Господство двусторонних и субрегиональных соглашений о воздушном сообщении
Практика применения двусторонних соглашений и договоренностей по регулированию международных коммерческих авиаперевозок является нейтральной по своему содержанию, а именно: режим регулирования может варьироваться от детального государственного регулирования тарифов, провозной емкости и маршрутов до такого регулирования, когда двусторонние партнеры разрешают своим авиакомпаниям пользоваться широкой свободой в обслуживании рынка по своему усмотрению.
Таким образом, вопрос заключается не в том, являются ли двусторонние соглашения по своему характеру ограничительными или либеральными, а в том, нужно ли государствам Африки продолжать использовать такие соглашения (если да, то каким образом) для удовлетворения своей потребности в участии в более конкурентоспособной африканской системе воздушного транспорта, для которой характерны новые коммерческие и рыночные инициативы авиаперевозчиков.С 12 августа 2002 г. с момента вступления в силу «Решения Ямусукро» эксплуатация африканских внутренних авиалиний не должна больше зависеть от двусторонних соглашений между государствами, которые автоматически потеряли силу[162]. Положения двусторонних соглашений о доступе к рынкам, установлении тарифов, емкости перевозок и назначении перевозчиков, заключенных на базе Бермудских соглашений, должны быть заменены принципами «Решения Ямусукро». Это означает, что только те положения соглашений о воздушном сообщении, которые совместимы с «Решением Ямусукро», будут действительными. Это объясняется тем, что государства-члены «Решения Ямусукро» еще испытывают потребность обмениваться коммерческими правами. Государства Африки постоянно используют процесс двустороннего регулирования для создания структур двустороннего регулирования с целью получения многочисленных выгод, которых они добиваются. Таким образом, процесс переговоров обязательно имеет целью получение таких выгод, а структуры, являющиеся его результатом, обязательно разрабатываются для обеспечения таких выгод.
По завершении процесса переговоров каждая сторона в отдельности убеждается, что было достигнуто равновесие выгод (или неравновесие в ее пользу). Например, двусторонние соглашения о воздушных соглашениях между правительствами Кении и Уганды, Буркина-Фасо и Конго были заключены, чтобы благоприятствовать расширению деятельности кенийской национальной авиакомпании[163] [164] . 30 июля 2008 г. Республика Конго и Кения подписали в Браззавиле двустороннее соглашение о воздушном сообщении. Это соглашение не открывает, вопреки духу «Решения Ямусукро», доступ к авиатранспортному рынку другим африканским авиапредприятиям. Только назначенным авиакомпаниям, а именно - «Nouvelle Air Congo» и «Kenya Airways» - разрешено пользоваться такими коммерческими правами как третей, четвертой и пятой «свободой воздуха» при перевозках между обеими странами. Также это соглашение ограничивает частоту полетов (3 еженедельных), но без ограничения емкости. Таким образом, на основании этого соглашения доступ к рынку другим африканским авиакомпаниям закрыт. К этому добавляется тот факт, что тарифная свобода, которую провозглашает «Решение Ямусукро», также не установлена в этом соглашении. В связи с программой по эксплуатации этих двух назначенных авиапредприятий тарифы на авиалиниях «Браззавиль-Найроби» и «Найро- би-Браззавиль» будут подвергнуты, согласно договору, апробации правомоч--164
ных авиационных властей .
Двустороннее регулирование международного воздушного транспорта характеризуется гибкостью в согласовании политик широкого круга государств различных размеров и на различных уровнях экономического развития, имеющих авиаперевозчиков различной силы и возможностей. Государства часто полагаются на двусторонние соглашения о воздушных сообщениях с целью продвижения и/или защиты международных авиаперевозок своих национальных авиаперевозчиков.
Интересный пример особой формы протекционистской политики демонстрирует Замбия, которая ликвидировала свою национальную авиакомпанию «Zambia Airways» в 1995 г.
Несмотря на то что у Замбии в настоящее время нет признанной национальной авиакомпании, правительство Замбии продолжает осуществлять постоянную политику протекционизма при переговорах о международных воздушных соглашениях. Наиболее важное двустороннее соглашение о воздушном сообщении заключено с Южной Африкой. На основе этого соглашения была достигнута договоренность о трафике между 5 парами городов: из Йоханнесбурга в Лусаку (3000 мест в неделю в одну сторону), Ндолу (2700 мест), Ливингстон (2200 мест), Мфуве (400 мест), а также от Пиланесбер- га в Ливингстон (400 мест). Тем не менее дальнейшая либерализация была ограничена в связи с продолжающимся сопротивлением обоих правительств - как в Замбии, так и в Южной Африке. Обе страны неоднократно отказывались предоставить право на пятую «свободу воздуха», которая была запрошена другими государствами на основании «Решения Ямусукро»: Республике Египет (Каир- Лусака-Йоханнесбург); Ливии (Триполи-Лусака-Йоханнесбург); Эфиопии (Ад- дис-Абеба-Лусака-Йоханнесбург) было отказано Замбией в 2005 г.; Нигерии (Лагос-Лусака-Йоханнесбург) было отказано Замбией во время двусторонних переговоров, Кении (Найроби-Лусака-Хараре) было отказано в 2005 г.[165]. Очевидно, что политика Замбии направлена на защиту будущей национальной авиакомпании. Это особенно очевидно в отношении самых прибыльных маршрутов, где даже существующим в Замбии частным операторам было отказано в получении коммерческих прав.Разительным контрастом с Замбией является Эфиопия, чей крупный национальный перевозчик «Ethiopian Airlines» последовательно действовал на протяжении более 60 лет. На протяжении этих лет Эфиопия проводит агрессивную политику «открытого неба», направленную на предоставление либеральных прав на воздушные перевозки в пределах и за пределами африканского континента. По состоянию на октябрь 2006 г., Эфиопия заключила в общей сложности 84 двусторонних соглашения с другими странами, из них 46 были заключены с африканскими государствами, 13 - с европейскими государствами, 26 - с другими государствами.
Из 46 двусторонних соглашений с африканскими государствами 19 можно считать соответствующими «Решению Ямусукро». Из них 6 были заключены до того, как «Решение Ямусукро» вступило в силу, а 13 были подписаны после того как было принято «Решение Ямусукро».Анализ двусторонних соглашений Эфиопии с участием назначенной ей авиакомпанией указывает, что 2/3 этих двусторонних соглашений предусматривают третью, четвертую и пятую «свободу воздуха», в то время как только 2 соглашения исключают операции по пятой «свободе воздуха». С другой стороны, из 27 соглашений, заключенных Эфиопией вне «Решения Ямусукро», приблизительно 2/3 приводят к использованию третьей, четвертой и пятой «свободы воздуха», а 2/3 исключают пятую «свободу воздуха»[166].
Другими словами, пример Эфиопии демонстрирует, что либерализация воздушного транспорта может быть выполнена успешно между 2 и более государствами на двусторонней основе.
Эти примеры доказывают, как справедливо подчеркивает В.С. Грязнов, что «вся история развития международных воздушных сообщений после второй мировой войны проходит на фоне борьбы двух тенденций: жесткого регулирования таких международных воздушных сообщений со стороны государств и полной свободы от какого-либо их регулирования под лозунгом так называемого “открытого неба”»[167].
Однако регулирование воздушных сообщений с помощью двусторонних соглашений имеет недостатки. Одним из недостатков структуры двустороннего регулирования является отсутствие прозрачности, т.е. открытости соглашении и договоренностеИ и их доступности для государств, не являющихся сторонами по соглашению, и частных лиц, интересующихся их содержанием. Хотя, в соответствии со ст. 81 Чикагской конвенции 1944 г., государства должны представлять все авиационные соглашения в ИКАО, где они открыты для просмотра. Некоторые соглашения, особенно дополнительные, такие как меморандумы о взаимопонимании, являются конфиденциальными и не подаются в ИКАО, другие соглашения подаются с многолетней задержкой.
Полное выполнение требования Чикагской конвенции 1944 г. о представлении всех соглашений в ИКАО могло бы значительно повысить столь недостающую прозрачность. Одним из способов исправить ситуацию является выполнение рекомендации ИКАО о включении в двустороннее соглашение положения, в котором четко указывалась бы сторона (например, сторона места подписания соглашения), отвечающая за регистрацию соглашения после его подписания или вступления в168
силу
Второй и значительный недостаток вытекает из особого характера указанной структуры. Хотя использование двусторонних соглашений о воздушных сообщениях позволяет государствам учитывать различные обстоятельства и положение сторон, оно также создает широкое разнообразие толкования некоторых ключевых вопросов, таких как права на перевозки, провозная емкость и тарифы. Таким образом, каждое двустороннее соглашение о воздушном сообщении, как правило, в некоторой степени уникально по своей природе и может быть успешно претворено в жизнь только с учетом конкретных обстоятельств, а не за счет ссылки на стандартную терминологию.
Особым недостатком, который может создавать значительные проблемы при осуществлении полетов через территории нескольких стран, является трудность получения и сохранения необходимой последовательности в описании [168] маршрутов в каждом из заключенных соглашений. Например, при эксплуатации маршрута большой протяженности, на котором предусматриваются остановки в нескольких государствах, авиаперевозчик, как правило, считает полезным и необходимым иметь возможность принимать на борт и высаживать (выгружать) пассажиров и груз в каждом месте остановки. Это потребует от государства, назначающего данного авиаперевозчика, получить соответствующие права от каждого государства, где осуществляется остановка, на что может потребоваться длительное время или что может оказаться невозможным. Устранение этой проблемы может быть наилучшим образом достигнуто с помощью многосторонности, которая объединит преимущества и снимет ограничения без значительных усилий, характерных для ряда двусторонних соглашений, и, таким образом, она получает признание как лучший инструмент, чем двусторонность, для достижения широкой либерализации.
Таким образом, необходимо покончить с напрасной тратой времени и расходов на проведение и повторное проведение переговоров по большому числу двусторонних соглашений о воздушных сообщениях, т.е. процессом, который ограничивает развитие системы воздушного транспорта. Это означает, что традиционная двусторонняя модель в межафриканских воздушных сообщениях должна преобразоваться и уступить свое место «региональной многосторонности». Таким образом, должен возникнуть, африканский воздушный блок[169], который мог бы в полной мере противопоставить себя Европейскому Союзу, Латинской Америке и даже США.Тем не менее следует подчеркнуть, что «Решение Ямусукро» как правовая основа либерализации межафриканских воздушных сообщений не регулирует все необходимые аспекты для осуществления межафриканских воздушных сообщений. Например, из «Решения Ямусукро» исключены так называемые шестая, седьмая, восьмая и девятая «свобода воздуха», которые позволили бы организовать еще более либеральное воздушное пространство. Таким образом, двусторонние соглашения в области воздушного транспорта необходимы только чтобы дополнить «Решение Ямусукро». Это также подразумевает, что определенными элементами «Решения Ямусукро», которые считаются крайне важными для внедрения (например, регулирование конкуренции), можно фактически заменить двусторонние соглашения.
Как отмечалось выше, отношения в сфере воздушного транспорта между африканскими государствами и либерализация этого сектора экономики по- прежнему рассматриваются в рамках двусторонних отношений, в том числе между государствами-участниками «Решения Ямусукро». Это свидетельствует о том, что некоторые государства еще не освоили механизм либерализации воздушных сообщений в Африке или не хотят его применять. В основном обмены коммерческими воздушными правами в Африке еще останутся с точки зрения содержания и формы закрытыми и межгосударственными. Двусторонние соглашения не представляют собой единую юридическую основу регулирования воздушных сообщений в Африке. Надо напомнить, что Кения и Конго являются одновременно членами КОМЕСА и ЭВСЦА, и что эти региональные экономические сообщества приняли с 1999 г. программы либерализации индустрии воздушного транспорта. На самых ранних этапах государства Африки осознали, что либерализация правового регулирования межафриканских воздушных сообщений зависит, главным образом, от субрегиональных инициатив, которые должны были быть реализованы субрегиональными экономическими группировками. Как гласит ст. 12 «Решения Ямусукро», на уровне субрегиональных и региональных организаций поощряется содействие и оптимизация усилий по имплементации настоящего Решения.
С этим достижением позитивного права с политикой либерализации воздушного транспорта и механизмов, которые управляют гражданской авиацией в региональных экономических сообществах, должны согласоваться и быть адаптированными двусторонние соглашения для единообразного применения нового воздушного права во всей Африке. Открытие рынков в условиях конку-
ренции в Региональных Экономических Сообществах (РЭС) не должно быть предназначено для одних и тех же авиакомпаний, обосновавшихся в этих регионах. Это означает, что должна появиться возможность для всех надлежащих африканских авиапредприятий свободно осуществлять перевозки на внутреннем рынке, в том числе в региональных экономических сообществах[170].
Африканский процесс формирования африканского воздушного блока изначально коммерческий. Он стремится к открытию рынков всем африканским авиаперевозчикам, которые смогут эксплуатировать любую воздушную линию между африканскими странами. Формирование единого африканского воздушного блока означало бы конец всем ограничениям, введенным двусторонними соглашениями о воздушном сообщении, и открыло бы рынки региональных экономических сообществ всем африканским перевозчикам. Хотя, если рассматривать сегодняшнюю практику, она показывает, что дорога к общему открытию авиатранспортных рынков для конкуренции на африканском континенте еще длинна. Следует констатировать, что власти гражданской авиации некоторых африканских государств до сих пор продолжают, несмотря на вступление в силу полного текста «Решения Ямусукро», не придерживаться некоторых положений этого Решения. Экономические вопросы, такие как доступ к рынкам, тарифы и некоторые другие, по-прежнему регулируются двусторонними соглашениями о воздушном сообщении и субрегиональными программами либерализации. Политика либерализации воздушного транспорта в Африке, введенная «Решением Ямусукро», оказалась в условиях конкуренции с интересами некоторых государств-членов в субрегионах. Принцип суверенитета государств над их воздушным пространством, который определен Чикагской конвенцией 1944 г., частично препятствует устранению этого положения. Соединение указанных и других факторов может исказить всю схему «Решения Ямусукро».
«Решение Ямусукро» стремится создавать либеральное воздушное пространство в Африке на основе одного из важнейших принципов - свободы доступа надлежащих африканских авиапредприятий к внутреннему африканскому рынку. Это означает, что эксплуатация межафриканских сообщений свободно доступна всем африканским авиакомпаниям, удовлетворяющим требованиям положений ст. 6 «Решения Ямусукро».
Схема либерализации воздушных сообщений в Африке, которая должна была стимулировать процесс создания единого рынка в достаточной степени, не функционировала из-за недостаточной гармонизации двустороннего и субрегионального регулирования с «Решением Ямусукро», так как программы региональных экономических сообществ, скорее, находятся в противоречии с целями «Решения Ямусукро».
Получается, что африканский процесс формирования «воздушного блока» оказывается заложником субрегиональной и национальной воздушной политики . Это положение направлено на установление условий конкуренции региональных организаций между собой, с одной стороны, и против африканского Союза, с другой стороны. Инициатива либерализации воздушных сообщений в Африке указывает на тенденцию субрегионализации воздушного транспорта в Африке. Каждый субрегиональный механизм либерализации воздушного транспорта в Африке защищает интересы своих государств, в том числе в отношениях с государствами других регионов Африки, не являющихся участниками данного субрегионального блока. Таким образом, по отношению к рынку воздушных перевозок нормативные акты региональных организаций остаются преобладающими по отношению к механизмам «Решения Ямусукро». Наглядным примером этого может служить политика Экономического сообщества стран Центральной Африки (далее - ЭКОЦАР). Представитель ЭКОЦАР отмечает в кратком оценочном докладе, что «страны Центральной Африки демонст- [171] рируют определенную гибкость в предоставлении прав в сфере транспорта. Несколько государств сумели извлечь выгоду из пятой «свободы воздуха» ЭКОЦАР. Среди них можно назвать Кению, Эфиопию, Анголу, Гвинею, Мали, ЮАР, Того, Бенин, Кот-д\'Ивуар, Судан, Сан-Томе и Принсипи и Нигерию. Однако ЭКОЦАР нашло, что страны Западной Африки не поддерживают продвижения, и страны ЭКОЦАР не встречают адекватного ответа от своих партнеров в рам-
172
ках взаимодействия» .
«Решение Ямусукро» должно было содержать приложения, которые приняли с опозданием. В соответствии со ст. 9 «Решения Ямусукро», был создан Контролирующий орган, состоящий из представителей Африканского экономического Сообщества, Африканского союза, Африканской комиссии по гражданской авиации и Ассоциации африканского воздушного транспорта, а также представителей субрегиональных экономических организаций. Состав секретариата был согласован с Африканским экономическим сообществом. Задача и ответственность Контролирующего органа были определены во втором Приложении к «Решению Ямусукро». Контролирующий орган состоял из группы институтов ad hoc, созданных для обеспечения функций надзора и координирования действий, а также осуществления связи между министрами, отвечающими за транспорт в Африке. Орган не расценивался как Секретариат и не имел полномочий по управлению.
С другой стороны, ст. 9 «Решения Ямусукро» предусматривала создание Исполнительного органа.
Контролирующий орган, созданный, согласно ст. 9 «Решения Ямусукро», имел следующие полномочия:
- разработать приложения к «Решению Ямусукро» в целях их дальнейшего принятия Подкомитетом по воздушному транспорту; [172]
- сформировать предложения по обучению, проведению семинаров, тренингов и других мероприятий для оптимизации и модернизации служб воздушного транспорта в Африке;
- в случае необходимости привлекать экспертов для обучения по вопросам применения «Решения Ямусукро»;
- обеспечивать заинтересованные организации и государства-участники (по запросу) технической поддержкой, необходимой для применения «Решения Ямусукро»;
- получать заявления, сделанные в соответствии с «Решением Ямусукро», уведомления о денонсации, жалобы и запросы; информировать об этом депозитария;
- выражать свое мнение по спорным вопросам, касающимся применения и/или толкования Решения, рекомендовать способы урегулирования споров; выражать свое мнения по запросу государств-участников относительно практики недобросовестной конкуренции;
- просить у национальных и международных компетентных органов необходимой поддержки, связанной с обучением, проведением семинаров, тренингов, рабочих программ и других действий, направленных на оптимизацию и модернизацию служб воздушного транспорта в Африке;
- помогать Организации африканского единства в организации собраний Подкомитета по воздушному транспорту, входящего в Комитет по транспорту, в решении вопросов по коммуникациям и туризму;
- анализировать данные и планировать периодические проверки по вопросу реализации «Решения Ямусукро»;
- разработать и сформулировать скоординированную программу по претворению в жизнь «Решения Ямусукро» в рамках субрегионов и между ними.
Исполнительный орган был создан поздно. Третья Конференция африканских министров, ответственных за воздушный транспорт, в 2007 г. в г. АддисАбеба приняла резолюцию, по которой полномочия Исполнительного органа были переданы Африканской комиссии по гражданской авиации. Далее 16 декабря 2009 г. вступила в силу новая Конституция Африканской комиссии по гражданской авиации, которая признавала эти полномочия, но не получила требуемой ратификации. Если быть точнее, новая Конституция Африканской комиссии была ратифицирована только 4 государствами из 54. О какой легитимности Исполнительного органа может идти речь в таком случае? В связи с этим диссертантом предлагается в рамках АС провести региональную международную конференцию по воздушному транспорту, которая ускорит процесс ратификации новой Конституции Африканской комиссии по гражданской авиации всеми африканскими государствами.
Вышесказанное объясняет то, что различные региональные экономические сообщества работали независимо друг от друга по вопросам, касающимся разработки региональных регламентов и либерализации воздушного транспорта. Совершенно точно, что поздняя дата создания исполнительного органа вызвала текущую ситуацию с отсутствием институционального регулирования.
Также, несмотря на создание исполнительного органа, существуют сильные разночтения между обязанностью, возложенной на исполнительный орган, и текущими реалиями. Необходим анализ пробелов в установлении полномочий и определении функций исполнительного органа, поскольку это влияет на реализацию «Решения Ямусукро». Основная суть такого анализа - в необходимости детально определить инструмент, регулирующий полномочия и функции исполнительного органа. Уставной документ Африканской комиссии признает ее роль в качестве организации, ответственной за надзор и управление процессом применения «Решения Ямусукро», и предусматривает контроль на Пленарном заседании. Представляется необходимым рекомендовать, чтобы функции, полномочия и детальные процедуры были детализированы Исполнительным органом для эффективной реализации планов. Новая Конституция в своем теперешнем виде поставила вопрос о системности конкретных задач, поставленных перед ключевыми игроками. Об этих задачах напомнили во время Собрания Министров транспорта на встрече в Сан-Сити (Южная Африка) в 2005 г., но они так и не были распределены между ними.
Также возникает вопрос иерархии и методов гармонизации различных текстов. В технической сфере такой вопрос мог бы быть решен в рамках таких организаций, как ИКАО, через систему стандартов и рекомендуемой практики (SARPs); в рамках этого государства должны соблюдать правила, имея при этом возможность уведомить о различиях в регулировании. На уровне Европейского союза подобное функционирование осуществляется посредством директив, в соответствии с которыми должно быть приведено национальное законодательство.
Естественно, что совокупность предложенных методов должна задавать курс всему функционированию исполнительного органа.
Диссертант придерживается мнения, что Исполнительный орган должен:
- получать жалобы от государств и авиакомпаний, проводить расследование по этим жалобам и принимать решения, в частности, рекомендуя альтернативные варианты решений;
- проводить детальное изучение рынка, отчитываться за исполнение «Решения Ямусукро», а в случае необходимости принимать меры по вмешательству, чтобы устранить все выявленные проблемы несоответствия;
- предлагать новые правила либерализации в соответствии с новыми векторами развития в Африке и в мире;
- принимать субсидиарные правила, относящиеся к реализации Решения;
- заставить соблюдать правила, не оспаривая их легитимность;
- применять санкции;
- быть способным защищать свои действия.
Для осуществления уникальных функций необходим персонал, подготовленный к исполнению своих обязанностей, и наличие юридической экспертизы по вопросам воздушного транспорта в области либерализации. К сожалению, Африканская комиссия в таком виде, в каком она существует на сегодняшний день, не имеет достаточного количества сотрудников.
Учитывая сделанный выбор и вышеизложенные факты, первоочередной задачей является обеспечить Африканскую комиссию всеми ресурсами (юридическими, финансовыми и человеческими) для того, чтобы она лучше выполняла свои задачи. Это следует из гармоничного развития африканского воздушного транспорта, который должен будет в будущем занять более важное место на мировом уровне.
Между тем нельзя забывать неравенство уровня экономического развития региональных экономических сообществ. Такая ситуация может вызвать протекционистский инстинкт со стороны слабых региональных экономических сообществ. Для предупреждения возникновения такой ситуации, по нашему мнению, следует подписать многосторонние соглашения о воздушном сообщении между региональными экономическими сообществами в духе «Решения Ямусукро», которые принимают в расчет экономические несоответствия. Подписание таких соглашений должно вводить определенные обязательства для региональных экономических сообществ, основанных на положениях «Решения Ямусукро».
3.3.