Предоставление природных объектов как правовая категория

Наличие права на природный объект (его часть) является одним из индивидуально-правовых условий застройки земель определенным природопользователем. Приобретение права опосредуется различными правовыми механизмами.

Предоставление природных объектов физическим и юридическим лицам - важнейшая правонаделительная процедура. При предоставлении объектов с учетом естественных факторов часто для реализации ранее принятых управленческих решений происходит формирование будущего объекта застройки, определение условий застройки, наделение лица субъективным правом на природный объект.

Еще Земельный кодекс РСФСР 1922 г.^[389] использовал словосочетание «предоставление права на землю» (ст. 4, 14, 149, 154, 157 - 159 и др.). Но ясность в терминологию была внесена только с принятием Основ земельного законодательства

Союза ССР и союзных республик 1968 г.¹, которые содержали общую статью о порядке предоставления земель в пользование. Такое предоставление земельных участков осуществлялось в порядке отвода - особого землеустроительного мероприятия (ст.

В действующем Земельном кодексе РФ термин «предоставление земельных участков»^{[390] [391] [392] употребляется в нормах, регулирующих право государственной, муниципальной собственности, значительно реже - в нормах, не содержащих указание на форму собственности, в которой находится соответствующий земельный участок. С 1 марта 2015 г. в ЗК РФ вводится новая глава с соответствующим наименованием (см. гл. V.1).}

В положениях о правах на имущество, содержащихся в ГК РФ, «предоставление» упоминается только в двух статьях (ст. 218 и ст. 247), и согласно ст. 264 ГК РФ «земельные участки могут предоставляться их собственниками другим лицам на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством», что дает основание считать этот термин довольно безразличным для гражданского права и гражданско-правовых исследователей (цивилистов).

Уже только анализ норм земельного и гражданского кодексов позволяет сделать вывод о том, что «предоставление земельного участка» имеет земельно-правовую сущность и содержание. Появление термина «предоставление» в земельно-правовых нормах объясняется спецификой развития земельного законодательства, в частности, регулирующего общественные отношения государственной, муниципальной собственности (далее также - публичной собственности) на землю. Не только само упоминание в нормах земельного законодательства, регулирующих оборот земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, позволяет ограничивать сферу применения рассматриваемого термина отношениями публичной собственности, но и основные принципы земельного законодательства.

Понятием «предоставление природных объектов» охватывается целый комплекс юридически значимых действий в сфере распоряжения принадлежащими публичным образованиям природными объектами, порядок осуществления которых детально урегулирован императивными правовыми нормами, и возникающих на их основе правоотношений. Применение императивного метода к возникающим отношениям обусловлено участием публичного образования (в лице компетентных органов) и характером этих отношений. Особый порядок возникновения прав частных лиц на природные объекты, определенный специальными нормами императивного характера, - гарантия соблюдения прав граждан и юридических лиц, заинтересованных в их получении.

Традиции земельно-правовой науки, ее наследие, история формирования специфического категориального аппарата не позволяет отказываться от термина «предоставление земельных участков» применительно к землям, находящимся в государственной или муниципальной собственности^[393]. В земельно-правовой науке

категория «предоставление земельного участка» относится к числу спорных и являлась

-1

предметом специальных исследовании .

В юридической литературе остается открытым вопрос о том, можно ли считать предоставлением земельного участка те случаи, когда физическое или юридическое лицо производит смену права на используемый им государственный или муниципальный земельный участок (переоформляет ранее возникшее право). Казалось бы, еще в 2001 году Конституционный суд РФ высказал правовую позицию по данному вопросу^{[394] [395], но до сих пор у ученых этот вопрос не нашел однозначного ответа.}

Несмотря на некоторое сходство, переоформление и предоставление прав на земельный участок, по своей сути, - определенные процедуры, имеющие целью изменение права на имущество, представляется правильным разграничение этих понятий. Это различные виды отношений, процедур, отличающихся, во-первых, субъектным составом (в одном случае необходимо, чтобы одной из сторон являлось лицо, использующее земельный участок, в другом случае, напротив, - лицо, не обладающее какими-либо правами на предоставляемый земельный участок; более того, при переоформлении не всегда в качестве стороны отношения выступает орган, распоряжающийся земельным участком, при предоставлении - обязательно такой орган). Во-вторых, объектом отношений по переоформлению выступает индивидуализированный в порядке кадастрового учета земельный участок, при предоставлении - кадастровый учет земельного участка может выступать не первоначальной стадией его предоставления, и индивидуализация земельного участка может производиться иными способами (например, см. ст. 39.14 ЗК РФ). В-третьих, процедуры предоставления и переоформления, содержание возникающих при этом отношений существенным образом отличаются так же, как и регулируются различными правовыми нормами. В-четвертых, переоформление может иметь место в отношении частных земельных участков (например, заключение договора аренды с условием о выкупе арендованного имущества и приобретение его на условиях, предусмотренных договором), предоставление применимо только к земельным участкам, находящимся в публичной собственности. В-пятых, в ряде случаев на частных лицах лежит обязанность по переоформлению ранее предоставленного права на земельный участок и предусмотрена ответственность за нарушение сроков переоформления (ст. 7.34 КоАП РФ), в отношения по предоставлению частные лица вступают исключительно по своей воле и своему усмотрению.

Таким образом, сфера действия законодательства о предоставлении земельных участков ограничивается первичным выделением земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, лицам, которые не обладают правами на данный земельный участок.

Термин «предоставление» довольно часто встречается и в лесном, водном кодексах, Законе «О недрах», иных природоресурсных нормативно-правовых актах, что также можно объяснить наличием в основном публичной формы собственности на соответствующие природные объекты. Между тем исследуемое понятие специально анализируется фактически только в рамках земельно-правовых исследований^[396].

Тесная экологическая взаимосвязь, взаимообусловленность существования природных объектов и их взаимовлияние, а также содержание действующих правовых норм, закрепляющих порядок получения землепользования, лесопользования, водопользования, недропользования, взаимопроникновение, взаимообогащение природоресурсной научной терминологии определяет необходимость употребления более широкого понятия «предоставление природного объекта (его части) физическим и юридическим лицам» и анализ его «наполнения» с позиции интеграции норм об использовании природных объектов.

При предоставлении природных объектов отдельным лицам возникают и развиваются различные правоотношения. Связанные и последовательно развивающиеся общественные отношения чаще всего имеют публичный характер и представляют собой сложную систему. Для возникновения отношений по предоставлению природных объектов требуется либо принятие решения публичным собственником о реализации принадлежащего ему правомочия по распоряжению^[397] природным объектом (его частью), либо желание и осознание физическим, юридическим лицом существующей у него потенциальной возможности в получении права на природный объект (как элемент правоспособности лица) и совершение определенных в правовых нормах «инициативных действий». Такие действия физических или юридических лиц, во всяком случае, выражаются в подаче заявления (заявки) с приложением документов, необходимых для получения права на природный объект, - если перечень таких документов предусмотрен нормативно-правовыми актами, в орган, уполномоченный на отчуждение запрашиваемого объекта (его части).

В связи с участием в отношениях по предоставлению такого субъекта, как публичное образование в лице органов, наделенных компетенцией по распоряжению природными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, нормативно-правовое регулирование соответствующих отношений дополняется индивидуальным правовым регулированием. Исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления путем издания правоприменительных актов обеспечивают развитие отношений по

предоставлению природных объектов (их частей).

Безусловно, принимаемое решение о предоставлении объекта (его части) должно базироваться на требованиях нормативных правовых актов. Одной из особенностей правового режима природных объектов является установление в законодательстве исчерпывающего перечня возможных прав, на которых они предоставляются частным лицам. Только на земельные участки (включая лесные участки, за исключением лесных участков в составе земель лесного фонда), а также пруд и обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, допускается частная собственность, все остальные природные объекты находятся в публичной собственности, что предполагает возникновение на них только срочного пользования. Материальные нормы определяют вариативность поведения как публичных собственников, так и заинтересованных в получении природного объекта субъектов.

Независимо от того, кто является инициатором по предоставлению природного объекта, при принятии решения компетентным органом оцениваются характеристики такого объекта. С учетом технических параметров и назначения здания, сооружения определяется пригодность природного объекта для использования в целях возведения данного здания, сооружения. При установлении пригодности предполагаемого к передаче земельного участка или иного природного объекта важнейшее значение имеют его: экосвязи и такие характеристики, как естественные (местоположение, рельеф, состав грунта, лесистость и состав пород, гидрометрические и гидрохимические показатели водного объекта, его водный режим, наличие или отсутствие полезных ископаемых, экологическая обстановка, геологическая и иная характеристика района застройки и др.); юридические (категория земель, целевое назначение и разрешенное использование земельного участка, категория лесов, содержание градостроительной документации, вид испрашиваемого или предоставляемого права, установленные в соответствии с федеральными законами ограничения использования природного объекта и т.п.); экономические (например, в отношении участка недр устанавливаются суммарные запасы месторождения, количество и качество запасов полезного ископаемого, его состав и свойства); технические (площадь, конфигурация, обеспеченность транспортной и инженерной инфраструктурой, технические условия подключения (технологического присоединения) объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и иные).

Целью предоставления природного объекта лицу, которое не обладает на него правами, является переход права собственности на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, в частную собственность либо возникновение предусмотренного законом иного права на природный объект (его часть), в т.ч. земельный участок, включающего правомочие владения и пользования. Передаваемое право факультативно может содержать и правомочие распоряжения. В отдельных случаях правообладатель не наделен правомочием владения. Так, в силу специфики водного объекта правомочие владения не передается водопользователю. Кроме того, по договору аренды арендатор может получить имущество во временное владение и пользование или только в пользование (ст. 606 ГК). При предоставлении земельных, лесных участков, участков недр для создания зданий и сооружений должно быть передано и правомочие владения¹, и правомочие пользования в объеме, необходимом для осуществления деятельности по возведению объектов недвижимости. Через реализацию правомочия владения правообладателем обеспечиваются требования безопасности производства строительных работ, предусматривающие до их начала огораживание места строительства (п. 6.2.8 СП 48.13330.2011 «СНиП 12-01-2004. Организация строительства», утвержденный Приказом Минрегиона РФ от 27.12.2010 г. № 781^{[398] [399]). Процесс застройки предполагает использование полезных свойств}

эксплуатируемого объекта через осуществление правомочия пользования.

Достижение сформулированной цели обеспечивается развитием правоотношения государственной или муниципальной собственности, выражающемся в прекращении публичной собственности и возникновении частной собственности на природный объект или в изменении отношений публичной собственности в связи с возникновением допускаемого законом природопользования. Конечным результатом развития общественных отношений является правопреемство. В первом случае по терминологии Б.Б. Черепахина имеет место «транслятивное правоприобретение» (переносящее права и обязанности), во втором - «конститутивное правоприобретение» (на основе права праводателя создается право с иным содержанием - более ограниченным)^[400].

Отношения, в рамках которых реализуются организационно-правовые действия, направленные на индивидуализацию передаваемого объекта, например, по образованию земельного участка при выделе из публичных земель, определению пространственных границ горного отвода необходимо рассматривать в системе отношений по предоставлению природного объекта, если они подчиняются общей (конечной) цели предоставления природного объекта (его части) - передаче права на данный объект. Осуществляемые действия и возникающие общественные отношения могут иметь (и часто имеют) более частные (ближайшие) задачи, в т.ч. направленные на обеспечение принятия решения по передаче права на природный объект (его часть) или на исполнение такого решения. Таким образом, на основании воли передать и (или) приобрести право на использование природного объекта (его части) формируются, развиваются различные по содержанию правовые отношения.

Предоставление природных объектов (их частей) характеризуется осуществлением юридически значимых активных и целенаправленных действий и со стороны уполномоченного субъекта - представителя собственника природного объекта, и со стороны заинтересованных физических, юридических лиц, совершаемых в установленной правовыми нормами последовательности, т.е. можно говорить об определенной юридической процедуре. Возникающая при предоставлении природных объектов деятельность исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) протекает в том или ином временном отрезке. Определенные требования, хотя и в меньшей степени, законодатель предъявляет и к действиям заинтересованных в получении права на природный объект лиц.

Процедура предоставления природных объектов (их частей) характеризует правовой механизм распоряжения публичным собственником природным объектом (его частью) и приобретения допускаемых законом прав на природный объект (права природопользования). Установление в нормативных правовых актах процедуры предоставления природного объекта (его части) определенным лицам обеспечивает стабильность развития отношений природопользования, их устойчивость и упорядоченность.

Для достижения итоговой цели процедуры предоставления природных объектов необходимо именно взаимодействие публичного образования (в лице его органов) и физического, юридического лица. Одних действий только со стороны государственных органов, органов местного самоуправления не достаточно для достижения поставленной цели, следовательно, и для завершения процедуры предоставления. Например, орган местного самоуправления может принять решение и организовать проведение аукциона по продаже земельного участка для строительства, но отсутствие заявителей, признанных участниками аукциона, или не совершение участниками аукциона действий, свидетельствующих об их намерении приобрести предмет аукциона, приведет к признанию аукциона несостоявшимся.

Хотя рассматриваемая процедура в основном связана с упорядочением взаимоотношений между властным субъектом и физическими или юридическими лицами, нормами экологического законодательства в определенной степени регулируются и внутренние связи между органами государственной власти, органами местного самоуправления (см., например, п. 3 ст. 39.12 ЗК РФ, п. 10.1 Правил подготовки и принятия решения о предоставлении поверхностного водного объекта в пользование, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 г. № 844).

Итак, как определенная юридическая процедура «предоставление природного объекта (его части) физическим и юридическим лицам» - система последовательных целенаправленных юридически значимых действий исполнительных органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления (их должностных лиц), а также физических, юридических лиц, совершаемых в установленном правовыми нормами порядке и предусмотренными способами, а также складывающихся на их основе правоотношений. Данная процедура направлена на передачу земельного участка из государственной или муниципальной собственности в частную собственность лицу, которое не обладает на него правом, либо на возникновение предусмотренного законом иного права на природный объект (его часть), включая земельный участок. Достижение сбалансированности публичного и частного интереса при предоставлении природного объекта отдельным лицам является залогом экологического и экономического благосостояния общества.

Предоставление природного объекта (его части) как сложная юридическая процедура включает несколько относительно самостоятельных процедур, имеющих свои цели (которые относительно общей цели передачи права на природный объект выступают в качестве задач): образование земельного участка, проведение торгов или

неконкурентной процедуры предоставления права природопользования и иные.

Любая юридическая процедура находит свое формальное закрепление в нормативных правовых актах. Для гарантированности прав субъектов правоотношений в сфере пользования природными объектами и ресурсами, ограничения (недопущения) произвола публично-властной деятельности, уменьшения возможности субъективного усмотрения исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц в нормах законодательства устанавливается последовательность определенных действий по предоставлению природных объектов (в т.ч. для строительства зданий и сооружений) и формы, способы их совершения. Названные цели могут быть своевременно достигнуты в полной мере только при наличии четких временных ограничений осуществления таких действий.

При предоставлении земельных участков и иных природных объектов имеют важное значение нормы и процедурного, и материального характера. Например, материальными нормами права определяется структура и компетенция органов государственной власти, органов местного самоуправления в сфере предоставления прав на природные объекты, правовой статус физических и юридических лиц, их право на получение природного объекта в пользование для определенных целей. Процедурные нормы, содержащиеся в экологическом законодательстве, выполняют обеспечительную функцию, позволяя реализовывать материально-правовые установления.

Нормы о предоставлении природных объектов базируются на общих положениях административного законодательства, содержатся и получают развитие в экологическом, гражданском законодательстве. Комплекс названных норм, с одной стороны, способствует организации и обеспечению реализации правомочия распоряжения, принадлежащего РФ, субъекту РФ или муниципальному образованию как собственнику природного объекта, с другой стороны - является гарантией соблюдения экологических, экономических, социальных и иных прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Как совокупность правовых норм «предоставление природного объекта (его части) физическим и юридическим лицам» - это комплекс норм права, определяющих формы, способы и порядок деятельности уполномоченных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц по распоряжению природным объектом (его частью), а также действий заинтересованных в получении природного объекта (его части) в пользование физических, юридических лиц. С позиции заинтересованных физических или юридических лиц эти нормы обеспечивают реализацию их правовой возможности¹ на получение неиспользуемого ими природного объекта, в т.ч. в целях застройки.

Таким образом, к конститутивным признакам «предоставления природного объекта (его части) физическим и юридическим лицам» можно отнести следующие:

- участниками возникающих отношений являются субъект (орган), наделенный собственником правомочием по распоряжению природным объектом (его частью), находящемся в государственной или муниципальной собственности, - с одной стороны; физическое, юридическое лицо, заинтересованное в получении права на природный объект (природопользование), - с другой стороны;

- на предоставляемый природный объект (его часть) право природопользования у данного заинтересованного лица отсутствует;

- при развитии правоотношений совершаются целенаправленные юридически значимые волевые действия, осуществляемые в формах, способами и в порядке, определяемыми нормами права различной отраслевой принадлежности;

- конечной целью является переход права собственности на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, в частную собственность лица, которое не обладает на него правом, либо возникновение предусмотренного законом иного права на природный объект (его часть), в т.ч. земельный участок.

3.4.2.