Правовая основа либерализации межафриканских воздушных сообщений

В первые дни после провозглашения независимости большинства африканских государств проекты, связанные с воздушными перевозками, были признаны далекоидущими и необходимыми для развития межафриканской торговли и улучшения экономических, социальных и культурных условий жизни африканских народов.

Дорожная сеть, в основном, предназначалась для направления сырья к морским портам стран на экспорт, а не для сообщения между африканскими странами, направленного на содействие региональному развитию. Также африканские воздушные перевозчики видели угрозу в лице доминирующих на рынке европейских и, в особенности, американских авиакомпаний. В результате большинство африканских перевозчиков сосредоточили свои усилия на развитии направлений межконтинентального трафика в ущерб межафриканской

внутренней авиатранспортной сети, которая, как следствие, осталась менее раз-29

витой . ^[29]

В 1978 г. процесс либерализации зародился в Соединенных Штатах Америки, которые стали активно экспортировать свою политику дерегулирования по всему миру. Африканские государства, понимая, что Европа является буферной зоной, которая может защитить Африку от прямого воздействия новой политики, присоединилась к политике либерализации, предложенной США. В контексте таких событий Африка не могла позволить себе быть «третьим лишним».

Для понимания процесса либерализации межафриканских воздушных сообщений следует учитывать так называемый Лагосский план действий (1980 г.).

При создании Организации Африканского Единства (далее - ОАЕ) в Аддис-Абебе (Эфиопия) 25 мая 1963 г., провозглашались следующие основные цели:

- продвигать политику согласия и единства африканских стран;

- скоординировать попытки улучшения стандартов жизни в Африке;

- защитить суверенность и независимость африканских государств;

- искоренить все формы колониального режима;

- продвигать международное сотрудничество в соответствии с Уставом ООН и Всеобщей Декларацией прав человека.

Первоначальная цель и миссия ОАЕ были сильно подвержены воздействию периода 1960-1963 гг., времени политической борьбы, а также «зациклен- ности» на процессе ускоренного освобождения^{[30] [31].}

В начале своей истории ОАЕ рассматривали больше как политическую организацию, целями которой были борьба за освобождение, урегулирование споров (например, споры в отношении границ государств), а также продолжающиеся попытки деколонизации территорий, находящихся под господством Португалии, Франции, Испании и Британии, и деколонизация территорий Южноафриканской республики и Намибии. Однако спустя 10 лет после создания ОАЕ вспомнили о том, что на первом собрании глав государств ОАЕ, проведенном в Каире 21 июля 1964 г., было отмечено, что ОАЕ может играть значительную роль в планировании и регулировании экономических и социальных вопросов африканских государств.

Это подразумевало:

- более интенсивное региональное сотрудничество при решении проблем рынков некоторых государств;

- ускорение промышленного развития с приоритетом межнациональных проектов;

- достижение цели увеличить торговлю со странами вне африканского континента;

- гармонизацию таможенных процедур;

- сотрудничество между африканскими авиаперевозчиками с целью увеличения объемов торговли и туризма;

- гармонизацию социального и трудового законодательства.

Более того, Экономическая комиссия ООН для Африки (далее - ЭКА) также признала, что новая политика необходима для развития воздушного транспортного сектора Африки.

После серии международных встреч на различных уровнях по разным вопросам главы правительств встретились в Лагосе 28 и 29 апреля 1980 г. при поддержке ОАЕ и ЭКА. Целью были обсуждение ситуации экономического спада многих государств-членов и подготовка плана действий по погашению имеющейся на тот период задолженности, что являлось одной из первостепенных задач. В результате был принят план действий, направленный на преодоление проблем в различных сферах взаимодействия государств.

госский план действий» заключался в принятии обширной, ориентированной на государство модели действий, которые считались на тот момент необходимыми, учитывая предыдущий не столь позитивный 20-летний опыт экономической деятельности.

Сектор транспорта и коммуникаций был признан самым приоритетным среди прочих в плане социально-экономического развития. Однако предложенные действия основывались, в большей степени, на Резолюции «Десятилетие Транспорта и Связи в Африке» (1978-1988 гг.), которая была принята 26 февраля 1977 г. ЭКА на ее 13-й сессии и 4-м совещании конференции министров. Резолюция «Десятилетие Транспорта и Связи в Африке» содержала программу, которая была направлена, главным образом, на принятие мер по улучшению и развитию транспортной инфраструктуры^{[32] [33]. Независимо от эффективности реализации этой программы она дала большой позитивный импульс с точки зрения перспектив.}

«Лагосский план действий» был направлен в том числе на развитие транспортной и коммуникационной инфраструктуры с целью увеличения объемов торговли между африканскими странами и открытия выхода к морю для неприбрежных регионов Африки. Именно эта инициатива впервые акцентировала внимание на развитии внутрирегиональных воздушных сообщений между африканскими странами. «Лагосский план действий» явился результатом многочисленных обсуждений и консультаций между африканскими государствами, которые, в первую очередь, были сосредоточены на том, как устранить физии- ческие и нефизические барьеры, которые якобы препятствуют развитию сектора воздушных перевозок Африки^[34]. Именно эти инициативы, разработанные ЭКА, считаются первым шагом на пути к интеграции и развитию внутриконтинентальных воздушных перевозок Африки.

Что касается межконтинентальных воздушных перевозок, то эта тема обсуждалась в рамках проблемы конкуренции, связанной с присутствием на рынке иностранных (неафриканских) авиатранспортных операторов. Договорились, что африканские авиаперевозчики должны сначала вырасти на локальном уровне, прежде чем быть способными успешно конкурировать с рынками Европы и США.

В ноябре 1984 г. ЭКА организовала конференцию в Мбабане (Свазиленд), чтобы обсудить причины, лежащие в основе трудностей, с которыми сталкиваются африканские перевозчики в процессе получения разрешения на авиаперевозки людей в других африканских государствах. Конференция завершилась принятием «Декларации Мбабане», которая призывала к созданию технического комитета по разработке общей позиции африканских стран для принятия реформ третьей и четвертой «свободы воздуха», а также для способствования реформам пятой «свободы воздуха» . Кроме того, в Декларации предлагался дополнительный комплекс мер, которые, в первую очередь, были направлены на более тесное сотрудничество африканских авиаперевозчиков.

Эти меры, которые позже стали основой «Декларации Ямусукро»^{[35] [36], включали в себя:}

- совместный механизм финансирования;

- координацию в планировании централизованной базы данных воздушных перевозок и научно-исследовательских программ;

- содействие созданию субрегиональных перевозчиков.

Тем не менее акцент на либерализации быстро сошел на «нет» и впоследствии в «Декларации Ямусукро» процесс либерализации был предусмотрен только в виде постепенной ликвидации ограничений трафика. Процесс либерализации начался только 10 лет спустя, в первую очередь, потому, что акцент политики сместился к либерализации доступа к межафриканскому рынку авиаперевозок.

Кроме того, деятельность авиакомпаний была направлена на либерализацию доступа с целью освоения новых рынков. При поддержке Африканской ассоциации авиакомпаний (далее - АФРАА) африканскими авиаперевозчиками был сформулирован ряд правил и условий для либерализации предоставления «свободы воздуха» с первой по пятую.

В соответствии с предлагаемыми правилами и условиями первая и вторая «свобода воздуха» предоставлялись без ограничений, в то время как третья и четвертая «свобода воздуха» гарантировались при соблюдении определенных ограничений по частоте и конкретным маршрутам. Пятая «свобода воздуха» предоставлялась перевозчикам, осуществляющим авиаперевозки по различным направлениям с перспективой установления новой сети маршрутов.

17 октября 1988 г. в Ямусукро (Кот-д\'Ивуар) встретились министры, отвечающие за гражданскую авиацию 40 африканских государств. На встрече была объявлена новая африканская политика воздушного транспорта, которая впоследствии была сформулирована и закреплена в «Декларации Ямусукро»^{[37] [38].}

В «Декларации Ямусукро» были сформулированы вопросы сотрудничества авиакомпаний и их интеграции. В документе шла речь о намерении правительств принимать все необходимые усилия для достижения интеграции авиакомпаний в ближайшие 8 лет.

Этот 8-летний период был разделен на три этапа.

На первом этапе (первые 2 года) центр внимания должен был быть сосредоточен на максимальном использовании емкостей авиаперевозчиками. Это должно было быть достигнуто путем обмена техническими данными и емкостями, подготовкой необходимых сооружений аэропортов, объединением авиакомпаний национальных перевозчиков в более крупные и конкурентоспособные африканские авиакомпании.

Второй этап, который должен был реализоваться за 3 года, предусматривал введение авиакомпаниями совместных операций на международных маршрутах. Кроме того, некоторые перевозки авиакомпании должны были осуществлять совместно для достижения большего масштаба и более глубокой интеграции.

Наконец, последний этап (следующие 3 года) должен был быть использован для достижения полной интеграции авиакомпаний с целью осуществления совместных перевозок с помощью одной или всех из следующих трех схем:

1) создание консорциума авиакомпаний (тесного сотрудничества без создания единого юридического лица);

2) создание совместных предприятий авиакомпаний (совместные проекты, но участники - отдельные юридические лица);

3) слияние существующих авиакомпаний в одно юридическое лицо.

Вышеописанная стратегия сотрудничества и интеграции африканских

авиаперевозчиков, казалось, была вызвана потребностью в панафриканском сотрудничестве и не имела цели создать более конкурентный рынок.

Несмотря на амбициозные планы и малую долю вероятности осуществления поставленных целей, «Декларация Ямусукро» обозначила дальнейшие перспективы развития, направленные на либерализацию африканского рынка воздушного транспорта. В 1994 г. после оценки шагов, необходимых для имплементации «Декларации Ямусукро», министры африканских стран, отвечающие за гражданскую авиацию, встретились на Маврикии и согласовали ряд мер для облегчения предоставления третьей, четвертой и пятой «свободы воздуха» африканским перевозчикам.

Значительным считается тот факт, что принятие «Декларации Ямусукро» подтвердило мнение о том, что сектору воздушного транспорта, в первую очередь в Африке, необходима либерализация. Учитывая итоги конференции в Мбабане в ноябре 1984 г. и соглашение министров африканских государств о мерах по содействию в предоставлении коммерческих прав на Маврикии в 1994 г., ЭКА сместила акценты в развитии воздушного транспорта Африки в направлении либерализации воздушных сообщений.

Когда министры стран Африки, ответственные за гражданскую авиацию, встретились в Ямусукро (Кот-д\'Ивуар) 13 и 14 ноября 1999 г. для обсуждения либерализации воздушных перевозок, их идеи основывались, главным образом, на положениях «Декларации Ямусукро», а также на предыдущих решениях, принятых на Маврикии в сентябре 1994 г. и направленных на ускорение реализации «Декларации Ямусукро». Кроме того, рекомендации 11-й Конференции министров африканских стран по вопросам транспорта и связи, состоявшейся в Каире в ноябре 1997 г., рекомендовали региональному совещанию министров африканских стран найти способы имплементации положений «Декларации Ямусукро».

Конференция 1999 г. в Ямусукро завершилась принятием «Решения об имплементации «Декларации Ямусукро», касающейся либерализации доступа к рынкам воздушного транспорта в Африке» , которое стало известно как «Решение Ямусукро». «Решение Ямусукро» впоследствии было официально принято в ходе Ассамблеи глав государств, проходившей 10-12 июля 2000 г. в Ломе (Того)^{[39] [40]. Общая цель принятия «Решения Ямусукро» закрепляется в ст. 2, касающейся сферы применения Решения и постепенной либерализации регулярных и нерегулярных межафриканских воздушных перевозок путем предоставления всем государст- вам-участникам первой, второй, третьей, четвертой и пятой «свободы воздуха».}

Статья 3 «Решения Ямусукро» изначально ограничила предоставление пятой «свободы воздуха» наличием определенных обстоятельств. Однако это ограничение было установлено на переходный период в 2 года, срок действия которого истек 12 августа 2002 г.

В ст. 4 «Решения Ямусукро» либерализуются тарифы, т.е. для любого увеличения тарифов не требуется никакого одобрения полномочных органов госу- дарств-участников. Авиакомпании обязаны лишь представить свои тарифы в случае их увеличения компетентным государственным органам за 30 рабочих дней до начала применения, в то время как решение о снижении тарифов вступает в силу немедленно.

По мнению автора диссертации, стоило бы также предусмотреть для государств возможность возражать против необоснованного повышения тарифов и против понижения тарифов, ставящих под угрозу рентабельность авиакомпаний.

Поскольку «Решение Ямусукро» касалось только либерализации международных межафриканских воздушных сообщений, учрежденный режим либерализации тарифов также относился только к международным межафриканским воздушным перевозкам.

Относительно провозной емкости и частоты полетов, ст. 5 «Решения Ямусукро» предусматривает, что не должно быть никаких ограничений по частоте и емкости перевозок, предлагаемых авиакомпаниями государств-участников для любых аэропортов назначения. Статья 5 устанавливает такую возможность только при условии, что ни одно государство-участник не будет в одностороннем порядке ограничивать объем эксплуатируемых воздушных судов или количество рейсов в неделю. Тем не менее п. 2 ст. 5 предусматривает, что в целях защиты окружающей среды, технической безопасности или при наличии «прочих особых соображений» государства могут ограничивать количество воздушных судов и рейсов. Ограничение или отказ в воздушном сообщении в связи с угрозами для окружающей среды, безопасности или по иным техническим причинам являются стандартной практикой, описанной в традиционном соглашении о воздушном сообщении. Понятие же «прочие особые соображения» нуждалось в дальнейшем уточнении.

По этой причине Контролирующий орган, который был создан в соответствии со ст. 9.2 «Решения Ямусукро», выпустил директиву, уточнив, что «прочие особые соображения» носят в основном технический характер (например, нехватка топлива, ремонт взлетно-посадочной полосы и т.п.) или же могут быть обусловлены причинами безопасности. Эти соображения не должны преследовать коммерческую цель в пользу той или иной авиакомпании.

Директива определяет дальнейшие условия, применяемые к ограничению провозных емкостей и частот. Ограничение не должно:

- быть дискриминационным по отношению к какому-либо перевозчику;

- иметь неограниченный срок;

- противоречить целям «Решения Ямусукро»;

- мешать конкуренции среди перевозчиков;

- вносить слишком много ограничений.

Кроме того, государство-участник может отказаться санкционировать увеличение провозных емкостей, если такие дополнительные емкости не соответ-

ствуют положениям правил честной конкуренции, как это предусмотрено в ст. 7 «Решения Ямусукро».

Процедура назначения и авторизации воздушных перевозчиков каждого государства изложена в ст. 6 «Решения Ямусукро». Каждое государство-участник может назначить по крайней мере одну авиакомпанию для осуществления услуг воздушного транспорта от его имени в рамках межафриканского взаимодействия. Уведомление одним государством-участником другого о назначенном перевозчике и применении пятой «свободы воздуха» должны быть сделаны в письменной форме по дипломатическим каналам.

Следует отметить, что государство может назначить любую соответствующую его требованиям авиакомпанию из другого государства-участника для оказания авиатранспортных услуг, в том числе надлежащую африканскую многонациональную авиакомпанию, в которой государство является заинтересованной стороной. В таком случае нет ограничений по количеству перевозчиков, которых может назначить государство-участник в случае, если они отвечают надлежащим критериям. Уведомление обязывает другие государства-участники начать процесс авторизации и лицензирования назначенного авиапредприятия для воздушных перевозок в соответствии со своим национальным законодательством. Разрешение должно быть предоставлено в течение 30 дней, и авиакомпания должна предоставить предлагаемое расписание полетов в соответствующие органы власти для утверждения.

Критерии, изложенные в ст. 6.9 «Решения Ямусукро», направлены на обеспечение того, чтобы назначенное авиапредприятие соответствовало минимальным стандартам и отвечало его юридическому статусу, требованиям по лицензированию и работоспособности, страховому покрытию и др. (в соответствии с международными стандартами приложений к Конвенции о международной гражданской авиации). Перевозчик должен, таким образом, действовать законно, в соответствии с правилами, действующими в том или ином государ- стве-участнике, и иметь свою штаб-квартиру, центральный аппарат и основное место деятельности, физически находящееся в том же государстве. Он также должен эффективно контролироваться гражданами одного или нескольких го- сударств-участников (в случае многонациональных авиакомпаний) в процессе публичного лицензирования. Авиакомпания должна иметь лицензию государства-участника в соответствии с требованиями, описанными в Приложении 6 к Чикагской конвенции 1944 г., а также иметь в собственности или в долгосрочной аренде (превышающей 6 месяцев) воздушное судно, которое регулярно проходит технический осмотр. Наконец, перевозчик должен быть надлежащим образом застрахован в отношении пассажиров, грузов, почты, багажа и третьих лиц на поверхности и иметь возможность продемонстрировать свою способность поддерживать стандарты, равные, по крайней мере, стандартам, установленным приложениями к Чикагской конвенции 1944 г.

Если авиакомпания не соответствует критериям, государство-участник может отменить, приостановить или ограничить свою операционную деятельность, проинформировав перевозчика не менее чем за 30 дней до вступления

41

ограничения в силу .

Одной из важнейших особенностей «Решения Ямусукро» является его ориентированность на надежность и безопасность. Авиакомпаниям необходимо не только соответствовать требованиям, установленным Чикагской конвенцией 1944 г. Речь идет, прежде всего, о наличии сертификатов годности к полетам, удостоверений о квалификации персонала и свидетельств, выданных или подтвержденных другими государствами-участниками, при условии, что требования для выдачи такого удостоверения или свидетельства соответствуют минимальным стандартам, установленным приложениями к Чикагской конвенции 1944 г.

Что касается конкуренции, ст. 7 «Решения Ямусукро» обязует государства «обеспечить равные возможности на недискриминационной основе для назначен- ^[41]

ных африканских авиакомпаний эффективно конкурировать за право предостав-

- 42

ления услуг воздушного транспорта в рамках соответствующих территорий» .

Контролирующий орган, определенный ст. 9.2 «Решения Ямусукро», состоит из представителей ЭКА, ОАЕ (сейчас Африканский Союз (далее - АС)), Африканской комиссии гражданской авиации (АФКАК) и Африканской ассоциации авиалиний (АФРАА), которым оказывают помощь представители субрегиональных организаций. Его основная цель, как это определено в ст. 9.2 «Решения Ямусукро», заключается в оказании помощи Подкомитету по воздушному транспорту, состоящему из министров африканских государств, ответственных за гражданскую авиацию, а также в контроле за имплементацией «Решения Ямусукро».

В ст. 9.3 «Решения Ямусукро» делается ссылка на его Приложение 3, подчеркивая общие обязанности по контролю. Однако так как Приложения 3 не существует, можно предположить, что ст. 9.3 ссылается на Приложение 2, которое называется «Обязанности и ответственность контролирующих органов».

В дополнение к Контролирующему органу должен быть создан Исполнительный орган по вопросу воздушного транспорта в Африке. Статья 9.4 «Решения Ямусукро» определяет основные обязанности Исполнительного органа, такие как контроль и управление процессом либерализации авиатранспортной отрасли Африки посредством обеспечения успешной имплементации «Решения Ямусукро». Статья 9.5 предусматривает, что Исполнительный орган должен иметь «достаточные полномочия разрабатывать и обеспечивать соблюдение соответствующих правил, обеспечивающих справедливые и равные возможности для всех игроков рынка и способствовать развитию здоровой конкуренции»^{[42] [43].}

В качестве временной меры ст. 10.1 «Решения Ямусукро» устанавливает возможность для государств-участников отказаться от предоставления и получения прав и обязанностей, предусмотренных ст. 3 и 4 (т.е. до неограниченной пятой «свободы воздуха» и либерального режима тарифов). Этот вариант ограничен максимальным переходным периодом в 2 года, срок действия которого истек, когда «Решение Ямусукро» стало обязательным для исполнения, т.е. 12 августа 2002 г.

В ст. 11 «Решения Ямусукро» регламентируются некоторые коммерческие аспекты, такие как право назначенного авиапредприятия создавать отделения на территории другого государства-участника, право конвертировать и переводить доходы в местной валюте без ограничений, возможность для оплаты местных расходов, таких как обеспечение топливом в местной валюте, и возможность принимать на работу и ввозить на территорию сотрудников для выполнения различных задач на основе взаимности.

Статья 11 также дает назначенным перевозчикам определенный уровень эксплуатационной гибкости: перевозки на определенных территориях, оказание дополнительных услуг и право обслуживать дополнительные территории, а также прекращать оказание услуг на определенных маршрутах. Эти механизмы сотрудничества, впервые упомянутые в рамках эксплуатационной гибкости под рубрикой «использование одного и того же номера рейса», дополнительно определены в этой статье и распространяются на маркетинговые мероприятия, такие как блокирование мест, код-шеринг, франчайзинг или лизинг среди авиакомпаний государств-участников.

В дополнение к этим оперативным вопросам ст. 11 предусматривает право государства-участника запрашивать проведения консультаций относительно толкования или применения «Решения Ямусукро». Это право усиливается мандатом Подкомитета воздушного транспорта, указанным в ст. 11.5, по пересмотру решений раз в 2 года или чаще, если того требуют 2/3 государств-участников.

Основная цель Контролирующего органа - предложить меры в целях дальнейшего устранения существующих ограничений.

Согласно ст. 2, «Решение Ямусукро» имеет приоритет перед двусторонними и многосторонними соглашениями по авиаперевозкам государств-членов.

В соответствии со ст. 12 «Решение Ямусукро» вступает в силу в отношении государств-участников этого Договора спустя 30 дней после даты его подписания, согласно форме, предусмотренной в ст. 10 «Договора Абуджа».

В связи с этим особого внимания заслуживает рассмотрение «Договора Абуджа».

3 июня 1991 г. в Абудже был подписан международный договор, в результате которого было создано Африканское Экономическое Сообщество (далее - АЭС). Этот Договор, известный как «Договор Абуджа», стал своеобразной кульминацией процесса сбора различных инициатив, которые были направлены на достижение более тесной экономической, социальной и культурной интеграции среди стран Африканского континента^[44].

Подписание «Договора Абуджа» стало символом новой философии региональной экономической интеграции, непременно ведущей к полной экономической интеграции.

В преамбуле упоминаются многочисленные конференции, на которых пытались привести к консенсусу декларации и резолюции правительства различных африканских государств.

В ст. 2 «Договора Абуджа» говорится об образовании Сообщества.

Статья 4 (1) в четырех параграфах перечисляет цели этого Договора:

1) поддержка экономического, социального и культурного развития и интеграции африканских экономик;

2) образование законодательной базы для развития, мобилизации и использования человеческих и материальных ресурсов;

3) поддержка сотрудничества во всех сферах предпринимательской деятельности;

4) координация и гармонизация политики среди существующих и будущих экономических сообществ с целью стимулирования постепенного образования АЭС.

Статья 4 (2) перечисляет 15 действий, которые, как предполагается, Сообщество будет осуществлять в целях достижения поставленных задач. Такая классификация действий была охарактеризована как «вызывающая беспокойство». И было предложено, что «более емкое положение, предоставляющее возможность принятия необходимых на тот или иной момент действий, способствующих достижению целей, было бы более удобным»^[45].

Однако сосредоточение внимания на экономической интеграции Африки далее подчеркивается в ст. 88 (3) «Договора Абуджа», в которой говорится, что Договор должен координировать, гармонизировать и оценивать деятельность существующих и будущих региональных экономических органов.

Статья 6 (1) «Договора Абуджа» определяет методику образования сообщества, которое должно быть постепенным и формироваться на протяжении переходного периода, не превышающего 34 года. Этот период разделен на 6 этапов различной продолжительности. Начальные стадии направлены в основном на развитие региональной деятельности и осуществление первостепенных шагов в отношении интеграции секторов, в то время как последующие стадии нацелены на достижение целостного союза, включая создание Валютного союза и Общеафриканского союза.

В ст. 98 (1) «Договора Абуджа» говорится о том, что Сообщество должно быть неотделимой частью Организации Африканского Единства, и это подразумевает, что Сообщество имеет преимущество над региональными экономическими органами и должно организовывать их деятельность в рамках достижения общих целей Организации Африканского Единства, как это закреплено в Хартии ОАЕ 1963 г.^[46].

В ст. 3 (5) говорится о том, что сторонам Договора следует наблюдать за правовой системой Сообщества. В результате должно произойти разделение правовых систем на национальную правовую систему и правовую систему Сообщества. Статья 5 (2) обязует членов Сообщества гарантировать действие и распространение такого права, так как это необходимо для применения положений Договора.

Институты Сообщества представлены в ст. 7 (10). Высшим органом Сообщества является Ассамблея глав государств. Статья 8 (2) говорит о том, что главная ответственность Ассамблеи - следить за достижением целей Африканского Экономического Сообщества. Далее в ст. 8 (3) Ассамблея указывается как орган, несущий ответственность за 12 отличных друг от друга задач: от определения общей политики, координации и гармонизации различных политик до определенных организационных вопросов.

Другие органы Сообщества составляют Совет Министров (ст. 11), Общеафриканский Парламент (ст. 14), Экономическую и Социальную комиссии (ст. 15), Высший Суд (ст. 18), Генеральный Секретариат (ст. 21), а также Специализированные Технические Комитеты (ст. 25), одним из которых является Комитет транспорта, коммуникаций и туризма (ст. 25 (5)). Однако учитывая то, что Ассамблея - это основной орган Сообщества, у других органов часто имеются только предупредительные или дополнительные функции.

Для того, чтобы «Договор Абуджа» имел обязательную силу, ст. 100 требует, чтобы Договор и Протоколы к нему были подписаны и ратифицированы Высокими договаривающимися сторонами в соответствии с их конституционными процедурами. Далее статья предусматривает, что ратификационные грамоты будут храниться у Генерального секретаря ОАЕ.

В ст. 101 говорится, что Договор вступает в силу спустя 30 дней после подписания ратификационных грамот 2/3 государств-членов ОАЕ.

«Договор Абуджа» вступил в силу 12 мая 1994 г. Процесс ратификации продолжился, и 22 июня 2004 г. 48 из 53 государств Африки подписали и ратифицировали Договор.

Положение, которое является наиболее важным для выполнения «Решения Ямусукро», - это ст. 10. В ней указано, что любое решение, принятое Ассамблеей (по любому вопросу, в соответствии со ст. 8), становится обязательным для всех государств-членов, других органов Сообщества и региональных экономических сообществ. Решение вступает в законную силу спустя 30 дней после даты подписания Председателем Ассамблеи. Принятие «Решения Ямусукро» на основе «Договора Абуджа» состоялось в ходе Ассамблеи глав государств, прошедшей с 10 по 12 июля 2000 г. в Ломе (Того).

Создание Африканского Союза и «Решение Ямусукро». На 4-й внеочередной Сессии Ассамблеи ОАЕ в Сирте (Ливия), проходившей 9 сентября 1999 г., было принято решение учредить новую организацию, названную Африканским союзом (АС). Эта новая организация должна была действовать в соответствии с основными целями Хартии африканского единства и Договора, регулирующего основную деятельность АЭС. Решение было обосновано потребностью ускорить процесс применения «Договора Абуджа», чтобы способствовать социально-экономическому развитию Африки и эффективнее противодействовать трудностям, вызванным глобализацией. Формальный Учредительный Акт, основывающий Африканский союз, был принят в Того 11 июля 2000 г.

Учредительный Акт АС в ст. 5 учредил несколько органов, таких как Ассамблея, Исполнительный Совет, Панафриканский Парламент, Суд, Комиссия, Комитет постоянных представителей и др. Кроме некоторых небольших изменений в названиях органы АС очень похожи на органы АЭС. Статья 33 (1) Учредительного Акта АС предусматривает, что этот Акт должен заменить Хартию африканского единства после переходного периода (в один год) или какого-либо определенного периода, установленного Ассамблеей. Статья 33 (2) определяет, что Учредительный Акт АС должен иметь приоритет и заменить любые непоследовательные или противоречащие друг другу положения Договора, лежащего в основе АЭС. В целом Учредительный Акт АС заменил «Договор Абуджа» и отменил те положения, которые не были перенесены в структуру АС. Другими словами, Учредительный Акт АС стал правовой основой «Решения Ямусукро».

Основным отличием (особенно важным для «Решения Ямусукро») между АЭС и АС является тот факт, что Учредительный Акт АС не предусматривает, что решения Ассамблеи автоматически применяются в государствах-членах и органах Сообщества. Статья 9 Акта ограничивает полномочия и функции Ассамблеи до следующих: принятия стратегических решений, регулирования вопросов членства и финансовых проблем, указаний Исполнительному Совету по вопросам военных действий или возникновения чрезвычайных ситуаций, а также назначения судей и комиссаров.

Государства, принявшие Учредительный Акт АС, хотели сохранить свое право решать, ратифицировать или нет будущие решения, принимаемые Ассамблеей АС. Если бы «Решение Ямусукро» было принято, когда Африканский союз уже существовал, то его вступление в силу зависело бы от ратификации «Решения Ямусукро» каждым государством, поскольку Акт Африканского союза не включает пункта об автоматическом исполнении решений Ассамблеи АС всеми государствами-членами. Другим аргументом, что положения ст. 10 «Договора Абуджа» стали фактически недействительными, когда Учредительный Акт Африканского союза вступил в силу, является также ст. 59 Венской конвенции о праве международных договоров^[47]. Эта статья предусматривает, что договор должен быть признан недействительным, если все стороны заключат более поздний договор, касающийся той же самой темы, и положения более позднего договора будут несовместимы с положениями более раннего, т.е. эти два договора не могут применяться одновременно.

С другой стороны, ст. 23 (2) Учредительного Акта АС предусматривает, что любое государство-член, которое не исполняет решения и не следует политике Союза, может быть подвергнуто санкциям.

Один из самых верных признаков, который дал бы основания думать, что решения АС автоматически распространяются на государства-члены, может быть найден в ст. 33 Правил Процедур Ассамблеи Союза. Статья 33 устанавливает, что решения Ассамблеи должны быть оформлены как инструкции, директивы, рекомендации, декларации, резолюции и мнения. Инструкции применимы во всех государствах-членах, которые должны принять все необходимые меры для их соблюдения. Вопрос, который возникает в этом случае, состоит в том, означает ли фраза «все необходимые меры для их соблюдения» формальным принятием мер или же ратификацию каждым государством-членом.

Статья 34 (1) устанавливает, что инструкции и директивы должны автоматически применяться спустя 30 дней после даты их публикации в Официальном журнале Африканского Союза. Также ст. 34 (2) указывает, что инструкции и решения должны распространяться на государства-члены, органы Союза и региональные экономические сообщества.

Прежде чем сделать вывод о том, что ст. 34 действительно делает любое решение Ассамблеи автоматически обязательным после того, как Решение опубликовано, нужно обозначить два основных вопроса:

1. Может ли принятие правил процедуры Ассамблеи предусматривать автоматическое вступление в законную силу решений Ассамблеи после их публикации?

2. Какова практика Ассамблеи в этом отношении?

На первый вопрос относительно легко ответить. Учредительный Акт АС требует ратификации решений Ассамблеи всеми государствами-членами. Одно из самых существенных условий предыдущего режима «Договора Абуджа» не было включено в Акт, а именно: автоматическое вступление в законную силу решений Ассамблеи и распространение их на государства-члены. Однако в 2002 г. Ассамблея приняла свои собственные правила процедуры и объявила, что ее решения автоматически применимы к государствам-членам. Это действие может быть квалифицировано как «превышающее полномочия», предоставленные Ассамблее с целью принятия своих собственных правил. Более того, это нововведение не является законным с юридической точки зрения, поскольку никогда не ратифицировалось государствами-членами. Поскольку у Ассамблеи не было этих полномочий в Учредительном Акте, новое положение, с определенной точки зрения, не является фактической или вытекающей из Учредительного Акта поправкой.

Второй вопрос, касающийся практики Ассамблеи в этом отношении, менее ясен. Несмотря на то что за несколько прошлых лет Ассамблея АС приняла несколько решений, существует очень мало доказательств их автоматического применения в государствах-членах.

Наконец, поскольку нет убедительных доказательств, что решения Ассамблеи АС автоматически распространяются на государства-члены, как и решения АЭС, что предусмотрено «Договором Абуджа», необходимо уточнить, каким образом надо принять пересмотр «Решения Ямусукро» и приложений к нему. Вопрос, который возникает в этом случае, состоит в том, означает ли, что каждое государство должно ратифицировать будущие пересмотры «Решения Ямусукро» и приложений к нему, чтобы они имели юридическую силу?

Диссертант предлагает государствам Африки внести поправку в Учредительный Акт АС, чтобы решения органов АС по вопросу либерализации воздушного транспорта автоматически применялись в государствах-членах АС.

С момента вступления в силу Учредительного Акта Африканского союза и, соответственно, прекращения действия «Договора Абуджа», механизмы ст. 10 «Договора Абуджа» также перестают применяться (а именно - автоматическое обязательное распространение решения на государства-члены), даже если учитывать тот факт, что Учредительный Акт Африканского Союза предусматривает переходный период в течение одного года или другого определенного необходимого периода. Это делается с целью предоставления возможнос- ти Организации Африканского Единства предпринять меры для передачи ее активов и обязательств Африканскому Союзу.

«Решение Ямусукро» применимо только в отношении тех государств, которые подписали и ратифицировали «Договор Абуджа» и его Протоколы.

Какие государства Африки считаются государствами-участниками «Решения Ямусукро» с момента вступления в силу Учредительного Акта Африканского союза?

Из 54 африканских государств 10 не участвуют в «Договоре Абуджа». Эти 10 государств могут быть сгруппированы в три категории:

1) государства, которые никогда не подписывали «Договор Абуджа» (Марокко и Эритрея);

2) государства, которые подписали Договор, но не ратифицировали его (Джибути, Габон, Мадагаскар и Сомали);

3) государства, которые ратифицировали Договор после вступления в силу Учредительного акта АС (Мавритания, Свазиленд, Экваториальная Гвинея и Южная Африка).

Государства, которые никогда не подписывали или не ратифицировали «Договор Абуджа», считаются государствами, не участвующими в этом Договоре. Из этого следует, что эти государства не участвуют и в «Решении Ямусукро».

Статус государств, которые ратифицировали Договор после того, как Учредительный Акт АС вступил в силу, может рассматриваться с несколько других точек зрения. Первый вывод может быть найден в ст. 33 Учредительного Акта Африканского Союза, который предусматривает, что акт должен заменить Устав Организации Африканского Единства, а также иметь приоритет и заменять любое положение «Договора Абуджа», которое не соответствует или противоречит его условиям.

Поскольку 4 государства (Экваториальная Гвинея, Мавритания, Южная Африка и Свазиленд) действительно фактически подписали Учредительный

Акт Африканского союза, а Экваториальная Гвинея и Южная Африка даже ратифицировали его еще до вступления в силу, можно прийти к заключению, что эти стороны согласились принять новую правовую структуру.

Интересен тот факт, что эти 4 государства ратифицировали Договор Абуджа после 26 мая 2001 г., когда Учредительный Акт АС вступил в силу и заменил «Договор Абуджа». Еще более удивителен тот факт, что 3 из перечисленных государств (Экваториальная Гвинея, Южная Африка и Свазиленд) фактически ратифицировали «Договор Абуджа» после того, как они ратифицировали Учредительный Акт АС (т.е. в то время, когда период ратификации «Договора Абуджа» был технически прекращен). Все это свидетельствует о том, что правовая система либерализации воздушных сообщений в Африке комплексная, и некоторые государства ее еще не освоили.

Даже если предположить, что Ассамблея АС была фактически уполномочена предоставлять своим решениям статус автоматического вступления в законную силу, как это было указано в ст. 33 Правил Процедуры Ассамблеи Союза, то нужно обязательно рассмотреть, с какого дня вступает в силу или считается принятым это решение. Правила Процедуры Ассамблеи были приняты 10 июля 2002 г. во время Первой Сессии Африканского Союза. Согласно ст. 34 Правил Процедуры АС, решения Ассамблеи вступают в силу спустя 30 дней с даты их публикации в Официальном Журнале Африканского Союза. Однако 3 из 4 государств, которые ратифицировали «Договор Абуджа» после того, как он был заменен Учредительным актом АС 26 мая 2001 г., сделали это в августе 2002 г., прежде чем новое правило вступило в силу. Поэтому если представить себе маловероятную ситуацию, что ст. 33 Правил Процедуры Ассамблеи может быть признана действительной, единственным государством, против которого может законно быть предъявлена претензия касательно вступления «Решения Ямусукро» в законную силу, была бы Экваториальная Гвинея, так как она ратифицировала «Договор Абуджа» 20 декабря 2002 г.

Как указывалось ранее, решения Ассамблеи АС не обладают тем же статусом, какой предусмотрен для решений АЭС в ст. 10 «Договора Абуджа». Поэтому все 4е государства (Экваториальная Гвинея, Мавритания, Южная Африка и Свазиленд), которые ратифицировали «Договор Абуджа» после того, как Учредительный Акт АС вступил в силу, не могут считаться государствами- членами «Решения Ямусукро». Также не представляется возможным прийти к заключению, что последняя ратификация «Договора Абуджа» определенными государствами будет признаком того, что эти государства намеренно собирались присоединиться к «Решению Ямусукро». «Решение Ямусукро» предусматривает намного более простую процедуру для государств, которые еще не присоединились, но хотят присоединиться к этому Решению.

«Договор Абуджа», который формально вступил в силу 12 мая 1994 г., может быть признан правовой основой «Решения Ямусукро». Все государства, которые подписали и ратифицировали «Договор Абуджа» во время его юридического существования, присоединились, таким образом, и к «Решению Ямусукро», которое стало обязательным 12 августа 2002 г. Из общего количества африканских государств 44 ратифицировали «Договор Абуджа». Эти государства стали автоматически членами «Решения Ямусукро». Остальные 10 государств (Джибути, Экваториальную Гвинею, Эритрею, Габон, Мадагаскар, Мавританию, Марокко, Сомали, Южную Африку и Свазиленд) нельзя считать го- сударствами-участниками «Решения Ямусукро».

В этом параграфе выявлено, что в «Решении Ямусукро» формально участвует лишь часть государств Африканского континента, что понижает эффективность региональных механизмов либерализации воздушного транспорта. Для государств, не подписавших «Договор Абуджа», подача заявления о присоединении к «Решению Ямусукро» в Контролирующий орган «Решения Ямусукро», остается юридически обоснованным документом для того, чтобы «Решение Ямусукро» распространялось и на них.

1.3.