§ 1. Подготовка избирательных участков к голосованию избирателей
Одной из особенностей организации избирательного процесса не только в России, но и в зарубежных странах, является отсутствие постоянно действующих и специально отведенных мест для голосования избирателей.
В этом нет организационной необходимости, потому что публичные выборы проводятся сравнительно редко. Постоянно действующие и специально отведенные места для голосования в течение срока полномочий выборных органов требовали бы дополнительных издержек за счет средств публичных бюджетов (коммунальные платежи, содержание помещений, текущий и капитальный ремонт и т.п.). Кроме того, подобное решение законодателя приводило бы к весьма неэффективному распоряжению объектами соответствующей публичной собственности (эти помещения в течение срока полномочий выборных органов должны использоваться в целях реализации задач и функций государства или муниципальных образований вместо неоправданного «ожидания» назначения очередных выборов и организации последующего голосования граждан). По названным причинам законодатель в процессе правового регулирования избирательных отношений должен исходить из предположения, что помещения для голосования будут выделены на безвозмездной основе государственными или муниципальными юридическими лицами, владеющими публичным имуществом на производном вещном праве хозяйственного ведения или оперативного управления. В свою очередь, на избирательных комиссиях лежит публичноправовая обязанность подготовки избирательных участков к голосованию граждан. Государственное или муниципальное юридическое лицо (как правило - университеты, школы, поликлиники, учреждения культуры и т.д.) не обязаны готовить помещения для голосования. Их юридическая обязанность исчерпывается законодательным требованием предоставления помещения для нужд участковой избирательной комиссии, оказания необходимого содействия участковым комиссиям. Закон предъявляет ряд важных требований к оформлению избирательных участков, их оборудованию, причем обязанность реализации данных требований лежит на избирательных комиссиях и не входит, по общему правилу, в состав обязательств соответствующих организаций, владеющих государственным или муниципальным имуществом.В связи с изложенным следует высказать ряд критических суждений в отношении содержания п. 1 ст. 61 Федерального закона «Об основных гарантиях...», в котором указывается не субъект гражданских правоотношений, уполномоченный гражданско-правовыми нормами на распоряжение объектами публичной собственности, а властный субъект (буквально - «глава местного самоуправления соответствующего муниципального образования»), который несет публично-правовую обязанность предоставить в распоряжение участковой комиссии помещение для голосования. Критика данного законоположения обусловлена, во-первых, вероятным отсутствием у главы муниципального образования соответствующего субъективного права на распоряжение имуществом с гражданско-правовой точки зрения (это регулируется Гражданским кодексом РФ, гражданско-правовыми учредительными документами муниципального образования и соответствующих юридических лиц)[127]; во-вторых, правом муниципальных образований самостоятельно определять полномочия органов местного самоуправления в публично-правовом аспекте (эти полномочия уставом муниципального образования могут быть возложены не только на главу местной администрации, но также на главу муниципального образования или руководителя органа управления муниципальным имуществом, что гарантировано Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)[128]; в-третьих, заслуживает критики, на наш взгляд, неопределенность категории «соответствующего» муниципального образования (неясно, идет ли речь о муниципальных районах или входящих в их состав городских и сельских поселениях)[129]. Закон не может возлагать на глав местных администраций обязанности, выходящие за пределы их полномочий, установленных Конституцией РФ и законодательством, что известно было еще Римскому праву (ad impossibilia lex non cogit, ad impossibilia nemo obligatur).
Подготовленность избирательных участков к процессу последующего волеизъявления граждан имеет важное организационно-психологическое значение.
Избиратели должны ощущать, что выборы организованы на высоком уровне, что к ним тщательно готовились лица, на которых закон возложил обязанность проведения выборов. Это затрагивает самые разные организационные аспекты, которые невозможно детально описать в законодательстве и подзаконных нормативных правовых актах. В конечном итоге, это обеспечивается планированием, организацией и контролем со стороны должностных лиц участковых избирательных комиссий и комиссий, занимающих более высокое положение в избирательной иерархии. Тем не менее, ряд организационных моментов в процессе подготовки избирательных участков к голосованию граждан имеет настолько важное значение, что находит свое выражение непосредственно в законодательстве. Особенно это касается «технической укрепленности» и «антитеррористической защищенности» помещений для голосования[130].Помещения для голосования имеют целевое назначение, характеризующее их функциональный юридический смысл. Понятие «целевое назначение», чаще всего, используется в частноправовом[131] и природоресурсном[132], финансо-
133 134
во-правовом и уголовно-правовом смыслах132 [133] [134], однако нередко можно встретить упоминание об этой юридической конструкции и в конституционно - правовом аспекте: в частности, это касается целевого назначения регламентов органов народного представительства[135], избирательного режима[136], объектов правового регулирования в законодательстве субъектов РФ[137] и др. В данном контексте под целевым назначением понимается характеристика объекта с точки зрения выполняемой им функции; режим правового регулирования, при котором для изменения функции объекта необходимы особые процедуры, причем объект может использоваться только по указанному в законе предназначению и не допускается совмещение этих функций с другими. Применительно к помещениям для голосования это означает, что предоставленные в установленном порядке объекты могут использоваться исключительно для голосования и других избирательно-правовых функций, связанных с организацией голосования (до дня выборов и после него вплоть до завершения всех стадий соответствующего избирательного процесса). Строго говоря, это не совсем верно, поскольку в обязанности участковых избирательных комиссий входит не только организация голосования, но также и подсчет голосов и определение результатов волеизъявления граждан (помещения для голосования - это не только, собственно, «помещения для голосования», но также и «помещения для подсчета голосов и определения результатов выборов»). При этом юридические требования в отношении процедур голосования и определения результатов голосования могут существенно различаться. Основным юридическим требованием к помещению для голосования является наличие зала, достаточного по своей площади, чтобы вместить среднестатистическое количество голосующих избирателей на единицу времени (с учетом общего количества избирателей на избирательном участке и времени, отведенного для волеизъявления электората), выделить специальные места для членов участковой избирательной комиссии, наблюдателей, полицейской охраны, кабин или иных специально оборудованных мест для тайного голосования, избирательных ящиков, информационных стендов и увеличенной формы протокола об итогах деятельности участковой комиссии. При очевидности вышеуказанных юридических требований (к слову, которые не в полной мере отражены в действующем законодательстве) - напрашивается необходимость законодательного нормирования минимальной площади помещения для голосования, что должно, на наш взгляд, указываться непосредственно в законе (ст. 61 Федерального закона «Об основных гарантиях.. Помещение для голосования должно обладать свойством пригодности для организации волеизъявления избирателей. Категория «пригодность» чаще всего используется в гражданском и жилищном праве с целью выделения специфических юридических признаков объекта гражданских или жилищных прав и обязанностей, характеризующих возможность реализации его функционального предназначения. Так, жилое помещение должно быть пригодным для проживания, офис организации - пригодным для ведения бизнеса и т.д. Пригодность помещения для голосования, во всяком случае, предполагает отсутствие необходимости проведения капитального или текущего ремонта, достаточно привлекательный внешний вид, строгость оформления помещения, его официальный характер, приспособленность к проведению публичных мероприятий. Учитывая принцип всеобщего избирательного права, доступ к избирательным участкам должен быть обеспечен всем категориям граждан, которые обладают активным избирательным правом, включая инвалидов[142]. На это обращалось внимание в заседании Центральной избирательной комиссии РФ от 11 июля 2007 г. (протокол № 20-4-5 «О рекомендациях по обеспечению избирательных прав граждан Российской Федерации, являющихся инвалидами»). При этом права инвалидов требуют не только соблюдения критерия доступности помещений для голосования (возможность опорного движения вдоль ограждений, проезда на креслах-колясках, устройство съездов с незначительными уклонами и т.п.), но также безопасности (отсутствие выступающих элементов, предотвращение опрокидывания или падения), информативности (специальные опознавательные знаки) и комфортности (устройство поручней, специальных мест для расположения инвалидов). В советский период отечественной истории (разумеется, при отсутствии соответствующих нормативно-правовых предписаний) помещения для голосования оборудовались буфетами и местами торговли дефицитными товарами, что дополнительно стимулировало явку избирателей (в СССР абсентеизм избирателей истолковывался в качестве аполитичной, антисоветской деятельности; предполагалось, что граждане добровольно и по своему внутреннему убеждению должны присутствовать на избирательных участках, чтобы продемонстрировать «верность» советскому строю и подчеркнуть его преимущества по сравнению с западным, буржуазным укладом жизни; однако кроме административнокомандных методов противодействия абсентеизму использовались и хозяйственно-бытовые стимулы). В современном российском обществе, на наш взгляд, подобные меры вряд ли показали бы свою эффективность. Исследованию проблемы абсентеизма посвящено много научных работ. Авторы обычно обращают внимание на такие препятствующие участию в выборах факторы, как политические (безразличное отношение к политическим процессам и явлениям, демонстрация политического протеста), экономические (дополнительные денежные издержки, связанные с перемещением к избирательному участку от места фактического нахождения гражданина в день голосования), технические (отъезд, болезнь, удаленность избирательного участка). В качестве средств преодоления абсентеизма указываются использование технологий голосования по почте, по доверенности, с помощью открепительных удостоверений, досрочное голосование, а также институт обязательного вотума (т.е. юридической обязанности голосовать на выборах, за нарушение которой применяются различные санкции. Подобный опыт характерен, в частности, для Австралии, Аргентины, Турции и ряда иных зарубежных стран)[143]. Однако не менее важным, на наш взгляд, является фактор привлекательности помещений для голосования, их способности стимулировать участие граждан в выборах. Для этих целей могли бы использоваться концертные программы, шоу, видеоролики, выставки и иные развлекательные мероприятия, которые интересны для широкой публики сами по себе и способны привлечь внимание массовой аудитории. Проведенный нами опрос избирателей 39 избирательных участков Орловской области показал, что более 20 % избирателей воздерживаются от участия в голосовании по причине того, что полагают выборы скучным, малоинтересным, чуждым частной жизни, чрезмерно официальным мероприятием. Преодолеть указанный источник абсентеизма могли бы соответствующие эффективные действия со стороны избирательных комиссий, прежде всего - участковых. С другой стороны, сам процесс голосования непосредственно в помещении для голосования должен иметь строго официальный, в некоторой степени - даже преувеличенно официальный характер. Непосредственное голосование должно быть основано не на увеселительно-развлекательных стимулах, а гражданско-патриотических чувствах граждан, их вовлеченности в демократический процесс формирования органов публичной власти в соответствии с общенародной конституцией страны. В зале голосования проведение каких-либо концертных программ, шоу, воспроизведение видеороликов, производство выставок и осуществление иных аналогичных мероприятий должно быть, на наш взгляд, прямо запрещено законом. Чтобы придать залу голосования подчеркнутый официальный характер, возможно, требуется размещение государственных символов России (Г осударственного герба РФ и Государственного флага РФ). В момент начала и завершения голосования мог бы исполняться Государственный гимн РФ, который члены участковой избирательной комиссии, наблюдатели и другие присутствующие обязаны выслушать стоя. Один только этот фактор, по нашему мнению, мог бы в значительной степени способствовать более добросовестной деятельности членов участковых избирательных комиссий при организации голосования и последующем подсчете голосов. Члены участковых комиссий должны психически ощущать и чувствовать, что они выполняют общественно важную, государственно значимую публичную функцию, от выполнения которой зависит будущее страны или ее отдельных территорий, их прогрессивное социально-экономическое развитие или, напротив, деградация и застойные явления. Прослушивание Г осударственного гимна РФ, наличие в зале голосования изображения Государственного герба РФ и размещение Государственного флага РФ, безусловно, стимулируют объективность, беспристрастность, старательность и добросовестность членов участковых комиссий при выполнении ими публичных обязанностей. В связи с этим, по нашему мнению, необходимы соответствующие поправки в федеральных конституционных законах, регламентирующих государственную символику России. На основании изложенного предлагаем: ст. 5 Федерального конституционного закона «О Г осударственном гербе Российской Федерации»[144] дополнить абзацем последним следующего содержания: «в помещениях участковых избирательных комиссий»; ст. 4 Федерального конституционного закона «О Г осударственном флаге Российской Федерации»[145] дополнить абзацем третьим следующего содержания: «в помещениях участковых избирательных комиссий». Абзац третий считать абзацем четвертым; ст. 3 Федерального конституционного закона «О Г осударственном гимне Российской Федерации»[146] дополнить абзацем последним следующего содержания: «Государственный гимн Российской Федерации исполняется при открытии и закрытии избирательных участков для голосования избирателей». ст. 61 Федерального закона «Об основных гарантиях...» дополнить пунктом 12 следующего содержания: «12. В помещениях участковых избирательных комиссий размещаются Государственный герб Российской Федерации и Государственный флаг Российской Федерации. При открытии и закрытии избирательных участков для голосования избирателей исполняется Государственный гимн Российской Федерации, который члены участковой избирательной комиссии, наблюдатели и иные присутствующие лица выслушивают стоя». На участковые избирательные комиссии возлагается юридическая обязанность оповещения избирателей о времени и месте голосования[147]. Как правило, избиратели хорошо информированы о дне голосования (вследствие усиленного внимания СМИ, активной предвыборной агитации и т.д.). Обратим внимание, что закон обязывает участковые комиссии к информированию избирателей не о дне голосования (что им обычно известно), а о времени голосования (момента начала и завершения голосования) и о месте голосования (в границах какого избирательного участка проживает конкретный избиратель, в каком именно помещении будет происходить голосование в границах данного избирательного участка). При этом закон избегает каких-либо инструктивных указаний о порядке, процедурах и формах данного оповещения, устанавливая лишь срок соблюдения этой обязанности участковыми комиссиями: они должны оповестить избирателей не позднее чем за 20 дней до дня голосования. С теоретической точки зрения оповещение может быть сплошным (обход избирателей «от двери к двери», персональное извещение каждого из избирателей посредством специального письма, отправленного по почте и т.п.), общеинформативным (оповещение через СМИ, средства наружной рекламы, информационные стенды) или выборочным (личное оповещение определенной части избирательного корпуса в соответствии с установленной законом нормой выборки). Каждая из указанных форм оповещения избирателей имеет сравнительные достоинства и недостатки, поэтому вопрос о выборе одной из указанных форм или их сочетании имеет существенное значение в механизме организации голосования избирателей в процессе публичных выборов. Преимущество сплошной формы оповещения состоит в полноте охвата избирательного корпуса, ощущении вовлеченности избирателей в процесс формирования выборных органов власти. Однако эта форма может восприниматься избирателями в негативном ключе, поскольку она связана с реализацией гарантированной Конституцией РФ (ст. 23) неприкосновенности частной жизни. Во всяком случае, члены участковых избирательных комиссий (в отличие от ряда правоохранительных органов) не имеют права проникновения в жилище против воли проживающих в нем лиц, даже если это мотивировано необходимостью реализации важного публичного интереса (в данном случае - оповещения избирателей о факте проведения голосования в связи с проведением выборов в органы государственной власти и местного самоуправления). Обход избирателей «от двери к двери» сопряжен также с рядом дополнительных организационных издержек, поскольку он требует дополнительных трудовых и временных затрат членов участковых комиссий, что вызывает необходимость соответствующей оплаты их труда за счет средств, выделенных из государственного или муниципального бюджета на организацию выборов. Оповещение избирателей о времени и месте голосования посредством специального информационного письма, отправляемого по почте либо разно- симого членами участковых комиссий по почтовым ящикам избирателей - более распространенная форма, часто практикующаяся в современной России. Она также требует использования определенных трудовых и денежных ресурсов (расходы на письменные принадлежности, на почтовое отправление либо на трудовые затраты членов комиссии, осуществляющих разнос писем по почтовым ящикам избирателей), однако эта форма по сравнению с предыдущей - менее трудоемка и не связана с ограничениями неприкосновенности частной жизни избирателей. Информационные письма могут быть обращены персонально к каждому избирателю или к группам избирателей, проживающих в одном и том же жилом помещении. Форма подобного информационного письма законом не регламентируется, следовательно - находится в области усмотрения участковых избирательных комиссий. При этом информационное письмо не должно содержать признаков предвыборной агитации, его содержание должно ограничиваться строго информационной функцией оповещения избирателей о времени и месте голосования без предоставления каких-либо дополнительных сведений (например, о баллотирующихся кандидатах), эмоционального отношения к участию в выборах и т.д. В связи с изложенным, на наш взгляд, вопрос о формах оповещения избирателей о времени и месте голосования должен разрешаться не единолично председателями и иными должностными лицами участковых избирательных комиссий, но коллегиально, посредством обсуждения и голосования на заседаниях соответствующих избирательных комиссий. Это позволило бы учитывать особенности электоральной культуры на соответствующих избирательных участках, повысить демократичность принимаемых решений, а также эффективность деятельности участковых комиссий по подготовке избирательных участков к последующему голосованию избирателей.