Проблемы определения понятия «правовой режим земель»
Несмотря на использование при строительстве зданий и сооружений различных природных объектов, именно земля (в том числе в качестве составляющей леса, водного объекта) как определенный территориальный базис позволяет возводить объекты недвижимости.
Правовое регулирование застройки земель в значительной степени основывается на нормах земельного законодательства, которые должны базироваться на принципе дифференцированного подхода к установлению правового режима земель (подп. 10 п.1 ст. 1 ЗК РФ). Анализируя правовой режим как общетеоретическую категорию, в самом общем виде ученые определяют его как особый порядок правового регулирования, который выражается в сочетании (комплексе) необходимых юридических средств[279]. Словосочетание «правовой режим» чаще всего в законодательстве и научных исследованиях применяется к определенному объекту, вещи. Правовой режим В.Б. Исаков определял как «социальный режим некоторого объекта, закрепленный нормами права и обеспеченный совокупностью юридических средств»2.В доктрине земельного права категория «правовой режим земель» имеет широкое использование, поскольку объединяющим признаком земельных правоотношений, прежде всего, является специфика их объекта. При этом отсутствует ясность и единство мнений о сущности правового режима земель, и такое положение определяет необходимость обратиться к понятию и значению категории правового режима в земельно-правовой науке и земельном законодательстве.
Начало в использовании правового режима в земельном праве было положено И.И. Евтихиевым, который в 1929 году подчеркивал, что для отдельных разрядов земель существуют разные и не совпадающие по объему земельные режимы. Под земельным режимом он понимал status прав и обязанностей органов земельного управления в отношении данного разряда земель (т.е. выполнение органами земельного управления основных функций: административной, юрисдикционной и нормативной) .
Первоначально термин правовой режим использовался как правовая характеристика земель специального назначения, городских земель, земель, занятых водами, и земель государственного лесного фонда. В отношении земель сельскохозяйственного назначения данный термин не использовался[280] [281] [282]. Постепенно категория правового режима получила в земельном праве универсальное значение и стала применяться при- 3
характеристике всех категорий земель .
Как можно заметить, исторически появление «правового режима земель» связано с характеристикой правового регулирования отношений по поводу определенной категории земель. «Каждая категория земель, - как писал Г.А. Аксененок, - предназначается для особого хозяйственного использования и имеет свой правовой режим, что обособляет ее от других категорий. В этом состоит правовое значение установления в составе единого земельного фонда отдельных категорий земель»[283].
Из современных земельно-правовых исследований необходимо выделить работы О.И. Крассова, в которых обстоятельно анализируется категория правового режима земель[284]. Как верно отмечает О.И. Крассов, «развитие современного земельного законодательства требует уточнения содержания понятия «правовой режим земель» в свете тех задач, которые призвана решать эта отрасль законодательства».
Понятие правового режима применяется в отношении земель (земельного фонда), отдельных категорий земель и видов (субкатегорий) земель. Такое положение является достаточно традиционным для земельного права. В поле зрения ученых чаще всего попадает правовой режим отдельной категории . С признанием земельного участка самостоятельным объектом прав, с развитием земельно-имущественных отношений в земельно-правовой науке все прочнее закрепляется словосочетание «правовой режим земельного участка».
Дать понятие «правовой режим» можно исключительно в отношении земель, расположенных в пределах отдельного государства - Российской Федерации, поскольку Россия может установить единое правовое пространство только в своих государственных границах.
По этой причине использование в постсоветской литературе и законодательстве термина «правовой режим земель» представляется не совсем удачным. Более правильным является определение понятия «правовой режим» в отношении земель Российской Федерации или земельного фонда Российской Федерации. Сферой действия правового режима земельного фонда является определенная территория, ограниченная Г осударственной границей РФ.Установленный ратифицированными международными договорами РФ, нормативными правовыми актами и обеспеченный публичной властью правовой режим земель РФ направлен на достижение целей и решение задач в земельно-правовой сфере. «Правовой режим призван обеспечить наступление желаемого социального эффекта, состояния, показывая путь к подобному результату и способ, ведущий к нему»[285] [286], он характеризуется созданием «благоприятных (неблагоприятных) условий для удовлетворения интересов субъектов права»[287]. Сущность правового режима земельного фонда РФ определяется стремлением законодателя к обеспечению рационального использования и охраны земель РФ - с одной стороны, и созданию условий для приобретения, осуществления и защиты прав физических, юридических лиц и публичных образований на земельные участки - с другой. Целенаправленность правового режима детерминирует его возникновение, существование и развитие. Без цели правовой режим не мыслим. Выделение двух основных целей правового режима земель РФ вызвано тем, что земля и земельный участок с точки зрения объективноправовой действительности - это часть окружающей среды и недвижимое имущество. Многообразное значение земли как основы жизни и деятельности человека, природного объекта, природного ресурса, средства производства в сельском и лесном хозяйстве, территориального базиса для размещения различных объектов, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ определяет специфику правового регулирования земельных отношений. Правовой режим земель РФ «вызван к жизни», прежде всего, необходимостью установления определенных ограничений самостоятельности субъектов в целях рационального использования и охраны земель. Достижение эффективного результата возможно при использовании соответствующего характеру, специфики земельных отношений сочетания юридических (правовых) необходимых средств. Комплекс юридических (правовых) средств характеризует содержание правового режима земель РФ. С этой позиции правовой режим направлен на упорядочивание поведения субъектов права в сфере использования, управления и охраны земель и является государственно-правовым инструментом в достижении конкретных целей. С учетом изложенного, правовой режим не является «застывшим» явлением, а развивается сообразно изменению соответствующих отношений. Правовой режим земель РФ характеризуют следующие сущностные черты. Во- первых, правовой режим земель является разновидностью социального (от socialis (лат.) - общественный). Во-вторых, правовой режим земельного фонда РФ является системным образованием, которое характеризуется целостностью. «Правовой режим, - і Алексеев С.С. Общие дозволения и запреты в советском праве. С. 186. писал С.С. Алексеев, - можно рассматривать как своего рода «укрупненный блок» в общем арсенале правового инструментария, соединяющий в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств»1. Правовой режим имеет не просто комплексный характер, а представляет собой систему, и системообразующим фактором выступают принципы правового регулирования земельных отношений, определяемые специфическими целями правовой регуляции. В-третьих, правовой режим земель РФ является родовым (общим) по отношению к правовому режиму отдельных видов земель, земельных участков в пределах государственных границ РФ, отражает основы российского земельного строя. «Общее в праве отличается от отдельных проявлений права тем, что вбирает в себя только существенное содержание отдельных правовых явлений»[288] [289]. В-четвертых, правовой режим представляет собой особенности правового регулирования общественных отношений в земельной сфере[290] и определяет поведение субъектов по поводу земель РФ и адресован именно участникам этих отношений. Земля без относительно тех прав и обязанностей, которые установлены для субъектов в земельной сфере, т.е. как некое явление окружающей действительности, материального мира, безразлична для права. Но и поведение участников правовых отношений, их юридически значимые действия (бездействия) не являются беспредметными, нельзя их рассматривать отдельно, изолированно от того блага, по поводу которого они совершаются. Значение земли (как впрочем, и иных объектов) определяется ее свойствами и качествами (неперемещаемость, пространственная ограниченность, плодородие и другие). Должное и возможное с точки зрения государства поведение в земельной сфере отражается в правовых нормах, которые являются своеобразной моделью земельных отношений и определяют, что должно быть. С этой позиции совокупность норм права[291], устанавливающих режим земель РФ, является его идеальной основой и определяет его статическую сторону. Особое место занимают принципы, определяющие содержание всех земельно-правовых норм. Познание принципов, лежащих в основе регулирования земельных отношений, позволяет применять положения земельного законодательства в соответствии с его истинным содержанием и смыслом. Для претворения в жизнь положений норм права, введения в определенные рамки поведения участников общественных отношений в земельной сфере требуются иные юридические средства: юридические факты, правоотношения, акты реализации, которые характеризуют правовой режим земель РФ с динамической стороны. Такой комплексный подход к характеристике правового режима земельного фонда РФ со статистической и динамической сторон, учитывающей его своеобразие, не позволяет согласиться с существующим в земельном праве довольно традиционным определением правового режима как меры должного (иногда - и возможного) поведения по отношению к земле (В.П. Итак, правовой режим земель РФ можно определить как особый порядок правового регулирования общественных отношений в земельной сфере, выражающийся в сочетании юридических средств, направленный на обеспечение рационального использования и охраны земель РФ в интересах настоящего и будущих поколений, исходя из положений о земле как о природном объекте, важнейшей составной части природы, природном ресурсе, и на создание условий для приобретения, осуществления и защиты прав физических, юридических лиц и публичных образований на земельные участки как объекты недвижимости. Земли в Российской Федерации (земельный фонд РФ) внутренне неоднородны, состоят из различных видов земель, имеющих определенное экономическое, хозяйственное назначение (целевое назначение). Целевое назначение земель является основным признаком классификации единого земельного фонда РФ. Неслучайно в качестве основного принципа земельного законодательства в п. 8 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ названо деление земель по целевому назначению на категории. Категория (греч. - kategoria) - «разряд, порядок или отдел предметов»1. Категория земель объединяет земли, земельные угодья по юридически значимому признаку. Таким признаком законодатель называет целевое назначение земель (основное целевое назначение). Особое назначение, цель использования, являющиеся основными для всех земель категории, предопределяют наличие специальных норм, устанавливающих правовой режим определенной категории земель. Таким образом, существует объективная необходимость выделения правового режима отдельных категорий земель. Правовой режим отдельной категории земель отражает особый порядок правового регулирования земельных отношений в зависимости от их основного (доминирующего) целевого назначения. Каждая категория земель состоит из различных видов земель, имеющих единый правовой режим. Несмотря на наличие общих черт, которые и позволяют распространить на земельные территории правовой режим определенной категории, возможно установление особого порядка правового регулирования общественных отношений по поводу отдельного вида (субкатегории[292] [293] [294]) земель, т.е. правового режима вида земель в составе категории земель. В литературе по земельному праву выделение правового режима вида земель связывают с существованием специфики правового регулирования земельных отношений в рамках одной категории земель . Так, земли населенных пунктов имеют внутреннюю градацию в зависимости от целей использования, которые определяются принадлежностью земельных участков к территориальным зонам. Использование и охрана соответствующих видов земель, а также управление отношениями по поводу этих видов земель имеют определенные особенности. Вид земель (в рамках конкретной категории), вернее - экономическое, хозяйственное назначение, определяет характер земельных общественных отношений и, в ряде случаев, требует установления правового режима, отличного от правового режима иных видов земель данной категории. Несмотря на существующие отличия правового режима вида земель от правового режима категории земель, в исследовательских целях для наиболее полной характеристики категорий, видов земель целесообразно раскрывать правовой режим категории земель через анализ правового режима не только соответствующей категории земель, но и земель РФ, а правовой режим составляющих его видов - правового режима земель РФ, категории и соответствующего вида земель1. Так, рассматривая правовой режим земель общего пользования (вид земель), выделяемых на землях населенных пунктов, можно говорить об особенностях правового регулирования отношений по поводу земель общего пользования (правовой режим в собственном смысле слова), а также - о правовом регулировании отношений по поводу земель населенных пунктов и земель РФ в целом (правовойрежим в широком смысле слова). Некоторые авторы термин «правовой режим» употребляют и в отношении земельных участков (А.П. Анисимов, Д.С. Бугров, Б.В. Ерофеев, О.И. Крассов, О.А. Романова), а также - части земельных участков (Н.Л. Лисина, А.А. Минаева). Включение в состав юридических средств, определяющих правовой режим, например, правоотношений позволяет согласиться с использованием термина правового режима применительно к земельным участкам, частям земельных участков, которые могут быть объектами конкретных общественных отношений. Так, в отношениях собственности, землепользования частного лица объектом выступает непосредственно земельный участок; сервитут может быть наложен на часть земельного участка. Также не стоит забывать и о первичном элементе правового режима - правовой норме - идеальной модели поведения, определяемой государством, в т.ч. по поводу земельных участков, частей земельных участков. Законодатель предусматривает правила кадастрового учета земельных участков, установления обременения права собственности только на часть земельного участка. На правовой режим земельных участков прямо указывает норма ч. 1 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, в ст. 6 Земельного кодекса РФ часть земельного участка называется в качестве объекта земельных отношений. Определение правового режима земельного участка предполагает его сопоставление с правовым режимом иных природных объектов, природных ресурсов - с одной стороны, и правовым режимом такого объекта гражданских прав, как недвижимость - с другой. Изложенное применимо к характеристике правового режима застраиваемых земель, который определяется с учетом общего правового режима земель РФ, правового режима отдельной категории земель, правового режима вида (субкатегории) земель и правового режима земельного участка (его части). Целью правового режима застраиваемых земель является обеспечение рационального использования и охраны земель в интересах настоящего и будущих поколений при осуществлении деятельности по возведению зданий, сооружений или их реконструкции, а также создание благоприятного режима для правомерной застройки земельного участка. Как уже отмечалось, целевое назначение земель является тем классифицирующим признаком, который позволяет весь земельный фонд РФ делить на категории, отдельные виды в рамках категории земель. В то же время анализ действующего законодательства дает основание выделять в качестве юридически значимого критерия определения правового режима земель не только их целевое назначение, но и иные признаки, например, местонахождение земель[295]. В частности, близость (смежность) к Государственной границе РФ обуславливает национальный интерес в установлении дополнительных ограничений и иных особенностей в использовании (в т.ч. предоставлении) и охране приграничных земель. Поэтому, например, земельные участки, расположенные на некоторых приграничных территориях, не предоставляются в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам (п. 3 ст. 15 ЗК РФ). В данном случае определяющим при установлении правового режима приграничных территорий является не категория земель (и соответствующее целевое назначение), а ее определенное местоположение. К землям приграничных территорий, кроме пограничной зоны, входящей в состав земель специального назначения (земель обороны), относятся территории и иных категорий земель: земель населенных пунктов, особо охраняемых территорий, водного фонда (см. ст. 3 Закона РФ от 01.04.93 г. № 4730-1 «О государственной границе РФ»1). Принятое в последние годы законодательство об особых экономических зонах свидетельствует о специфическом правовом режиме земель в пределах границ особых экономических зон. В зависимости от типа создаваемой особой экономической зоны ее территория может включать в свой состав различные виды земель. ФЗ «Об особых экономических зонах Российской Федерации» содержит специальные правила об управлении, пользовании и распоряжении земельными участками в границах особых экономических зон. Так, в особой экономической зоне, за исключением туристскорекреационной особой экономической зоны, не допускается размещение жилых объектов. В рамках правового режима объекта устанавливаются достаточно унифицированные правила, которые обеспечивают правовое регулирование определенного участка объективной действительности[296] [297] [298]. В земельном праве необходимо выделять понятие сложного правового режима, который в широком смысле включает правовой режим исследуемой и выделяемой по какому-либо критерию земельной территории (например, правовой режим приграничных территорий, особых экономических зон), а также дополнительно - правовой режим вида (субкатегории) и категории земель, правовой режим земель РФ. Изучение сложных правовых режимов будет способствовать развитию эколого-правовой науки (земельно-правовой в частности), выявлению специфики соответствующих отношений, дальнейшему совершенствованию законодательства. Правовой режим застроенных земель является сложным, он структурирован в правовой режим природных объектов (прежде всего земель) и правовой режим недвижимости. Использование при исследовании «правового режима земель» дедуктивного метода и универсальных философских категорий общего (всеобщего), особенного и единичного (отдельного), индивидуального, характеризующие процесс познания, дало основание для выделения: общего правового режима - правового режима земель РФ, земельного фонда РФ, особенного правового режима - правового режима категории земель, отдельного правового режима - правового режима вида (субкатегории) земель, единичного правового режима - правового режима земельного участка, его части. В данном случае основанием для классификации правовых режимов является экономическое, хозяйственное значение земель - ее целевое назначение, это вертикальный срез исследуемого явления, предполагающий определенную иерархию (любой вид земель относится к определенной категории и является частью земельного фонда РФ). Нормативные правовые акты, формирующие каждый последующий правовой режим, считаются специальными по отношению к нормативным правовым актам, определяющими предыдущий правовой режим. Горизонтальный срез правового режима земель (территорий) независимо от их категории, вида, но выделяемых по иным юридически значимым критериям (признакам) позволяет выделять сложные правовые режимы. Такая дифференциация правовых режимов диктуется своеобразием задач, стоящих перед законодателем при регулировании земельных отношений, определяется многообразным значением земли и необходимостью учета соответствующих публичных и частных интересов в земельной сфере. Через специфическое сочетание правовых способов создается особый порядок правового регулирования отношений по использованию, охране застраиваемых и застроенных земель. «Под правовым режимом, - подчеркивает Г.С. Беляева, - понимается именно особый порядок правового регулирования, который вводится в действие по специфическим мотивам, с учетом самобытности социальной ситуации»[299]. Поскольку застроенным землям свойствен сложный правовой режим, важно определить, с какого момента возможно распространение на земельные отношения правового режима застроенных земель. Ответу на поставленный вопрос посвящен следующий параграф. 2.5.