесса, вследствие которой, собственно, и осуществляется само волеизъявление граждан. Этой стадии процесса организации публичных выборов предшествуют другие этапы, включая выдвижение кандидатов, их регистрацию и агитационную кампанию, которые, несомненно, воздействуют на результаты последующего волеизъявления.

Основная обязанность членов участковых избирательных комиссий при организации голосования состоит в обеспечении выдачи избирательных бюллетеней лицам, которые обладают активным избирательным правом, и отказе в их выдаче при отсутствии указанных избирательных прав. Кроме того, процесс голосования должен находиться под постоянным контролем членов участковой комиссии с целью гарантирования тайности волеизъявления избирателей. Граждане должны выражать свою волю именно в кабинах для тайного голосования, причем единолично (по общему правилу, за исключением случаев необходимости оказания помощи избирателям, которые самостоятельно не могут заполнить избирательные бюллетени). Заполненный избирательный бюллетень должен опускаться в ящик для голосования таким образом, чтобы воля избирателя не оказывалась в зоне визуального наблюдения присутствующих (т.е.

В целях организации голосования важным является установление времени начала и окончания голосования. Разрешение подобных вопросов не относится к компетенции участковых избирательных комиссий, однако это и не регулируется непосредственно нормами Федерального закона «Об основных гарантиях...», что позволяет специальным законам о выборах (Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации»^[148], Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»^[149], законы субъектов РФ) реализовать соответствующие дискреционные полномочия в нормативно-правовой сфере регулирования. Единственное императивное установление общего закона о выборах на этот счет состоит в ограничении общей продолжительности голосования: оно «не может составлять менее десяти часов». Верхних переделов времени голосования для специальных законов о выборах федеральный законодатель не устанавливает.

Сравнительный анализ действующих в современной России специальных законов о выборах показывает, что наиболее типичным является установление времени с 8.00 до 20.00, несколько реже - с 8.00 до 22.00. Советский опыт начала голосования в 6.00 и его завершения в 24.00, равно как и опыт ряда зарубежных стран о проведении голосования в течение двух и более дней современной российской законодательной практикой отвергается ввиду следующих основных причин: во-первых, в период с 6.00 до 8.00 и с 22.00 до 24.00 количество голосующих избирателей является сравнительно небольшим; во-вторых, столь продолжительный период работы участковых избирательных комиссий в ходе организации голосования негативно сказывается на качестве последующего подсчета голосов и нарушает конституционное право на отдых членов данных комиссий (либо, в случае поочередного дежурства членов этих комиссий, - принцип коллегиальности в их деятельности); в-третьих, не исключены случаи злоупотребления правами (в советской России многие избиратели специально приходили на избирательные участки в 06.00 или в 24.00, чтобы «проверить» исполнение законодательства избирательными комиссиями и спровоцировать негативную реакцию с их стороны); в-четвертых, осуществление голосования с перерывом создает дополнительные сложности в защите голосования от фальсификаций; в-пятых, чередование дежурств членов участковых комиссий нарушает принцип коллегиальности в их деятельности.

Вместе с тем, в анализируемой сфере правового регулирования общественных отношений имеется, на наш взгляд, ряд пробелов. Предположим, участковая избирательная комиссия начинает свою работу с опозданием на определенное время либо завершает голосование раньше, чем это предусмотрено законом. Какие правовые последствия это за собой влечет? Могут ли по этому основанию результаты голосования на избирательном участке признаваться недействительными? Если да - то при какой степени нарушения? Очевидно, что если участковая избирательная комиссия начала голосование с опозданием на незначительное время (несколько секунд, несколько минут и т.п.) - это не должно влечь за собой недействительность голосования. Очевидно также, что если участковая избирательная комиссия приступила к своей работе через несколько часов после начала установленного законом времени, тем более - если ограничилась несколькими часами голосования вообще - результаты голосования должны признаваться недействительными и необходимо проведение повторного голосования в данном избирательном участке. Не урегулированы законодательством правовые последствия фактического начала работы участковой комиссии ранее установленного времени и завершения голосования - после установленного законом времени.

Не менее важным представляется вопрос о соблюдении необходимого кворума^[151]. Предположим, что в день голосования в помещение участковой избирательной комиссии заблаговременно являются председатель, заместитель председателя, секретарь участковой избирательной комиссии и еще несколько членов данной комиссии, которых, однако недостаточно, чтобы комиссия была правомочна осуществлять свою деятельность. В момент начала голосования оставшиеся члены избирательной комиссии не являются ввиду их опоздания.

Процедура голосования избирателей с теоретико-методологической точки зрения имеет общую и особенную части. Общая часть регламентирует обычный порядок голосования в помещении участковой избирательной комиссии. Данный процесс включает в себя несколько этапов: подготовительный (действия должностных лиц и членов участковых комиссий непосредственно перед началом голосования), основной (процесс выдачи бюллетеней, голосования избирателей и наблюдения за ходом голосования) и заключительный (действия должностных лиц и членов участковых комиссий по завершении голосования перед началом подсчета голосов и определения результатов волеизъявления граждан). Особенная часть регулирует процедуры досрочного голосования, голосования с использованием открепительных удостоверений, голосования вне помещения для голосования, голосования по почте, голосования с помощью специальных машин и иных технических средств (если таковые предусмотрены специальным законом о выборах). Даже если специальный закон о выборах отрицает использование той или иной формы, в «рамочном» Федеральном законе «Об основных гарантиях...», на наш взгляд, должна весьма полным образом регулироваться соответствующая процедура, с тем чтобы специальный закон (при наличии соответствующего разрешения в «рамочном законе») лишь санкционировал или отрицал ту или иную специальную форму голосования (например, в ходе проведения муниципальных выборов, по общему правилу, использование открепительного удостоверения не является целесообразным, однако в крупных муниципальных образованиях, возможно, такая специальная форма голосования имеет право на существование).

Подготовительный этап в общей части процедуры голосования обычно включает в себя обязанности председателя участковой избирательной комиссии, направленные на предъявление к осмотру пустых ящиков для голосования, которые вслед за этим опечатываются (п. 3 ст. 64 Федерального закона «Об основных гарантиях.»). Представляется, что подобное правовое регулирование не является достаточно полным. Председатель участковой комиссии должен объявить о начале работы участковой комиссии, убедиться в явке членов комиссии и наличии необходимого кворума, проверить статус присутствующих в зале, разъяснить общий порядок голосования, и лишь затем - предъявить к осмотру пустые ящики для голосования, их опечатать и, после данного действия, объявить начало выдачи избирательных бюллетеней голосующим гражданам. До объявления начала голосования членам участковых избирательных комиссий должна быть предоставлена возможность для подачи заявлений о возможных нарушениях при подготовке избирательных участков к голосованию (отсутствие письменных принадлежностей в кабинах для тайного голосования, расположение кабин и ящиков для голосования в баллотировочном зале и т.п.). Каждое такое заявление должно быть рассмотрено коллегиально с последующим голосованием членов участковой комиссии. При этом в законодательстве, на наш взгляд, необходимо установить прямой запрет на выдачу избирательных бюллетеней гражданам до завершения процедуры предъявления к осмотру пустых ящиков для голосования, их опечатывания и разрешения в коллегиальном порядке заявлений членов участковых комиссиях о возможных нарушениях избирательного законодательства. Если участковая комиссия своевременно приступила к своей работе, однако выявленные нарушения привели к необходимости отложить фактический момент начала голосования на разумное время для устранения выявленных недостатков - это не должно квалифицироваться в качестве основания для признания итогов последующего волеизъявления избирателей недействительными. Избирательная комиссия обязана при этом путем голосования разрешить вопрос о присутствии (или отсутствии) в зале для голосования третьих лиц (их присутствие в одних случаях может воспрепятствовать устранению выявленных нарушений избирательного законодательства, в других, напротив, препятствовать этому не будет).

В основном процессе общей части голосования избирателей (согласно предложенной нами классификации) наиболее проблемными аспектами в правовом регулировании и организации процесса волеизъявления граждан являются, во-первых, разрешение вопроса о наличии или отсутствии активного избирательного права избирателя в результате сопоставления данных представленных избирателем документов и сведений, находящихся в списке избирателей; во-вторых, о процедуре заполнения списков избирателей и удостоверения факта выдачи избирательных бюллетеней голосующим гражданам; в-третьих, кон- троля процесса нахождения в кабинах для тайного голосования не более одного избирателя (за исключением ряда случаев, предусмотренных п. 10 ст. 64 Федерального закона «Об основных гарантиях...»); в-четвертых, контроля правильности опускания заполненных избирательных бюллетеней в ящик для голосования. Кроме того, законодатель регулирует порядок действий участковой избирательной комиссии при возникновении экстраординарных ситуаций (например, в случае совершения избирателем ошибки в заполнении бюллетеня).

Общее правило выдачи избирательного бюллетеня состоит в предоставлении избирателем участковой избирательной комиссии паспорта гражданина Российской Федерации, данные которого (фамилия, имя, отчество, адрес регистрации по месту постоянного или преимущественного проживания) сопоставляются участковой комиссией со сведениями, указанными в списке избирателей. В подавляющем большинстве случаев эти данные совпадают, вследствие чего участковая комиссия выдает голосующему гражданину избирательный бюллетень. Однако подобное «совпадение» наблюдается не всегда, что требует соответствующих юридически значимых действий со стороны уполномоченных членов участковой комиссии либо комиссии в целом, которые должны соответствовать конституционным критериям законности, обоснованности, справедливости, беспристрастности и объективности.

В п. 5 ст. 64 Федерального закона «Об основных гарантиях.» указывается, что бюллетени выдаются по предъявлении не только паспорта, но и «документа, заменяющего паспорт гражданина». Весьма часто члены участковых комиссий проявляют правовую неосведомленность в вопросе о том, какие именно документы «заменяют паспорт гражданина». Бланкетный характер анализируемой правовой нормы (отсылающий не только к законам, но и к подзаконным нормативным правовым актам) порождает неопределенность в последующих действиях участковых избирательных комиссий.

Другая проблемная ситуация, часто возникающая в практике работы участковых избирательных комиссий - вопрос о юридических последствиях выявленных несоответствий между данными документа, удостоверяющего личность, и сведениями, содержащимися в списке избирателей. Список избирателей - это документ, определяющий функционирование избирательных комиссий. Однако в списке избирателей возможны ошибки, неточности и т.д. Паспорт гражданина или заменяющий его документ с большей степенью достоверности свидетельствуют о наличии у избирателя активного избирательного права. Поэтому при расхождении указанных сведений приоритет должен отдаваться паспорту или заменяющему его документу с одновременной корректировкой списка избирателей, который имеется в распоряжении участковых комиссий.

Сложной является проблема выдачи избирательных бюллетеней лицам, которые находятся в состоянии алкогольного или наркотического опьянения, демонстрируют явное антиобщественное поведение (в одежде, хулиганских действиях и т.п.). Все эти деяния запрещены либо Уголовным кодексом РФ, либо Кодексом РФ об административных правонарушениях, влекут за собой соразмерные юридические санкции, однако они не ограничивают избирательные права граждан по смыслу ст. 32 Конституции РФ и ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях...». Подобный гражданин может и не отрицать возможность применения к нему мер административно-правового (или даже уголовно-правового) воздействия, однако он вправе потребовать выдачи ему избирательного бюллетеня, настаивая на этом правомерно с юридической точки зрения. Представляется, что в особенных частях соответствующих статей Уголовного кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях необходимо предусмотреть санкцию в виде ограничения права участвовать в голосовании, причем в уголовно-процессуальном законодательстве и в процессуальной части Кодекса РФ об административных правонарушениях требуется наличие процессуального института обеспечения производства по соответствующему делу, состоящего в ограничении права на голосование, причем решение об этом должен принимать суд общей юрисдикции, а не участковая избирательная комиссия или ее должностное лицо.

В практической деятельности участковых избирательных комиссий нередко возникают споры о порядке заполнения свободных позиций в списке избирателей при выдаче избирателю соответствующего бюллетеня. Это обусловлено диспозитивным характером правовой нормы, содержащейся в п. 6 ст. 64 Федерального закона «Об основных гарантиях...», согласно которой, по общему правилу, именно избиратель, а не член участковой комиссии, уполномочен на проставление серии и номера паспорта или заменяющего его документа в списке избирателей. Многие члены участковых комиссий игнорируют данное правило. В целях упрощения процедуры они, не спрашивая согласия голосующего гражданина, проставляют эти сведения самостоятельно и после этого предлагают гражданину поставить подпись в списке избирателей, удостоверяющую факт получения избирательного бюллетеня. Подобные действия, на наш взгляд, не являются законными. Закон предписывает право члена участковой комиссии проставить данные о серии и номере паспорта или заменяющего его документа в списке избирателей лишь с согласия избирателя. Подобное согласие должно быть четко выражено избирателем до того, как член участковой комиссии заполнил соответствующую позицию в списке избирателей. Инициативу о выражении данного согласия должен выражать член участковой комиссии, а не избиратель. В случае обжалования указанного алгоритма действий в установленном законом порядке уполномоченный орган обязан вынести решение в пользу избирателя, признав действия участковой комиссии противоправными. Однако какие правовые последствия это может за собой повлечь - закон не устанавливает.

Нуждается в правовом анализе также практика одновременной (по существу - не коллегиальной) деятельности участковых избирательных комиссий в процессе выдачи избирательных бюллетеней голосующим гражданам. По установившейся традиции (законодательно не подтвержденной) каждому члену участковой избирательной комиссии выделяется соответствующий фрагмент списка избирателей, структурированный по улицам, кварталам, многоквартирным жилым домам и т.п. В результате каждый член комиссии выдает избирательные бюллетени единолично, в рамках выделенного ему структурного ком- понента в общем списке избирателей, без участия других членов участковой комиссии (которые, в свою очередь, осуществляют аналогичные функции в рамках своих территориальных фрагментов). Если выдача бюллетеней производится в обычном режиме, не вызывает споров и разногласий - подобная процедура имеет право на существование. Однако каким образом должны разрешаться спорные проблемы? На практике данные члены участковых комиссий обращаются с вопросом к председателю участковой комиссии (который, как правило, освобожден от функции непосредственной выдачи избирательных бюллетеней). Но вправе ли председатель участковой комиссии давать соответствующие указания члену комиссии? Участковая избирательная комиссия - коллегиальный орган, разрешающий спорные вопросы посредством обсуждения и голосования. Чтобы организовать подобное обсуждение, председатель комиссии должен приостановить процесс голосования, удалить присутствующих из зала заседания, провести заседание участковой комиссии, поставить вопрос на голосование членов комиссии и лишь затем - возобновить процедуру голосования избирателей. Однако избирательное законодательство это запрещает. Процесс голосования избирателей осуществляется без перерыва, наблюдатели и другие присутствующие не могут быть удалены из зала голосования до его завершения в целях защиты общества от фальсификации выборов. В результате спорные вопросы разрешаются не в коллегиальном, а в единоличном порядке.

Согласно предложенной нами классификации, особенная часть порядка голосования граждан на публичных выборах регулирует процедуры досрочного голосования, голосования с использованием открепительных удостоверений, голосования вне помещения для голосования, голосования по почте^[152], голосования с помощью специальных машин и иных технических средств (если таковые предусмотрены специальным законом о выборах)^[153].

Досрочное голосование имеет основной целью обеспечение избирательных прав граждан, которые в день голосования будут отсутствовать на территории избирательного участка по уважительным причинам (отпуск, командировка, режим трудовой или учебной деятельности, выполнение публичных или общественных обязанностей, состояние здоровья). Особенно актуален этот институт для так называемых «иногородних» студентов вузов (они, как правило, в течение выходных дней предпочитают находиться по месту жительства своих родителей), граждан, пребывающих в день голосования в отпуске с выездом за пределы места жительства, особенно в зарубежные страны, а также лиц, которые по роду своих трудовых обязанностей вынуждены перемещаться в пространстве (работники подвижного состава транспортных организаций и т.д.). Первоначально избирательное законодательство России относилось в целом положительно к подобной форме волеизъявления избирателей. Однако по мере ее применения на практике возник ряд проблемных аспектов: во-первых, обнаружились дополнительные источники для фальсификации выборов и других избирательных правонарушений, что требует адекватных превентивных мер организационно-правового характера (обеспечение тайности волеизъявления в отсутствие кабины для голосования, применение запечатанного конверта, особые процедуры учета бюллетеней и их помещения в общий ящик для голосования); во-вторых, досрочное голосование вынуждает избирательные комиссии к дополнительным трудозатратам, что повышает стоимость организации выборов при их финансировании за счет средств соответствующего бюджета^[154]. В ходе досрочного голосования сложно обеспечить действие конституционного принципа коллегиальности в деятельности избирательных комиссий^[155]. В связи с этим законодатель, в конечном итоге, запретил применение данной формы голосования при организации выборов в органы государственной власти, ограничившись возможностью применения института досрочного голосования организацией муниципальных выборов (п. 1 ст. 65 Федерального закона «Об основных гарантиях...»).

Голосование с использованием открепительных удостоверений технологически более сложно, чем досрочное голосование избирателей. Вместе с тем, оно выполняет схожую функцию: его основной целью служит обеспечение возможности выразить волю избирателя в случае, если в день голосования он будет находиться за пределами избирательного участка. В отличие от досрочного голосования (при котором избиратель заблаговременно выражает свою волю), институт открепительного удостоверения лишь дает право в день голосования осуществить волеизъявление по месту фактического нахождения гражданина^[156]. Очевидно, что открепительное удостоверение должно иметь высокую степень защищенности от подделок (при досрочном голосовании это не требуется, т.к. избирателю выдается подлинный бюллетень)^[157]. Необходимы особые процедуры учета открепительных удостоверений: по крайней мере, общее количество проголосовавших граждан с использованием открепительных удостоверений не должно превышать число выданных открепительных удостоверений в ходе организации соответствующих выборов (при невыполнении этих требований очевиден факт злоупотребления правами или фальсификации избирательной кампании). Открепительные удостоверения, в отличие от досрочного голосования, имеют более узкую сферу применения (гражданин не может проголосовать в случае его нахождения за пределами избирательного округа, в том числе - единого избирательного округа, который совпадает территориально с границами Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований). Форма голосования с помощью открепительного удостоверения требует от избирательных комиссий наличия специального резерва избирательных бюллетеней, поскольку сложно прогнозировать, на каких именно избирательных участках граждане будут голосовать с помощью открепительных удостоверений (гражданину нельзя отказать в его праве выразить волю на выборах с помощью открепительного удостоверения по мотиву отсутствия в распоряжении участковой избирательной комиссии дополнительных избирательных бюллетеней).

В указанных аспектах институт открепительного удостоверения «проигрывает» форме досрочного голосования (какой смысл выдавать избирателю документ о его праве проголосовать в будущем, если в месте выдачи открепительного удостоверения гражданин мог бы сразу выразить свою волю, заполнив подлинный избирательный бюллетень)? Однако анализируемый институт имеет и ряд преимуществ. Состав баллотирующихся кандидатов непосредственно перед началом голосования может измениться вследствие выбытия кандидатов (добровольное снятие кандидатуры, решение суда или избирательной комиссии об аннулировании регистрации кандидата) либо включения новых кандидатур (решение суда о незаконности акта избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата). При подобных обстоятельствах избирательные бюллетени досрочно проголосовавших граждан должны признаваться недействительными (ввиду неверного состава баллотирующихся кандидатов). Институт открепительного удостоверения устраняет эту проблему. Кроме того, при использовании анализируемой формы голосования не требуется соблюдение особых процедур хранения и учета запечатанных конвертов с заполненными досрочно избирательными бюллетенями. Вследствие этого законодатель нередко отдает предпочтение институту открепительного удостоверения^[158]. Чаще всего, этот институт используется при организации выборов должностных лиц (Президента РФ, высших должностных лиц субъектов РФ, реже - глав муниципальных образований). Его применение целесообразно при организации выборов органов народного представительства по пропорциональной избирательной системе. В случае проведения выборов представительных органов с использованием системы мажоритарного представительства, напротив, институт открепительных удостоверений уступает место досрочному голосованию (особенно ярко это проявляется при проведении мажоритарных выборов в небольших по размеру и численности голосующих граждан избирательных округах, где использование открепительных удостоверений полностью лишено какого-либо смысла).

Голосование вне помещения для голосования, в отличие от указанных выше форм, имеет принципиально иную природу. Его смысл - обеспечить реализацию активного избирательного права граждан, которые в день голосования находятся на территории избирательного участка, желают проголосовать, но по тем или иным причинам уважительного характера (состояние здоровья или инвалидность) не могут этого сделать. В научной и, частично, публицистической литературе высказано немало критических замечаний в адрес института голосования вне помещения для голосования: принято считать, что он способствует фальсификации выборов вследствие ограниченного числа лиц, присутствующих при волеизъявлении граждан^[159]. По названным причинам законодательство имеет тенденцию к постоянному усложнению порядка голосования вне помещения для голосования, созданию дополнительных гарантий тайности волеизъявления граждан, защиты от «вбросов» бюллетеней и т.п. Кроме того, организация голосования вне помещения для голосования сопряжена с рядом дополнительных обязанностей членов участковых избирательных комиссий. Необходимы переносные избирательные ящики, требуются транспортные средства, члены участковых комиссий «отвлекаются» от основной обязанности организации общего голосования, что представляет собой отклонение от общего принципа коллегиальности в их деятельности. Однако указанные обстоятельства не должны ставить под сомнение саму необходимость организации голосования вне помещения для голосования. В силу принципа всеобщего избирательного права все граждане, в том числе - инвалиды и лица с временным нарушением функций организма в день голосования, должны иметь гарантированную законом возможность выразить свою волю «за» или «против» баллотирующихся кандидатов. Публично-правовая обязанность обеспечения данного права возлагается на участковые избирательные комиссии.