Обеспечение эколого-правовыми нормами рационального использования земель при их застройке

Требования рационального использования природы непосредственно связаны с экономической формой природопользования^[469]. В исследованиях понятия рационального использования, существующих в юридической литературе, можно обнаружить общую тенденцию анализа двух основных его аспектов: экономического и экологического. Для характеристики рационального использования важно и необходимо не их противопоставление, а гармоничное сочетание. Как писал В.В. Петров, «рациональное - это экономное, бережное использование источников природного сырья, природных ресурсов с учетом требований охраны окружающей среды»¹.

Рациональное использование природных ресурсов, рациональное природопользование рассматривается и как важнейший принцип правового регулирования их использования^{[470] [471].}

В основе формирования принципов экологического права - общие идеи сохранения и восстановления природных объектов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду, а также рационального использования и охраны природных объектов и их ресурсов, задействованных в хозяйственном процессе. Эта идея осознана и воспринята государством в принятых в России нормативных правовых актах.

Основные принципы охраны окружающей среды, использования и охраны отдельных природных объектов указаны в специальных положениях ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды», ст. 1 ЗК РФ, ст. 1 ЛК РФ, ст. 3 ВК РФ, ст. 2 ГрК РФ, ст. 3

ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и нашли должное рассмотрение в научных исследованиях^[472]. При этом, несмотря на традиционный подход эколого-правовых исследователей к рациональному использованию природных ресурсов как основополагающей идеи природоресурсных норм, в названных статьях этот принцип не находит достаточного закрепления, но, тем не менее, эта идея «пронизывает» нормы природоресурсного законодательства и находит поддержку и развитие в природоохранном законодательстве.

Как справедливо обращал внимание Г.А. Аксененок, рациональное природопользование является сложной по содержанию категорией, включающей не только два основных требования (удовлетворить экономические потребности общества при соблюдении экологических требований), но и содержит значительное число более конкретных требований к природопользованию как общего, так и частного характера².

В действующем законодательстве содержится значительное количество экологоправовых норм, обеспечивающих реализацию принципа рационального использования земель при их застройке. С учетом тех групп норм, которые были выделены в «сквозном» институте правового регулирования застройки земель, можно обратить внимание на следующее.

Общая идея рационального использования природы обеспечивается, во-первых, правовыми нормами, создающими юридическую основу планирования использования природных объектов в целях строительства, реконструкции зданий и сооружений. Согласно ст. 35 ФЗ «Об охране окружающей среды» размещение зданий, сооружений должно производиться с учетом ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических и иных последствий эксплуатации указанных объектов и соблюдением приоритета сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Охрана и рациональное использование природных ресурсов являются необходимыми условиями достижения устойчивого развития территорий, что в силу ст. 2 ГрК РФ обеспечивается на основе территориального планирования и градостроительного зонирования. Документы территориального планирования^[473] и градостроительного зонирования, исходя из совокупности различных условий, призваны создать базу для эффективного использования природных (прежде всего земельных) ресурсов как в процессе создания здания, сооружения, так и в дальнейшем - при их эксплуатации. Как представляется, рациональность использования земель при их застройке непосредственно и напрямую связана с рациональной эксплуатацией планируемого к возведению здания или сооружения, его максимальной полезностью с учетом технических условий подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, транспортной доступности и иных факторов, которые могут быть оценены только при комплексном (системном) подходе к застройке определенной территории.

Во-вторых, значительную роль выполняют нормы о предоставлении природных объектов^[474] для строительства. Важнейшее значение имеют:

а) урегулирование нормами права процедуры выделения (формирования), предоставления природных объектов отдельным физическим и юридическим лицам, что связано с необходимостью упорядочения соответствующих отношений на основе научно обоснованных императивных требований. С учетом сбалансирования различных интересов общества экологические потребности определяют необходимость максимально возможного сохранения особо значимых земель. ЗК РФ непосредственно среди принципов земельного законодательства закрепляет приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, которые эксплуатируются как средство производства или имеют особо ценное значение (природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное), что, как правило, не совместимо с их использованием в качестве территориального (пространственного) базиса. Максимально возможному сохранению лесов и ограничению использования для строительства лесопокрытых земель служат закрепленные в ЛК РФ принципы лесного законодательства, на которых должны основываться и иные положения лесного законодательства, это принципы о сохранении средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду; обеспечении многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов. Исчерпаемость ресурсов недр определяет тот факт, что рациональность использования недр основывается, прежде всего, на полноте и комплексности извлечения полезных ископаемых.

б) закрепление предельных размеров земельных участков. Рассчитанные с учетом природно-климатических, социально-экономических и иных факторов, технических характеристик планируемого к строительству здания, сооружения, максимальные предельные размеры земельных участков направлены, прежде всего, на обеспечение интересов непосредственно природопользователя, который чаще всего заинтересован в создании объектов капитального строительства без территориальных стеснений, а минимальные предельные размеры - в интересах общества. Как отмечают специалисты, для большинства проектируемых проектных решений характерно нерациональное использование природных ресурсов. Неоправданное расширение территории, выделяемой под проектируемые сооружения, приводит, как правило, к резкому удорожанию строительства за счет сокращения или изъятия сельскохозяйственных угодий и возрастанию протяженности инженерных коммуникаций, увеличению парка общественного транспорта, росту издержек эксплуатации объектов инфраструктуры; создает функциональные неудобства для населения, связанные с большими затратами времени и сил на транспортные передвижения¹. Ю.Г.Жариков справедливо отмечает необходимость экономии земель путем уплотнения (интенсивности) застройки, и подчеркивает, что плотность (интенсивность) застройки при соблюдении необходимых гигиенических, строительных и других технических нормативов является важным условием рационального использования и охраны земель городов^{[475] [476];}

В-третьих, принцип рационального использования земель находит отражение в правовых нормах, обеспечивающих оптимальное сочетание максимально эффективного и бережного использования земель и иных природных ресурсов при строительстве зданий, сооружений.

достойного уровня жизни человека. Общее требование о рациональном использовании земель сформулировано в п. 1 ст. 12 ЗК РФ, в соответствии с которым использование земель должно осуществляться таким образом, чтобы сохранялись экологические системы, способности земли быть средством производства, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. В целях охраны земель их правообладатели обязаны проводить мероприятия по рекультивации земель¹. Рациональное использование предполагает эффективное использование земельных ресурсов посредством применения наилучших доступных технологий^{[477] [478]. Рациональному}

использованию земель при их застройке способствует соблюдение не только требований законодательства, но и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с использованием природных ресурсов^[479]. Немаловажное значение приобретают нормы о платности использования природных объектов, в частности, предусматривающие применение повышающих коэффициентов к ставкам земельного налога за земельные участки, предоставленные для жилищного строительства, или особый порядок расчета размера арендной платы за публичные земельные участки, предоставленные для жилищного строительства (ст. 396

НК РФ, ст. 65 ЗК РФ). Также здесь можно назвать положения о принудительном прекращении прав на земельные участки в связи с ненадлежащим их использованием (ст. 45 ЗК РФ, 284 - 285 ГК РФ), вступающие в силу с 1 марта 2015 г. нормативные установления о срочном характере договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и на котором расположен объект незавершенного строительства, и об изъятии такого объекта в связи с прекращением действия договора аренды земельного участка (п. 2 ст. 39.6, п. 8 ст. 39.8 ЗК РФ).

Обеспечение рационального использования земель при их застройке также непосредственно связано с определением и реализацией следующих принципиальных положений в рассматриваемой сфере.

Известный факт, что одной из самых серьезных проблем на протяжении последних лет считают изменение растительного покрова, вызывающее сокращение биоразнообразия, особенно вследствие вырубки лесов. Естественные взаимообусловленные, взаимозависимые связи элементов природной среды, обеспечивающие жизнедеятельность человека, должны учитываться при принятии нормативных правовых актов. Действующее разрозненное законодательство об использовании природных объектов и ресурсов позволяет констатировать, что на уровне федерального законодательства отсутствует интегрированный, комплексный подход к застройке земель как виду природопользования, учитывающий влияние строительства и реконструкции на земельном участке на состояние окружающей среды в целом и на отдельные природные объекты в частности. Между тем экологическое состояние природных объектов, страдающих от антропогенного, агрессивного воздействия человеческой деятельности, давно требует развития такого подхода (экосистемного) как основного исходного положения правового регулирования застройки земель, характеризуемой преобразованием человеком естественной среды^[480].

Например, представители технических наук к возведению объекта капитального строительства подходят системно, обосновывая выделение «природно-технических систем» как сложных тел (систем), состоящих из искусственных и естественных объектов Земли, взаимодействующих между собой. Так, элементарная природнотехническая система включает в качестве подсистем искусственное сооружение и сферу взаимодействия геологической среды с этим сооружением: гидроузел - это ГТС, водохранилище, взаимодействующие между собой и с окружающими их областями литосферы, гидросферы, атмосферы, биосферы^[481]. Соответственно, например, детальная инженерно-геологическая разведка проводится не только в отношении места предполагаемого основания здания, но и площадки размещения здания в границах предполагаемой сферы взаимодействия.

Согласно Конвенции о биологическом разнообразии (заключена в г. Рио-де- Жанейро 05.06.1992 г.) государства несут ответственность за сохранение своего биологического разнообразия и устойчивое использование своих биологических ресурсов. На Пятой конференции сторон Конвенции по биоразнообразию, прошедшей в мае 2000 г. в Найроби, был официально принят экосистемный подход (решение V/6). Экосистемный подход представляет собой стратегию комплексного управления земельными, водными и живыми ресурсами, которая стимулирует их сохранение и устойчивое использование на справедливой основе. Причем, как было констатировано в решении V/6, «не существует единого пути к реализации экосистемного подхода, так как он зависит от местных, провинциальных, национальных, региональных или глобальных условий»².

Г.А. Аксененком, И.А. Иконицкой, Н.И. Красновым, С.А. Боголюбовым и некоторыми иными учеными справедливо обращается внимание на то, что любой вид природопользования неизбежно оказывает воздействие на окружающую среду в целом³.

Застройка земель подчас связана с использованием различных природных объектов, природных ресурсов и требуется охрана всех компонентов природной среды, природных объектов, природно-антропогенных объектов, взаимодействующих с застраиваемой территорией. Воздействие происходит и на антропогенные объекты, расположенные на территории влияния застраиваемых или застроенных земель (например, возведение здания может нарушить устойчивость расположенных на соседнем земельном участке объектов недвижимости). Такое положение подчеркивает существующую диалектическую взаимосвязь элементов окружающей среды.

Последовательная реализация в российском законодательстве экосистемного подхода к использованию природных объектов при застройке земель, учитывающего существование диалектической взаимосвязи элементов окружающей среды, позволит обеспечить экологически и экономически оправданное использование полезных свойств как самих природных объектов, так и содержащихся в них ресурсов. Одним из проявлений в законодательстве действия экосистемного подхода можно назвать норму ст. 25 Закона «О недрах», предусматривающую возможность строительства хозяйственных объектов только после получения заключения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки.

Представителями естественных наук для создания благоприятных условий жизни человека обосновывается потребность в создании городов с полноценным круговоротом веществ и энергии, городов - биогеоценозов (экосистем). Одной из градостроительных рекомендаций в этом направлении является строительство подземных дорог. Действительно, сбалансированное и комплексное освоение подземного пространства при строительстве в городах также должно найти последовательное отражение в эколого-правовых нормах, осуществляющих правовое регулирование застройки земель в России. Мировая практика свидетельствует, что при существующей урбанизации территорий освоение подземного пространства является одним из наиболее эффективных путей решения транспортных, территориальных и экологических проблем крупных городов. В последние десятилетия рост объемов и масштабов подземного строительства наблюдается и в крупных городах России. Строятся подземные комплексы различного назначения, транспортные и коммуникационные тоннели, подземные стоянки и гаражи, производственные и складские помещения, растет протяженность линий метрополитена. Как утверждают представители технических наук, в крупных городах потенциально возможны значительные объемы подземного строительства. Ниже уровня поверхности земли может быть размещено до 70 % от общего объема гаражей, до 80 % складов, до 50 % архивов и хранилищ, до 30 % предприятий сферы обслуживания и других служб¹.

В России проблема освоения подземного пространства стоит не только перед мегаполисами. Например, в Правилах землепользования и застройки на территории г. Нижневартовска^{[482] [483] [484] закреплено требование об интенсивном использовании подземного пространства жилых и общественных зданий (ст. 26.14). Численность этого города 250 тыс. человек. Как положительную тенденцию можно оценивать принятие региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, в которых содержатся правила о подземном строительстве. Так, в Саратовской области, в г. Москва предусмотрено, что суммарная поэтажная площадь застройки территорий примагистральной зоны в подземном пространстве должна составлять не менее 20 % наземной суммарной поэтажной площади зданий . Такое положение согласуется с общей мировой практикой строительства подземных сооружений в размере 20 - 25 % от общей площади вводимых объектов.}

Как было справедливо подчеркнуто В.Н. Александровым, «программы комплексного освоения подземного пространства должны появиться во всех городах, чье население превышает 1 млн. человек»¹. Например, в таких российских городах, как Москва, Екатеринбург, Челябинск разрабатывались программы и концепции по освоению подземного пространства.

В основном подземное пространство для строительства было представлено горными выработками, образуемыми в процессе разведки и разработки полезных ископаемых, но все более интенсивно строятся подземные гаражи, тоннели, склады, транспортные и инженерные коммуникации, военно-стратегические и иные объекты. Городское подземное строительство характеризуется созданием объектов капитального строительства по специальным проектам с опустошением недр.

Освоение подземного пространства - это целенаправленная деятельность по планомерному использованию существующих в недрах естественных или техногенных полостей и строительству специальных подземных сооружений. Освоение подземного пространства увеличивает стоимость данного ресурса недр (георесурса). Сбалансированное и комплексное освоение подземного пространства предполагает создание единой и взаимосвязанной системы наземных, надземных и подземных объектов с целью рационального использования городского пространства в целом. Генеральные планы крупных поселений, городских округов или входящих в их состав отдельных населенных пунктов требуют включение схем организации и использования подземного пространства^{[485] [486].}

Специалисты отмечают необходимость разработки инженерно-геологического картирования городского подземного пространства, что позволит оценивать возможность безопасного строительства в конкретном месте объектов подземного пространства и существенно сократит на стадии изысканий продолжительность строительного цикла^[487]. Данные таких исследований наряду с информацией о функциональных зонах и параметрах их планируемого развития, определенных

генеральным планом поселения, городского округа, схемой территориального планирования муниципального района, могут и должны быть положены в разрабатываемые карты градостроительного зонирования и градостроительные регламенты в части подземного пространства муниципальных образований. Зонирование территории муниципального образования должно быть не только горизонтальным, но и вертикальным. Вертикальное зонирование более сложное, оно требует учета геологических, топографических и иных условий, обеспечения связи подземных сооружений с наземными зданиями, сооружениями и иными объектами.

Градостроительный регламент призван определить в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования не только земельных участков, но и всего, что находится над и под их поверхностью и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (ст. 1 ГрК РФ). Положения градостроительных регламентов об использовании подземного пространства необходимы для определения допустимых показателей глубины и плотности подземного строительства. При этом действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами (ч. 4 ст. 36 ГрК РФ).

Правовое регулирование на уровне Российской Федерации освоения подземного пространства путем строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, отличается недостаточностью и пробельностью. Положения, предусмотренные федеральным законодательством о недропользовании, практически не работают при освоении подземного пространства городов. Недостаток правового обеспечения резко снижает уровень инвестиционной привлекательности подземного строительства в городах. Активное использование подземного пространства остро нуждается в специальном правовом регулировании. Для строительства подземных сооружений не всегда оформляется лицензия на пользование недрами^[488] и отсутствие лицензирования, особого оформления недропользования свидетельствуют и об отсутствии платы за использование этого природного объекта.

Среди прочих в ст. 43 Закона «О недрах» называются регулярные платежи, которые взимаются за предоставление пользователям недр исключительных прав на строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, за исключением инженерных сооружений неглубокого залегания (до 5 метров), включая строительство искусственных сооружений и прокладку кабелей и трубопроводов под водой. В то же время в ч. 2 данной статьи закреплено, что конкретный размер ставки регулярного платежа за пользование недрами устанавливается отдельно по каждому участку недр, на который в установленном порядке выдается лицензия на пользование недрами, и пределы (минимальные и максимальные ставки) определены только для сооружений по хранению нефти и газоконденсата, природного газа и гелия. Содержание приведенных положений свидетельствует об отсутствии платы (регулярных платежей) за использование недр без лицензии при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Между тем распространение принципа платности на все виды использования природных ресурсов рассматривается как важнейший шаг в перестройке налоговой системы в направлении ее экологизации^[489]. Более того, Экологической доктриной Российской Федерации, утв. распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 г. № 1225- р, среди основных факторов деградации природной среды Российской Федерации названа низкая эффективность механизмов природопользования и охраны окружающей среды, включая отсутствие рентных платежей за пользование природными ресурсами.

Реализация принципа платности позволяет стимулировать природопользователя на рациональное использование природных объектов и природных ресурсов. Принцип платности природопользования является элементом экономического механизма охраны окружающей среды. В земельном, водном, лесном кодексах этот принцип нашел прямое закрепление (см. п. 7 ст. 1 ЗК РФ, п. 14 ст. 3 ВК РФ, п. 11 ст. 1, п.1 ст. 94 ЛК РФ).

Использование подземного пространства, которое как разновидность недр находится в государственной собственности (ст. 1.2 Закона о недрах), путем строительства сооружений (что само по себе свидетельствует о специальном природопользовании) предполагает внесение платы за ресурсопользование. Для достижения эффективного и бережного использования подземного пространства требуется предусмотреть на уровне федерального закона общие положения о плате за пользование недрами в целях строительства в т.ч. сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

На основе принципа платности природопользования в силу ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды» осуществляется хозяйственная и иная деятельность субъектов, оказывающая воздействие на окружающую среду. Поименованный в ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды» принцип платности нуждается в дополнительном нормативном развитии. Принцип платности использования природных объектов для строительства объектов недвижимости требует последовательного закрепления и реализации в нормах природоресурсного законодательства. Исключения из этого положения могут быть предусмотрены федеральными законами и законами субъектов РФ.

Таким образом, рациональное использование земель при их застройке является принципом правового регулирования природопользования при возведении зданий и сооружений, что признается в юридической литературе и находит дальнейшее подтверждение и развитие в нормах экологического права. В то же время обеспечение рационального использования земель непосредственно связано с выделенными в настоящем исследовании основополагающими положениями о необходимости экосистемного подхода к использованию природных объектов при застройке земель; о сбалансированном и комплексном освоении подземного пространства при строительстве в городах; а также о платности использования природных объектов, используемых при застройке, которые не получили достойное место в содержании эколого-правовых (прежде всего природоресурсных) норм, регулирующих застройку земель.

4.3.