Застроенный земельный участок и застроенные земли: соотношение понятий

Важным, особенно для правоприменителя, является определение понятия застроенного земельного участка, поскольку в законодательстве такой термин встречается (например, в ст. 44 ГрК РФ).

Модельный земельный кодекс для государств-участников СНГ^{[111] [112] [113] в контексте приобретения земель при приватизации государственных и муниципальных предприятий закрепляет, что застроенный земельный участок - это та площадь участка, на которой расположены приобретаемые в собственность здания, строения и сооружения и которая требуется для производственно-хозяйственной деятельности предприятия. Под застроенными земельными участками (частями земельных участков) Минимущество РФ предлагает понимать земельные участки (части земельных участков), занятые зданиями, строениями, сооружениями . В Положении о порядке распоряжения недвижимым имуществом ОАО «РЖД», утвержденным ОАО «РЖД» от 07.11.2008 г. № 150[114], под застроенными земельными участками (их частями) понимаются земельные участки (их части), расположенные под объектами недвижимости (зданиями, сооружениями), а под незастроенными земельными участками (их частями) - земельные участки (их части), свободные от объектов недвижимости (зданий, сооружений).}

Термин «застроенный земельный участок» упоминается (но не раскрывается) и в актах регионального законодательства^[115].

При формировании общего подхода к понятию «застроенный земельный участок» необходимо учитывать два обстоятельства. Во-первых, термином «застроенный земельный участок» охватываются земельные участки, на которых или под которыми располагаются только рукотворные объекты недвижимости: здания, сооружения, объекты незавершенные строительством, а также самовольные постройки, но не квазиприродный объект.

Во-вторых, правовой режим застроенных земель распространяется не только на территорию, собственно занятую рукотворным объектом недвижимости (преобразованную в результате строительной деятельности или деятельности по реконструкции объекта капитального строительства), но и на прилегающую территорию - необходимую для использования и (или) эксплуатации возведенной недвижимости, поскольку функционирование такого объекта без соответствующей дополнительной площади земельного участка, как правило, невозможно и использование этой территории для иных целей не предполагается. Размер последних определяется целевым назначением, разрешенным использованием земельного участка, целями использования (функциональным назначением) возведенного объекта недвижимости, сложившимся порядком использования земель, а также правами и законными интересами смежных собственников земель, землевладельцев, землепользователей. Подтверждение этого положения можно найти и в Методических рекомендациях по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, утв. Федеральной службой земельного кадастра России 17.02.2003 г. (п. 7.5)².

Застроенная и обслуживающая объект недвижимости площади земельного участка составляют единое функциональное целое в данный момент правовой действительности, но при изменении юридически значимых обстоятельств (например, изменение функционального использования объекта недвижимости) возможно и изменение площади застроенного земельного участка.

Соответственно, использование термина «застроенный земельный участок» в нормативных правовых актах определяет сферу их действия: отношения по поводу земельного участка, занятого зданием, сооружением, объектом незавершенного строительства, самовольно возведенной постройкой, и необходимого для обслуживания и (или) эксплуатации данных объектов недвижимости. Такой взгляд на понятие «застроенного земельного участка» объясняется реальным изменением качественного состояния земной поверхности, вызванного строительством или реконструкцией объекта недвижимости, что имеет место независимо от правомерности или неправомерности такой деятельности. Вид рукотворно возведенного объекта недвижимости, его функциональное назначение влияют на правовой режим застроенного земельного участка.

Обращаясь к нормам градостроительного законодательства, где употребляется рассматриваемый термин, можно заметить, что обозначенный подход к понятию «застроенного земельного участка» (широкий подход, охватывающий наличие на земельном участке и самовольных построек) не отвечает природе градостроительных отношений. В контексте градостроительного кодекса «строительство» - процесс создания исключительно зданий, строений, сооружений, а «объект капитального строительства» - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (ст. 1 ГрК РФ). Также в соответствии со ст. 56 ГрК РФ информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя дела о застроенных и подлежащих застройке земельных участках. При этом в дело о застроенном земельном участке помещаются в том числе документы, подтверждающие законность возведения объекта капитального строительства. Приведенные и иные нормы градостроительного законодательства, а также цивилистическая конструкция здания, сооружения (как правомерно возведенной рукотворной недвижимости) позволяют сделать вывод, что градостроительная деятельность (строительство и реконструкция объектов капитального строительства являются ее частью) есть правомерная деятельность.

Особенно актуально определение понятия застроенного земельного участка применительно к градостроительному плану. Как известно, подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется в отношении застроенных или предназначенных для строительства, реконструкции объектов капитального строительства земельных участков (ч. 1 ст. 44 ГрК РФ). Наличие, а также содержание этого документа по общему правилу предопределяет дальнейшие действия по градостроительным изменениям на земельном участке (ст. 51, 55 ГрК РФ). Если признать, что в данном случае под «застроенным земельным участком» законодатель понимал и земельный участок, занятый самовольно возведенной постройкой, то получается, что правонарушение (возведение самовольной постройки) влечет обязанность органа местного самоуправления осуществить подготовку градостроительного плана земельного участка и его утверждение в установленные в законе сроки (см. ч. 17 ст. 46 ГрК РФ). Вряд ли такое положение можно признать логичным и обоснованным.

Представляется, что если нормы законодательства о градостроительной деятельности не содержат специальной оговорки, термин «застроенный земельный участок» должен означать земельный участок, на котором (под которым) находятся законно возведенные рукотворные объекты недвижимости или правомерность которых была признана в установленном законом порядке - то есть имела место правомерная застройка.

Как неоднократно указывал Конституционный суд Российской Федерации, любая норма должна быть формально определенной, точной, четкой и ясной, не допускающей расширительного толкования, и, следовательно, произвольного ее применения. Положения законодательства, использующие термин «застроенный земельный участок», не отвечают названным признакам и могут иметь различную интерпретацию при их применении. Для обеспечения устойчивого развития территорий как основного принципа законодательства о градостроительной деятельности, надлежащего применения норм ГрК РФ о застроенных земельных участках требуется Градостроительный кодекс РФ дополнить пунктом 12.1 следующего содержания: «застроенный земельный участок - земельный участок, на котором (под которым) размещен объект капитального строительства, за исключением самовольной постройки».

Признание законодателем за земельным участком статуса недвижимого имущества активизировало научную мысль в изучении этого объекта. Значительное количество работ посвящено земельному участку и его характеристике как объекта гражданских прав¹. Немногим меньше специальных трудов о земельном участке написано представителями земельного, природоресурсного, экологического права^{[116] [117]. Общее, в чем сходятся различные ученые и специалисты, заключается в том, что земельный участок всегда имеет определенные границы, которые позволяют территориально отграничить интересы различных субъектов в использовании}

земельного ресурса (горизонтальные пределы права на земельный участок). Российское законодательство определяет земельный участок (как объект прав) так: это часть земной поверхности с характеристиками, позволяющими определить ее в качестве индивидуально определенной вещи (см. ч. 3 ст. 6 ЗК РФ). Индивидуализация земельного участка, в т.ч. обособление от иных, производится, прежде всего, действиями

организационно-технического характера, обеспечивающими определение и установление его границ. Границы земельного участка закрепляются при

государственном кадастровом учете, и описание границ земельного участка (как уникальная характеристика объекта) вносится в государственный кадастр

недвижимости (ст. 7 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»). То, что кадастровый учет является необходимым способом индивидуализации земельного участка, следует из содержания ст. 37 ЗК РФ.

Земельный участок в составе земель лесного фонда, а также земель обороны и безопасности, населенных пунктов, особо охраняемых природных территорий, на которых расположены леса, границы которого определены в результате лесоустройства и проектирования, именуется лесным участком¹. Индивидуализация лесного участка также производится при государственном кадастровом учете^{[118] [119] [120].}

Не всегда возможно квалифицировать застроенную часть земли как застроенный земельный участок в современном понимании, что связано с тем, что, во-первых, не все земельные участки (в т.ч.

Исторически появление земельного кадастра и его прообразов было связано с выполнением фискальной функции. Правовое регулирование в России межевания и проведения землеустроительных работ имеет длительную историю развития, хотя специальные нормы о земельном кадастре появились только в Земельном кодексе РСФСР от 01.07.1970 г. При этом, учет земель в России претерпевал значительные изменения, которые чаще всего не обеспечивали преемственность полученных в ходе учета данных, и основной проблемой в этой сфере является отсутствие полных и актуальных сведений обо всех земельных участках в границах территории РФ^[121].

В советский период с объявлением монополии государства на земельные ресурсы и изменением характера землепользования земельный кадастр «был встроен в первую очередь в систему планирования производства, а не использования отдельного конкретного участка земли, следовательно, в нем отсутствовали сведения о границах»^[122]. С объявлением земельного участка недвижимостью и включением земельного участка в оборот потребовалось унифицировать информацию о таких объектах и «зафиксировать» их границы.

Каждый год наблюдается увеличение количества земельных участков, сведения о которых вносятся в Государственный кадастр недвижимости, в т.ч. за счет постановки на учет земельных участков, появившихся в период действия советского законодательства. Например, по отчетным данным в Российской Федерации по состоянию на 31.12.2008 г. количество земельных участков, сведения о которых внесены в государственный реестр недвижимости, составляло 45 023 309 участков, на 31.12.2010 г. - 49 666 664 участка. В то же время еще 30 млн. земельных участков не имеет установленных границ¹.

На 2012 год доля земельных участков, учтенных в государственном кадастре недвижимости, с границами, соответствующими требованиям законодательства РФ, составляет только 48 %, на 2019 год планируется увеличить количество таких земельных участков только до 52 % . Определенная часть этих земельных участков застроены. Например, в г. Москва на конец 2012 г. из находящихся в городе 40 тыс. многоквартирных домов земельные участки оформлены всего под 50 (0,1%) .

Во-вторых, в порядке так называемой «дачной амнистии» государством была предоставлена возможность гражданам оформить право собственности на некоторые виды земельных участков (в т.ч. на которых находятся индивидуальные жилые дома и хозяйственные постройки) безотносительно наличия (отсутствия) их кадастрового учета (см. ст. 25.2 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). В порядке «дачной амнистии» в целом по России только в 2010 году оформлено прав в упрощенном порядке (по оперативным данным) на 1,1 млн. земельных участков^{[123] [124] [125] [126]. На основании п. 4 ст. 3 ФЗ от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»1 граждане могут оформить в собственность фактически используемые ими земельные участки с расположенными на них ранее приобретенными жилыми домами.}

В-третьих, размеры сформированных земельных участков для эксплуатации объектов недвижимости не всегда соответствуют функциональному использованию существующих зданий, сооружений. Иными словами, площадь образованного земельного участка может превышать размеры земельного участка, занятого зданием, сооружением и необходимого для обслуживания этого здания, сооружения. Показательной является практика применения ст. 36 ЗК РФ (утратившей силу с 1 марта 2015 г.). Только через несколько лет после вступления в силу ЗК РФ арбитражные суды стали признавать необходимость доказывания истцом в судебном процессе соответствия площади испрашиваемого застроенного земельного участка размеру участка, необходимого для использования недвижимости^{[127] [128] [129]. Такая позиция была выработана в связи с недобросовестностью некоторых собственников зданий, сооружений, претендующих на получение в порядке реализации ими исключительного права приватизации (ст. 36 ЗК РФ) земельного участка, размер которого безосновательно в сотни раз превышал собственно площадь застройки.}

В-четвертых, в соответствии со ст. 102 ЗК РФ на землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется образование земельных участков. Водные объекты на основании ст. 11 ВК РФ могут предоставляться для строительства различного рода сооружений, в т.ч. линейных объектов, и такое строительство сопряжено с застройкой водопокрытых земель.

В-пятых, использование некоторых видов недвижимого имущества допускается без сформированного земельного участка. Так, линейные объекты часто размещаются на нескольких земельных участках, причем использование данного термина здесь относительно, поскольку на кадастровый учет такие земельные участки могут быть и не поставлены. Строительство линейных объектов производится на основании проекта планировки территории и проекта межевания территории (см. ст. 51, 55 ГрК РФ). В то же время единое целевое использование позволяет говорить о существовании землепользования с общим правовым режимом, обеспечивающим эксплуатацию таких линейных объектов (см., например, п. 6 ст. 90 ЗК РФ).

Создание линейных объектов может быть сопряжено с установлением сервитута (см., например, ст. 39.23), который, как известно, может быть установлен только на часть земельного участка (как самостоятельный объект земельных отношений). Кроме того, в силу ч. 8 ст. 90 ЗК РФ собственникам подземных объектов трубопроводного транспорта, относящихся к линейным объектам, оформление прав на землю не требуется.

В качестве примера также можно привести и объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации. В соответствии со ст. 52 ГрК РФ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в процессе строительства, реконструкции лицо, осуществляющее строительство, должно приостановить свою деятельность и известить об обнаружении такого объекта специально уполномоченные органы. До принятия решения по выявленному объекту культурного наследия он подлежит государственной охране. Располагаться объект культурного наследия может и на нескольких земельных участках, и на территории, где образование соответствующего участка не было еще произведено. Причем государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя установление границы территории объекта культурного наследия (ст. 33 ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»).

В-шестых, достаточно большие площади земель, особенно ранее, застраивались без правоустанавливающих документов на землю. Например, в 2000 г. в 50 % использование земель под застройку производилось без соответствующего оформления^[130]. Во многих случаях публичные собственники земельных участков не предпринимают каких-либо мер по сносу самовольно возведенных объектов, и земли остаются застроенными, в том числе при отсутствии сформированного под объектом недвижимости земельного участка.

Ежегодное выявление и постановка на учет бесхозяйных зданий, сооружений (особенно жилищно-коммунального назначения) также косвенно подтверждает наличие объектов недвижимости на несформированных земельных участках.

По официальным данным Государственного доклада об использовании и охране земель в РФ в 2010 году только предприятиями использовалось без документального оформления более 2 млн. га государственных и муниципальных земель. Одной из причин происходящего являлось тяжелое финансовое положение и невозможность в связи с этим обеспечить выполнение работ по определению и установлению границ земельных участков на местности для проведения их кадастрового учета. Без оформления соответствующих документов гражданами использовалась земля на площади 169,9 тыс. га для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства (без хозяйств оленеводческого профиля), личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, жилищного и дачного строительства.

И, наконец¹, использование в настоящем исследовании термина «застроенные земли» объясняется существующем в законодательстве разным базовым подходом к земле и земельному участку. Земельное законодательство основывается на принципе приоритета охраны земли как основы жизни и деятельности народов, как природного объекта, природного ресурса, важнейшей составной части природы, средства производства в сельском и лесном хозяйстве и важнейшего компонента окружающей среды перед использованием земли в качестве недвижимого имущества^{[131] [132] [133], объекта права собственности и иных прав физических и юридических лиц на землю. Земля как объект земельных отношений - это природный объект и природный ресурс (ст. 6 ЗК РФ) - важнейший компонент окружающей природной среды, функционирующий по законам природы как живой организм. Экологически значимое понимание земли позволяет распространить на общественные отношения, в т.ч. по использованию земельных участков, нормы специального законодательства, обеспечивающего интересы общества в эффективном и рациональном использовании природных ресурсов. Безусловно, земельный участок - часть земли как природного объекта и природного ресурса, но существующее с 1 марта 2015 г. легальное понятие земельного участка определяет его исключительно как объект прав - недвижимую вещь - и имеет основной целью очертить пределы действия права лица (включая публичные образования) - его собственника, арендатора, землевладельца, землепользователя. Земельный участок наряду с землей назван объектом земельных отношений (ст. 6 ЗК), а также является объектом гражданских прав (ст. 128, 130 ГК РФ).}

С учетом изложенного площадь застроенных земель и застроенных земельных участков не совпадает. В целях системного подхода к анализу правового регулирования застройки земель использование терминов «застройка земель» и «застроенные земли» является более предпочтительным и позволяет обратить внимание исследователя на многогранность и сложность данного явления, более широко охватить проблемы правового регулирования соответствующих отношений.

Словосочетание «застроенные земли» характеризует статику свершившихся в результате целенаправленной антропогенной деятельности изменений поверхности земли, в том числе земельного участка (застройки земель). Застроенные земли - часть земной поверхности (включая земли, покрытые поверхностными водами), на которой (под которой) находятся рукотворные объекты недвижимости (в т.ч. самовольно возведенные объекты, объекты незавершенного строительства, объекты культурного наследия), и которая необходима для обслуживания и (или) эксплуатации таких объектов.

1.6.