Глава 8. Правовой режим земель запаса.

Землями запаса в соответствии с земельным законодательством являются все земли, не предоставленные в пользование, пожизненное наследуемое владение и не переданные в частную собственность (ст.

Таким образом, существование этой самостоятельной категории земель связано, в первую очередь, с отсутствием субъективных прав юридических и физических лиц на земельные участки. Это земли, которые по тем или иным причинам оказались вне сферы хозяйственного использования. Вместе с тем, такая характеристика земель запаса недостаточно отражает сущность их правового режима.

Принципиальное отличие от всех других категорий заключается в том, что земли запаса – это земли, целевое назначение которых еще не определено.[151]

В этом смысле земли запаса не могут иметь общего целевого назначения, в соответствии с которым земельные участки будут включаться в эту категорию. Как часть земельного фонда земли запаса обладают определенными природными и хозяйственными свойствами, в соответствии с которыми впоследствии будет устанавливаться их целевое назначение.

Критерии, по которым земельные участки переводятся в земли запаса, закреплены недостаточно четко. Так, ст. 128 Кодекса о земле определяет, что в состав земель запаса могут включаться неиспользуемые и изымаемые в установленном порядке у землевладельцев, землепользователей и собственников земельные участки. Определения «неиспользуемые» и «изымаемые в установленном порядке» нужно понимать как самостоятельные критерии для перевода земель в земли запаса.

Неиспользуемые земли – это земли, не вовлеченные в хозяйственное использование из-за их непригодности, неосвоенные земли, земли, утратившие свои полезные свойства по различным причинам (например, в результате деградации, порчи, загрязнения). Эти земли, как правило, требуют проведения специальных мероприятий по их улучшению или освоению.

Законодательство не устанавливает полноценного механизма признания земель неиспользуемыми, кроме отнесения их к землям запаса. Только ст. 136 Кодекса о земле упоминает о таком способе охраны земель, как консервация деградированных сельскохозяйственных земель, если иным способом невозможно восстановить плодородие почв. Однако, на правовом уровне порядок консервации земель не закрепляется.

Выявление неиспользуемых земель осуществляется в порядке государственного контроля за использованием и охраной земель, при разработке схем и проектов землеустройства, ведении государственного земельного кадастра и мониторинга земель и осуществлении других функций по управлению землями. Законодательство не содержит исчерпывающего перечня оснований отнесения земель к неиспользуемым. Таковыми могут быть как земли, которые по объективным причинам выбыли из хозяйственного использования, так и земли, заброшенные законными владельцами.

В связи с этим автору представляется, что земли, предоставленные ранее в установленном порядке различным субъектам, но не используемые ими сверх установленных сроков (1 год – для сельскохозяйственного производства, 2 года – для несельскохозяйственных целей), могут считаться неиспользуемыми лишь с оговоркой. Законодательство считает такое поведение неправомерным и предусматривает в этом случае изъятие земельного участка.

В тоже время не все земли, выбывшие на законных основаниях из хозяйственного оборота, могут быть отнесены к неиспользуемым для перевода в земли запаса. Например, земли отчуждения, которые в связи с радиоактивным загрязнением были изъяты у землевладельцев, землепользователей, собственников земельных участков, исключаются их хозяйственного использования, но приобретают особый правовой режим. В составе земель населенных пунктов выделяются незастроенные земли, которые могут быть свободны определенное время, оставаясь в этой категории.

Таким образом, неиспользуемые земли включаются в земли запаса, только если они не отнесены к какой-либо другой категории земель.

Земельные участки, изъятые у прежних землевладельцев, землепользователей и частных собственников земли, будут относиться к землям запаса, если они не перераспределены в установленном порядке. Основания изъятия земельных участков установлены Кодексом о земле (ст. 49, 53) и ведут к прекращению прав на землю. Не все обстоятельства, указанные как основания прекращения, являются изъятием в юридическом смысле. Так, например, добровольный отказ от земельного участка или добровольное отчуждение земельного участка в собственность государства, истечение срока пользования, может привести к переводу этих земель в запас, если эти участки не переходят другим лицам. В тоже время, изъятие земель для государственных и общественных нужд (ст.39 Кодекса о земле) даже не предполагает их отнесения к землям запаса.

Поэтому указание в ст. 128 Кодекса о земле на изъятие земель для включения в земли запаса не совсем точно отражает механизм перехода земель в эту категорию.

Кроме того, существует проблема разграничения земель, не находящихся во владении, пользовании, частной собственности юридических и физических лиц, и земель общего пользования.[152] Земли общего пользования всегда принадлежат к какой-либо определенной категории (кроме земель запаса), хотя и не закрепляются в индивидуальное пользование. Земли общего пользования могут быть в составе какого-либо землепользования (например, садоводческое товарищество, дачный кооператив), или находиться в общественном пользовании. Существенный недостаток земельного законодательства состоит в том, что оно вообще не регулирует общее землепользование как самостоятельное право на землю, а также не закрепляет особенности правового режима земель общего пользования.

В земли запаса могут переводиться земли любой категории, но для каждой из них могут существовать определенные особенности. Так, например, земли в пределах населенных пунктов в принципе не могут считаться землями запаса, однако при изменении границ населенных пунктов часть земель может попасть в эту категорию.

Земли запаса не являются бесхозными или ничейными. Не являясь объектом собственности, землевладения или землепользования юридических и физических лиц, они состоят в государственной собственности. На них распространяется государственное управление землями. Земли запаса находятся в ведении районных исполнительных и распорядительных органов (ст. 25 Кодекса о земле).

Учет земель запаса осуществляется в процессе ведения государственного земельного кадастра (ст. 143 Кодекса о земле).

Распределение земель запаса заключается в предоставлении их для различных целей с учетом пригодности. Законодательство не закрепляет ограничений по предоставлению земель запаса. Они могут предоставляться любым субъектам для любых целей в пожизненное наследуемое владение, частную собственность или постоянное пользование. В этих случаях требуется перевод земель запаса в соответствующую категорию.

Существует неясность относительно возможности временного использования земель запаса. Тем более, что законодательство не устанавливает срок пребывания земель в составе земель запаса.