Застройка земель как особая разновидность природопользования. Социально-правовой аспект

Зданием, сооружением объект признается после ввода его в эксплуатацию. До этого момента - это незавершенный строительством объект. Если незавершенный строительством объект имеет механическую связь с конкретным земельным участком, в силу которой невозможно перемещение объекта незавершенного строительства без несоразмерного ущерба, то он является недвижимым имуществом. Для отнесения земельного участка к застроенным в силу наличия на нем объекта, не завершенного строительством, требуется, чтобы были начаты работы по возведению фундамента, возможно - стен; на земельном участке должен быть самостоятельный объект, который можно индивидуализировать.

Среди объектов недвижимости в ст. 130 ГК РФ не названо строение. В то же время перечень данной статьи является открытым, и самовольную постройку законодатель в ст. 222 ГК РФ определяет как жилой дом, другое строение, сооружение и иное недвижимое имущество. В Градостроительном кодексе, Кодексе РФ об административных правонарушениях, ФЗ «Об охране окружающей среды» и некоторых иных нормативных правовых актах термин «строение» встречается наряду со зданием, сооружением.

При этом в законодательстве термин «строение» используется для обозначения как объектов капитального строительства, так и временных построек (см., например, ст. 39.1 ЛК РФ, п. 2 ст. 10 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ¹). Употребление в ГрК РФ строения наряду со зданием, сооружением, позволяет предположить его капитальный характер. В то же время с 1 марта 2015 г. из содержания ЗК РФ было практически исключено упоминание «строений» с сохранением по тексту «зданий и сооружений». Причем такому редактированию подверглись положения, позволявшие толковать элементы «триады»: здание, строение, сооружение именно как недвижимое имущество. Содержание действующих земельно-правовых норм, в которых упоминается «строение», свидетельствует о том, что эти нормы распространяются на ^{[82] [83] отношения по поводу строений - не объектов недвижимости, во всяком случае объектов, не имеющих самостоятельного значения (сарай, беседка и иные).}

Итак, на первый взгляд застройка земель связана с появлением объектов, имеющих определенное телесное воплощение, обладающих признаками недвижимого имущества: здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, а также самовольно возведенные постройки. Названные объекты являются недвижимостью в силу их укрепления на (под) земной поверхностью. Укрепление в земную поверхность недвижимости ведет к существенному, более того - кардинальному преобразованию части земли и изменению ее правового режима.

Формируя общий подход к соотношению таких категорий, как «застройка земель» и «строительство», во-первых, необходимо обратить внимание на тот факт, что среди юристов существует широкий подход к строительству как определенной отрасли. Строительная отрасль включает геологоразведочные, изыскательские, проектные, монтажные, строительные и подобные работы. Как писал И.А. Брауде, «несомненно относятся к капитальному строительству геологоразведочные и изыскательские работы, подготовка территории строительства»^[85]. Современным исследователям также свойственно определение сферы строительства различными видами деятельности, объединяющими проектирование, проведение инженерных изысканий, возведение зданий и сооружений, а также иные виды деятельности, направленные на создание объектов недвижимости².

Во-вторых, застройка земель может осуществляться при реконструкции существующих объектов капитального строительства. Строительство и реконструкция являются самостоятельными видами градостроительной деятельности и разновидностями градостроительных отношений (см., например, ст. 1, 4 ГрК РФ). Реконструкцией объектов капитального строительства в частности признается изменение параметров объекта капитального строительства, его частей, в том числе расширение объекта капитального строительства. Застройка земель в результате реконструкции имеет место при увеличении площади объекта недвижимости путем изменения его внешних границ . Очевидно, что когда для реконструкции объекта необходим дополнительный (возможно и незначительный по площади) земельный участок и в дальнейшем он становится занятым объектом недвижимости, речь идет о застройке земельного участка.

В-третьих, результатом застройки земель является и создание квазиприродных объектов. Такие особые объекты, как водохранилища, пруды законодательно сооружением не признаются, но их появление непосредственно связано с преобразованием природы путем осуществления строительных работ.

Разрешая вопрос о соотношении строительства (с учетом существующего его легального определения) и застройки земель, необходимо подчеркнуть, что не любая ^{[87] [88] строительная деятельность сопровождается застройкой земель и не всякая застройка земель является строительством.}

При строительстве зданий, сооружений развивается сложная система социальных связей, возникающих между субъектами с различным правовым статусом (правообладатель природного объекта, природного ресурса и орган государственной власти, надзирающий за природопользованием; лицо, осуществляющее строительство, и субъект, контролирующий строительство, или орган государственной власти, осуществляющий строительный надзор; заказчик и подрядчик; работник и работодатель и др.) и по поводу возведения объектов с различным правовым режимом (квазиприродных объектов, объектов топливно-энергетического комплекса - ТЭК, подземных сооружений, линейных сооружений и др.). Совокупность общественных отношений, возникающих при осуществлении строительства или реконструкции зданий, сооружений, является областью (сферой) правового регулирования различных отраслей законодательства¹. При строительстве возникают, например,

административно-правовые (между заинтересованным лицом и органом местного самоуправления по получению разрешения на строительство), гражданско-правовые (между заказчиком и подрядчиком по поводу выполнения строительных работ по договору подряда), трудовые (между работником и работодателем по использованию в процессе строительства наемного труда) отношения. Возникают и общественные отношения между субъектами в сфере «общества - природа» - отношения по застройке земель (экологические отношения): соответствующие отношения по

природопользованию и охране окружающей среды.

Застройка земель представляет собой одну из сторон взаимодействия между субъектами в сфере «общества - природа», выражается в извлечении человеком полезных свойств природной среды для удовлетворения своих потребностей, т.е. является природопользованием¹. При застройке земель имеет место непосредственное изменение качественных и юридических характеристик земной поверхности и расположенных на ней (под ней) природных объектов. Соответственно, в эти отношения комплексно вовлекаются различные природные ресурсы, а сами отношения по природопользованию могут иметь сложный характер.

С позиции естественнонаучного воззрения природопользование понимается широко - как совокупность всех форм воздействия человечества на природу, включая ее охрану, освоение и преобразование^{[89] [90]. Характерными чертами природопользования называют: антропоцентричность (обусловленность масштабов природопользования потребностями человека), технократичность (осуществление процесса природопользования с помощью технических механизмов, инструментов или технологических приемов), территориальность (реализация природопользования только на определенной территории)[91]. В ФЗ «Об охране окружающей среды» использование природных ресурсов определяется как все виды воздействия на них в процессе хозяйственной или иной деятельности.}

Деятельность по застройке земель - специфический вид деятельности по использованию (преобразованию) природных объектов при возведении здания, сооружения^[92]. При осуществлении деятельности субъекты вступают в соответствующие общественные отношения (отношения по застройке земель), которые, как известно, оформляют целенаправленные действия. Как писал В.Н. Кудрявцев, человеческое поведение «реализуется в системе общественных отношений», «не может быть раскрыто во всех его проявлениях вне анализа общественных отношений» и «есть акт взаимодействия с другими людьми и с обществом в целом - если не в данный момент, то по крайней мере в потенции»¹. Соответственно, о застройке земель можно говорить как об определенном социальном явлении - специфическом природопользовании, внешней формой которого являются экологические общественные отношения по застройке земель, а внутренним содержанием - определенная целенаправленная деятельность.

Деятельность по застройке земель - это деятельность физических и (или) юридических лиц по использованию природных объектов, в результате которой соответствующая часть земной поверхности и расположенных на ней (под ней) природных объектов трансформируется в природно-антропогенный объект вследствие создания или реконструкции рукотворной недвижимости (здания, сооружения, объекта незавершенного строительством, самовольной постройки) либо в квазиприродный объект. Деятельность по застройке земель является экологически значимой^{[93] [94]}, характеризуется интенсивным способом воздействия на природные ресурсы и в интересах настоящего и будущих поколений вызывает необходимость охраны окружающей среды при ее осуществлении.

В отдельных случаях при застройке изменяется уже существующий квазиприродный объект (при строительстве объектов недвижимости на водных объектах, имеющих искусственное происхождение, а также на искусственных земельных участках). Строго говоря, земли, подлежащие застройке, редко представляют собой природные объекты, не измененные в результате человеческой деятельности. По утверждению специалистов, в течение десятилетий и столетий в местах поселения человека на поверхности земли формируется слой, который по своему составу и инженерно-геологическим свойствам отличается от окружающих пород природного генезиса, - это так называемый культурный слой, являющийся разновидностью техногенно образованного грунта. Мощности культурного слоя по различным данным достигают в Одессе - 45 м, Киеве - 44 м, Москве - 24 м, Воронеже - 20 м, Вологде - 17 м¹. Тем не менее экологическое законодательство позволяет землю, сохранившую свои природные свойства, относить именно к природному объекту, поэтому можно утверждать, что в результате строительства происходит преобразование земной поверхности в природно-антропогенный объект.

Наличие у конкретного здания, сооружения такого признака как стационарность (прикрепленность к земле, а также изначальная его непредназначенность для перемещения в пространстве) не только позволяет относить здание, сооружение к недвижимому имуществу, но и указывает на осуществленное преобразование части земли, занимаемой зданием, сооружением, и изменение ее правового режима.

Эколого-правовое значение застройки земель определяется той трансформацией природных объектов (земли, леса, недр, водных объектов), которая на длительный период меняет их правовой режим и характеризуется появлением (изменением) антропогенного объекта (по терминологии ФЗ «Об охране окружающей среды») - объекта недвижимости (с позиции гражданского законодательства) - здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, самовольной постройки или созданием особого природного объекта - квазиприродного объекта. Кардинальность изменений в процессе застройки природного объекта, имеющих как фактический, так и юридический характер, лежит в основе необходимости особого научного подхода к анализу складывающихся при этом отношений.

Деятельность по застройке земель реализуется в общественных отношениях. Общественное отношение - многостороннее явление объективного порядка. «Понятие общественного отношения охватывает не только деятельность, но и ее предпосылки, и некоторые результаты»². Отношения по застройке земель возникают и развиваются в сфере природопользования и активного преобразования человеком окружающей среды. Они объективны, складываются в связи с непосредственным использованием земли (водопокрытой или нет, занятой лесными насаждениями или нет), возможно, недр. Отношения по застройке земель специфичны. Это отношения между субъектами в области взаимодействия общества и природы по поводу использования природных объектов и охраны окружающей среды при возведении объекта недвижимости, их ^{[95] [96] реконструкции, создании квазиприродных объектов - соответственно, разновидность экологических отношений.}

Отношения по застройке земель обладают единством с позиции их состава. Объектом отношений является преобразуемый (предоставленный для преобразования) природный объект (земля, недра, лес, водный объект). Независимо от вида используемого (преобразуемого) природного объекта он выполняет функцию территориального базиса, что определяет способы эколого-значимых действий. Деятельность субъекта оказывает воздействие и на окружающую среду в целом, и на иные (непосредственно не трансформируемые) отдельные ее компоненты, которые в силу наличия взаимосвязей и взаимодействия элементов единой природы также могут быть объектом возникающих экологических отношений. Застройка земель при использовании земной поверхности, пространства недр свидетельствует о наличии специального субъекта отношений - природопользователя - это непосредственно пользователь застраиваемого объекта, тот, за кем закреплена часть природного объекта. Субъектом отношений по застройке земель также может быть и иное лицо, оказывающее воздействие на природу при осуществлении строительства, реконструкции (не обладающее правом на объект, но создающее здание, сооружение, квазиприродный объект). Содержание отношений по застройке земель составляют активные действия по целенаправленному природопреобразованию, результатом которых является искусственно (рукотворно) созданный объект недвижимости, квазиприродный объект и связанные с ними действия по охране окружающей среды и отдельных ее компонентов. При этом «люди, воздействуя на окружающую среду, в первую очередь ставят перед собой цели ее использования, а не охраны»^[97].

Объективно существующие отношения по природопреобразованию в процессе застройки земель системны. Они являются экологическими; обладают единым содержанием, которое характеризуется направленностью на изменение природы, непосредственно таким изменением и комплексным воздействием на окружающую среду; подчинены единой конечной цели - цели создания рукотворного объекта недвижимости либо особого природного объекта (квазиприродного объекта).

Возникающие по поводу застройки земель отношения взаимодействуют друг с другом, происходит их взаимопроникновение. Взаимосвязь отношений определяет и тот факт, что деятельность по застройке земель имеет системный характер и представляет собой определенный технологический процесс (нельзя, например, не возведя фундамента, построить крышу сооружения - как объекта недвижимости).

В силу поступательного развития системно организованных и связанных между собой отношений по застройке земель к ним относятся не только возникающие в результате непосредственного преобразования природного объекта, но и сопутствующие им. Взаимосвязаны и взаимообусловлены с отношениями по непосредственному природопользованию общественные отношения по предоставлению природных объектов для строительства, реконструкции, по охране окружающей среды и ее компонентов в процессе застройки земель, по привлечению к юридической ответственности за экологические правонарушения в рассматриваемой сфере. Так, при предоставлении природного объекта для строительства зданий, сооружений уполномоченный орган в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий определяет сроки пользования природным объектом, вид возможного к строительству здания, сооружения, при заключении договора - определяет в нем условия природопользования. Кроме того, заключение договора на использование природного объекта либо принятие соответствующего решения компетентным органом власти является необходимым юридическим фактом, порождающим экологическое правоотношение по застройке земель.

Вступая в отношения по поводу использования природных объектов как определенного территориального базиса, интерес субъекта направлен на непосредственное использование этого природного объекта для создания материального блага. Центральное и фундаментальное место в системе отношений по застройке земель занимают отношения по использованию природных ресурсов, правовое регулирование которых обеспечивается разнообразными нормативно-правовыми актами природоресурсной направленности. В процессе использования природы субъект осуществляет ее изменение. Системообразующие связи между отдельными компонентами природы определяют подход к окружающей среде (природе) как целостному, системно-комплексному образованию и тезис о взаимосвязанности природопользования и охраны окружающей среды. «Использование и охрана природы (окружающей природной среды) - это две стороны одного явления»¹. «Если общество не пользуется какой-то частью природы, - подчеркивал Н.И. Краснов, - то не возникает и проблема правовой охраны (за исключением консервативной охраны)»^{[98] [99]. На субъекта, использующего (эксплуатирующего) природный ресурс, возлагается обязанность по охране этого ресурса, в т.ч. обязанность его рационального использования. В связи с единством природы на субъекта, преобразующего окружающую среду в процессе строительства, возлагаются и иные обязанности по охране окружающей среды. В процессе застройки земель воздействие на окружающую среду различно. Отсюда субъекты возникающих отношений по застройке земель - это и непосредственно природопользователи, обеспечивающие охрану окружающей среды, в том числе путем рационального использования предоставленного природного объекта, и иные хозяйствующие субъекты, оказывающие воздействие на окружающую среду в результате выполнения строительных работ.}

Очевидно, что обозначенные отношения по застройке земель как отношения, посредством которых возникают (существует возможность возникновения) сдвиги в состоянии природы, связанные с ее использованием, ее ухудшение или улучшение^[100], не безразличны для государства. Природопользование - экологически значимое поведение, реализуемое в системе общественных отношений, важнейшей формой организации которых выступает их правовое регулирование. Задачей законодателя является обеспечение рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды при возникновении и развитии этих отношений в целом (их системы). Правовое регулирование отношений по застройке земель в России направлено на обеспечение цели согласования экономических и экологических интересов общества. При возведении зданий, сооружений происходит использование природного ресурса, и значительное место в правовом опосредовании такого вида природопользования занимают нормы природоресурсного характера. С учетом того, что застройке могут подвергаться лесопокрытые и водопокрытые земли, и допускается строительство подземных сооружений с использованием недр, при строительстве зданий, сооружений возможно возникновение не только землепользования, но и иных видов природопользования (лесо-, водо-, недро-пользования) и соответствующее их правовое регулирование. Исторически сложившееся дифференцированное правовое регулирование использования земли, водных объектов, леса и недр в целях строительства основывается на их естественноприродном свойстве, позволяющем выполнять им функцию пространственно-территориального базиса для размещения зданий, сооружений. Первично правовому воздействию были подвергнуты отношения в сфере использования отдельных природных объектов. Экологические проблемы начинают находить отражение в правовых нормах только в конце 50-х - в начале 60-х годов в связи с бурным послевоенным развитием всех видов строительства¹.

Принятие за последнее десятилетие кодифицированных актов в сфере природопользования, а также Градостроительного кодекса и постоянное изменение их норм (в т.ч. «под эгидой» создания условий для жилищного строительства) свидетельствуют об особом публичном интересе в нормативно-правовом оформлении отношений по застройке земель. Правовые нормы, регулирующие отношения по застройке земель, имеют целью обеспечение рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды и ее компонентов при осуществлении застройки земель. В сферу правового регулирования застройки земель попадают обе формы взаимодействия общества и природы: экономическая и экологическая.

По целевой направленности нормы, регулирующие природопользование, в одних случаях разрешают пользоваться природными ресурсами, в других - возлагают обязанность по улучшению и восстановлению этих ресурсов, в третьих - запрещают ухудшать их состояние . Общие нормативно-правовые установки преобразуются в субъективные права и юридические обязанности конкретных лиц - субъектов правоотношений при наличии соответствующего юридического факта. Природопользователь, получивший природный объект для возведения здания, сооружения, наделяется связанными с таким использованием правами и обязанностями. Одним из таких субъективных прав конкретного лица (природопользователя), заключающееся в юридически обеспеченной возможности использования ^{[101] [102] определенного природного объекта (его части) для строительства здания, сооружения, их реконструкции, создания квазиприродного объекта, является право на застройку1. Реализовывать предоставленное законом право или нет - зависит от воли природопользователя, но государство не только наделяет субъекта правом на застройку, но и устанавливает границы его свободы, в том числе с помощью сопряженных с этим правом обязанностей по рациональному использованию природного объекта и охране окружающей среды. Как справедливо отмечает В.П. Грибанов, само содержание субъективного права и та свобода, которая гарантируется законом в целях реального осуществления права управомоченным лицом, не может быть безграничной2. Экологически обоснованному поведению субъектов природопользования способствует установление в законодательстве временных границ осуществления застройки земель. Деятельность по строительству зданий и сооружений имеет конкретную цель - создание объекта недвижимости. Факт наличия здания, сооружения довольно легко визуализируется и подтверждается соответствующими организационно-юридическими средствами (кадастровым учетом). Создание здания, сооружения в установленный срок характеризует рациональность использования предоставленного для строительства природного объекта3.}

Ценность права на застройку земель именно в возможности активного природопреобразования, то есть в том, чтобы путем активных целенаправленных действий конкретного субъекта удовлетворить потребность в появлении квазиприродного объекта, нового объекта недвижимости, в проведении реконструкции здания, сооружения. Право на застройку включает в себя юридически обеспеченную возможность управомоченного лица: использовать предоставленный ему природный объект для возведения здания, сооружения, его реконструкции, создания квазиприродного объекта, а также требовать от иных лиц соблюдения его права на использование природного объекта, возмещения убытков, вызванных нарушением его права природопользования, защиты нарушенных прав^{[103] [104]. С учетом развития законодательства о природопользовании в юридической литературе давались различные определения права природопользования, прежде всего, применительно к отдельным видам объектов и в основном - землепользования2. Устоявшимся является общий подход к праву природопользования (в т.ч. в отношении отдельных его видов) как особому правовому институту (в объективном смысле) и как совокупности прав и обязанностей субъектов по использованию природного ресурса (в субъективном смысле)3. С учетом предмета настоящего исследования ценность представляет рассмотрение права природопользования в субъективном смысле, что позволяет анализировать правовые нормы совместно с возникающими на их основе правоотношениями. Нормы права и правоотношения тесно взаимодействуют и взаимосвязаны, они оказывают взаимное влияние друг на друга: правовые нормы являются юридической базой возникновения и развития правовых отношений, и через правоотношения воплощаются в жизнь веления, содержащиеся в нормах права1.}

Правомерная застройка земель производится при получении в пользование природного объекта (его части) и часто требует специального разрешения компетентных органов, поэтому создание зданий, сооружений в процессе использования природы является одним из критериев разграничения в юридической литературе общего и специального природопользования. Законодатель выделяет право природопользования землей, водными объектами, лесами и недрами^{[105] [106] [107], требующее обязательного санкционирования со стороны государства, для строительства зданий, сооружений. Субъективные права и юридические обязанности в этих отношениях взаимосвязаны, объединены конкретной целью и их соответственно осуществление и реализация (исполнение) влекут определенные юридические акты субъектов, которые составляют динамическую сторону правоотношения по застройке земель.}

Воздействие и «нагрузка» на такие компоненты природной среды, как атмосферный воздух, животный и растительный мир, происходящие при строительстве опосредованно, нецеленаправленно, по общему правилу получения специального разрешения не требуют. Так, при строительстве природопользователь может даже не задумываться о том, что своими действиями приводит к сокращению места обитания представителей животного мира, уменьшению площади произрастания объектов растительного мира и не имеет целью использование соответствующих компонентов природы в установленных формах.

Как исключение из общего правила об использовании животного и растительного мира лицом, осуществляющем застройку земель, без отдельных согласований, можно назвать необходимость получения разрешения на изъятие из естественной природной среды объектов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации¹, разрешения на использование воздушного пространства специальными субъектами (пользователями) при строительстве высотных сооружений, угрожающих безопасности воздушного движения (п. 1 ст. 11 Воздушного кодекса РФ). Незначительное количество изъятий только усиливают общее правило о том, что использование атмосферного воздуха, животного и растительного мира (воздействие на них) при застройке земель производится в порядке так называемого «общего природопользования». В основе права общего природопользования находится естественное право человека на удовлетворение своих жизненно важных потребностей. Правовое воздействие на отношения по поводу названных компонентов природы при возведении зданий, сооружений характеризуется установлением положений об их охране.

Застройка земель осуществляется конкретным субъектом путем реализации права природопользования, которое имеет специальный (требуется предоставление природного объекта для этой цели или иное санкционирование использования природного объекта для строительства, реконструкции зданий, сооружений^{[108] [109]) и срочный (лимитирование сроков, в течение которых цель должна быть достигнута, особенно свойственно при предоставлении землепользования) характер. При этом, как уже отмечалось, такое природопользование не обязательно ограничивается землепользованием. Так, А.М. Турубинер обращал внимание, что «во многих случаях право лесопользования влечет за собой право землепользования», включает в свой состав и право пользования землей[110]. Отмеченное особенно актуально для правового регулирования использования природных объектов для строительства.}

Термин «застройка земель» имеет и определенную научно-исследовательскую ценность. При характеристике, анализе «строительства, реконструкции зданий, сооружений» внимание исследователя акцентируется на порядке создания антропогенного (рукотворного) объекта недвижимости (это подтверждают и существующие научные и прикладные труды в соответствующей сфере). Соответственно, правовое регулирование строительства и реконструкции вызывает особый интерес у цивилистов и административистов. Застройка земель - это особая разновидность природопользования. В процессе деятельности по застройке земель субъекты вступают в общественные отношения по использованию природных объектов в целях возведения зданий, сооружений, их реконструкции, а также создания квазиприродных объектов. Использование природы порождает и связанные с этим отношения по охране окружающей среды. Указанные отношения - отношения по застройке земель и их правовое регулирование - предмет изучения эколого-правовой науки.

1.5.