2. Види адміністративних договорів. Міжнародні адміністративні договори

Суб’єкти публічної адміністрації у процесі свого функціонування укладають різноманітні адміністративні договори, які можуть зводитись до кількох груп. Класифікація адміністративних договорів допомагає краще зрозуміти їх сутність, а також має значення для практики оскарження договорів у судовому порядку.

Залежно від суб’єктного складу адміністративні договори доцільно поділяти на: горизонтальні (укладаються між органами виконавчої влади одного рівня або між органом виконавчої влади та органом місцевого самоврядування) та вертикальні (укладаються між органами публічної адміністрації та фізичними чи юридичними особами).

За характером взаємовідносин між сторонами договору: координаційні договори – укладаються між суб’єктами права, які перебувають на однаковому юридичному рівні в ієрархії публічного адміністрування, або тими, що перебувають у рівному становищі, та субординаційні договори – укладаються між суб’єктами права, які перебувають у відносинах влади-підпорядкування, – наприклад між органом місцевого самоврядування та приватною особою (адміністративний договір між органом місцевого самоврядування та адвокатом, який бере на себе зобов’язання надавати від імені органу місцевого самоврядування приватним особам безоплатну правову допомогу).

За юридичними властивостями: нормативні (правовстановлювальні). Як правило, нормативні договори є горизонтальними. Такі адміністративні договори є договором для його сторін та водночас нормою права для невизначеного кола осіб; розраховані на багаторазове застосування; є нормативними джерелами адміністративного права; мають правовстановлюючий характер.

За змістом виділяють такі адміністративні договори: мирові угоди, що укладаються між суб’єктами права з метою врегулювання суперечки на основі взаємних поступок і стосуються прав та обов’язків сторін, договір про розстрочення (відстрочення) грошових зобов’язань або податкового боргу платника податків); договори обміну зобов’язаннями, відповідно до яких суб’єкти права беруть на себе зустрічні зобов’язання, які об’єднуються в таких договорах із певною метою та слугують реалізації функцій суб’єкта публічної адміністрації щодо вирішення публічних завдань; договори про співпрацю, що укладаються між суб’єктами права з метою участі приватних осіб у реалізації публічних функцій (завдань).

Залежно від контрагента, серед адміністративних договорів виділяються угоди:

1) З вітчизняними суб’єктами владних повноважень. Наприклад, Угода про співробітництво між Державною інспекцією України з питань захисту прав споживачів та Національним агентством з акредитації України. Нею передбачено: спільне опрацювання пропозицій та шляхів удосконалення законодавчої бази у сфері захисту прав споживачів, ринкового нагляду, оцінки відповідності та акредитації; проведення спільних нарад, круглих столів, засідань, зустрічей, участь в суспільно значущих заходах з відповідних питань; обмін інформацією щодо діяльності випробувальних лабораторій; сприяння підготовці (перепідготовці) та атестації кадрів Держспоживінспекції, залучення їх до роботи з акредитації; забезпечення доступу до деяких реєстрів національного агентства тощо.

2) Із суб’єктами владних повноважень інших країн. Наприклад, Угода між Державною інспекцією ядерного регулювання України та Міністерством з надзвичайних ситуацій Республіки Білорусь про співробітництво в галузі ядерної та радіаційної безпеки, Угода про основні напрями співробітництва у сфері захисту прав споживачів між Державною інспекцією України з питань захисту прав споживачів та Центром захисту прав споживачів Латвії. Міжнародні договори міжвідомчого характеру мають особливий порядок укладання: попередня пропозиція ЦОВВ до Уряду, погодження з Міністерством закордонних справ, отримання дозволу Віце-прем’єр-міністра України (відповідно до розподілу обов’язків). Наявність певної специфіки, інша галузева приналежність не виключають того, що вони спрямовані на виконання владних управлінських функцій суб’єктів публічного адміністрування, передбачаючи умови, характерні для адміністративних договорів про співробітництво: обмін досвідом, інформацією та документацією; проведення спільних робіт, організаційних заходів; науково-технічна співпраця; сприяння в підвищенні кваліфікації та стажуванні співробітників тощо. Тому, слід підтримати позицію тих дослідників, котрі допускають можливість зарахування до переліку адміністративних деяких міжнародних договорів.

3) З невладними утвореннями (перш за все – громадськими об’єднаннями). Прикладом таких є Угода про співпрацю між Державною інспекцією України з питань праці та Федерацією професійних спілок України. До основних напрямків співпраці відноситься спільне: проведення перевірок; вивчення та узагальнення практики застосування законодавства; розроблення проектів нормативних актів; проведення інформаційних заходів та роз’яснювальної роботи; пропаганда правових знань.

За предметом, адміністративні договори «про співробітництво» не являються вичерпними для суб’єктів публічного адміністрування. Окрім них, можуть мати місце угоди, укладені в межах соціального партнерства або щодо компетенції. Остання, як видається, допускається частиною 7 ст. 12 Закону «Про адміністративні послуги»^[53].

Необхідно усвідомлювати, що є такі угоди з подвійною природою, що укладаються на виконання владних функцій, але мають переважно господарський характер.

Зазвичай не відносяться до адміністративних договорів угоди публічних адміністрацій: про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти для власних потреб; щодо розпорядження майном, яке перебуває на їх балансі; контракти з керівниками підприємств, установ, організацій. Варто відмітити існування угод подвійного значення: укладаються на виконання владних функцій, маючи переважно господарський характер. Зокрема, вони вчиняються у сфері державного замовлення на закупівлю товарів, виконання робіт, надання послуг для державних потреб, державного оборонного замовлення, приватизації. Дослідники часто включають їх до адміністративних договорів.

Проте, більш виправданою видається позиція А.Ю. Осадчого про первинну приватноправову природу подібних угод. Можливо, адміністративним договором варто вважати лише ту їх частину, котра відображає публічну сторону (обмежені в диспозитивності вимоги щодо участі, порядку укладення, змісту), іншу ж – відносити до господарських зобов’язань (виконання, розрахунок, санкції за недотримання умов)^[54].

Проте слід мати на увазі деякі складнощі у застосуванні даного підходу у розмежуванні юрисдикцій спеціалізованих судів невеликі. По-перше, видається ускладненим напрацювання чітких критеріїв розподілу договорів на дві складові; по-друге, значна кількість позовів природно стосуватиметься кожної з них. Втім, способом усунення останнього могли б бути норми-арбітри. Переконані, доктринальне опрацювання проблем суміжних договорів не повинно обмежуватись існуючим співвідношенням предметної компетенції адміністративних та господарських судів.

Так, наявний розподіл юрисдикцій щодо спорів з приватизації не містить сутнісної підстави і не дозволяє чітко відповісти на питання: чому договори купівлі-продажу в процесі приватизації державного житлового фонду віднесені до адміністративних, а щодо іншого державного чи комунального майна – до господарських? Вочевидь, це здійснено з мотивів доцільності: порівняно більша сприятливість адміністративного судочинства для фізичних осіб, потреба захисту їх житлових прав. Проте, змістовна близькість угод приводить до висновку: або не всі спори з приводу адміністративних договорів розглядаються адміністративними судами, або адміністративними судами розглядаються спори не лише щодо договорів адміністративних.